2013年中央1號文件明確要求,，用5年左右時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。以此為起點,，新一輪以農(nóng)村土地確權(quán)改革為核心的制度變革正式拉開序幕,。新一輪農(nóng)村土地制度改革是在新型城鎮(zhèn)化進程加快、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下展開的,，是新時期全面深化改革的一個重要組成部分,。

制度經(jīng)濟學(xué)理論指出，任何制度變革總是在原有制度基礎(chǔ)上進行的,，制度變遷具有明顯的路徑依賴特征,。中國農(nóng)村土地制度作為一項重要的基本制度安排，在整個制度體系中具有舉足輕重的地位,，涉及到中央政府,、地方政府、農(nóng)村集體,、農(nóng)民家庭、用地單位等多個相關(guān)主體的利益分配,，其改革始終遵循了漸進式邏輯,，已有的制度安排對后續(xù)的制度改革具有重要影響。

中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具有一定的模糊性特征,，這是學(xué)界一致認(rèn)可的事實,。模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶與政府在基礎(chǔ)性制度和農(nóng)地資源配置效率方面共同作用的產(chǎn)物；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在技術(shù),、法律界定,、法律歧視,、農(nóng)民行為能力不完全、農(nóng)民行為能力受限制等5個方面存在公共領(lǐng)域,；在市場不完善條件下,，模糊產(chǎn)權(quán)成為一種相對有效率、具有進步意義的制度安排,。顯然,，已有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性特征會對現(xiàn)在和未來的制度變革產(chǎn)生重要影響。這就意味著,，新一輪農(nóng)村土地制度改革以及未來的制度改革都需要以土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性作為初始條件,，并在此基礎(chǔ)上逐步推進。只有這樣,，才能找到中國農(nóng)村土地制度改革的合理路徑,，減少改革成本，增加改革收益,，順利推進改革,。

本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性為起點，在深入分析模糊性特征基礎(chǔ)上,，指出已有改革從產(chǎn)權(quán)模糊到逐步清晰的演變邏輯,，探尋現(xiàn)有改革和未來改革使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加明晰的可能路徑，為順利推進農(nóng)村土地制度改革提供參考,。

一,、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性特征

諾斯指出，一個完整的制度由三個基本部分構(gòu)成,，即正式規(guī)則,、非正式約束及其實施特征。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要在正式規(guī)則和實施特征方面存在著一定程度的模糊性,。

（一）正式規(guī)則的有意性模糊

中國農(nóng)村土地制度正式規(guī)則主要包括政府制定的法律法規(guī)及各種政策文件,。這些正式規(guī)則有時在內(nèi)容表述上并不明確，“有意”留下一定的模糊空間,，讓行為主體能夠根據(jù)具體情況進行靈活決策,，這就形成了“有意性模糊”。在權(quán)力不均衡時,，政府常常具有產(chǎn)權(quán)模糊化傾向,。荷蘭學(xué)者Ho Peter指出，中國農(nóng)村改革取得成功的一個關(guān)鍵因素是有意的制度模糊性,。中國農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)規(guī)定的多個方面存在著有意模糊性,。

（1）所有權(quán)主體模糊。我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地所有權(quán)主體未能作出明確規(guī)定,。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán),，現(xiàn)行法律規(guī)定存在相互矛盾之處：其一,，《土地管理法》中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體分別規(guī)定為農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟組織,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織,、村民委員會、村民小組,，主體模糊,；其二，《土地管理法》將農(nóng)村集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村和村民小組三級,，而《民法通則》將農(nóng)民集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級，明顯矛盾,。由此就在微觀上形成農(nóng)民集體,、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對同一塊土地同時擁有所有權(quán),，導(dǎo)致實際主體模糊,。農(nóng)村土地所有權(quán)主體規(guī)定模糊不清，給土地產(chǎn)權(quán)的其他方面,，包括收益權(quán),、發(fā)展權(quán)等，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配權(quán)的清晰界定帶來了困難,。

（2）轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整,。改革開放初期，國家法律不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),。雖然現(xiàn)行法律和政策規(guī)定逐步賦予了農(nóng)戶農(nóng)地農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán),，但是，這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是不完整的,。一方面,，一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，承包農(nóng)戶就不再具有合法轉(zhuǎn)讓權(quán),。從1998年《土地管理法》到2014年國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,，幾乎所有的法律和政策文件在賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)時，都明確規(guī)定不得改變農(nóng)業(yè)用途,。此外,，相關(guān)法律規(guī)定，除了一些例外情況,，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須同時完成國有化,，政府征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑,。矛盾之處在于：其一,，公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)可以由政府通過征地依法行使,，那么，非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)如何實現(xiàn),？這里顯然存在著“征地悖論”,；其二，現(xiàn)有法律并沒有對“公共利益”的范圍進行明確界定,，這種模糊性就為政府隨意擴大征地范圍提供了空間,。

另一方面，農(nóng)地的抵押權(quán)也沒有得到法律和政策的明確認(rèn)可,。1986年《民法通則》規(guī)定農(nóng)村土地不得抵押,，但沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押。2005年農(nóng)業(yè)部頒布文件規(guī)定：“通過招標(biāo),、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山,、荒溝、荒丘,、荒灘等農(nóng)村土地,，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓,、出租,、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn),?！边@里明確規(guī)定了“抵押”這種土地流轉(zhuǎn)方式，但施加了嚴(yán)格的限定條件,。2007年《物權(quán)法》規(guī)定,，耕地、宅基地,、自留地,、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外,。顯然,，我國法律采取了差別性的立法政策來處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題；明確規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押,，而以其他方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)可以抵押,。這既違背了立法公平性原則，也在一定程度上印證了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的正當(dāng)性,。承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,，卻禁止其以抵押方式流轉(zhuǎn)，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計,。正是認(rèn)識到現(xiàn)有規(guī)定的不合理之處,，中央從2008年開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點工作。2014年中央1號文件首次提出賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,、擔(dān)保功能,。2014年國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也明確提出，要穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押,、擔(dān)保試點,。

（二）產(chǎn)權(quán)界定模糊——產(chǎn)權(quán)“公共域”

按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論的研究成果，尤其是巴澤爾的產(chǎn)權(quán)“公共域”分析框架,，產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行技術(shù)上的困難所產(chǎn)生的交易費用會使產(chǎn)權(quán)不可能得到充分界定,，并使這部分產(chǎn)權(quán)沒有得到充分界定的資源留在了公共域之中。因此,，在交易成本約束下,，任何產(chǎn)權(quán)制度都存在一定的“公共域”，即暫時沒有得到明確界定的模糊部分,。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度同樣存在著多種類型的交易費用,，產(chǎn)權(quán)界定也會產(chǎn)生一定的“公共域”，即產(chǎn)權(quán)模糊部分,。

1.由于主體認(rèn)知有限理性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

現(xiàn)代認(rèn)知行為科學(xué)的理論研究表明,，當(dāng)事人都是有限理性的，“有目的的理性,，卻只能受限制地如此”,。由此就會產(chǎn)生由于主體認(rèn)知有限理性所引起的交易成本，進而就會在產(chǎn)權(quán)界定方面存在公共域,，可以稱之為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ,。考慮到主體具有學(xué)習(xí)能力,，其認(rèn)知能力會不斷提高,，交易成本會不斷減少，產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ也會不斷減小,。

中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括中央政府,、地方政府、農(nóng)村集體,、農(nóng)戶家庭和用地單位等相關(guān)主體,。由于制度環(huán)境的不確定性和主體認(rèn)識能力、表達能力的局限性,，這些主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知都存在不同程度的有限理性,，進而在土地產(chǎn)權(quán)界定方面存在模糊區(qū)域,。在中國農(nóng)村土地制度的基本安排下，農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包權(quán)內(nèi)涵界定不明確,，存在著產(chǎn)權(quán)公共域,。

一是土地承包經(jīng)營權(quán)存在著一定程度的產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度一個重要的理論和實踐基礎(chǔ)是集體成員權(quán),，并在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上實行土地均分。這一制度特性具有一定合理性：土地均分既符合長期以來中國農(nóng)村的習(xí)俗,、慣例等非正式約束,，正式規(guī)則與非正式約束良性互動減少了交易成本；土地均分也可以保證農(nóng)民的基本生存權(quán)利,，符合基本的制度倫理,。然而，基于成員權(quán)的土地均分制度卻內(nèi)生了一系列土地產(chǎn)權(quán)殘缺問題：其一,，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性,。既然土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)安排，所有集體成員都可以對土地承包權(quán)提出主張,，要求獲得屬于自己的那份承包土地,，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界具有不確定性，需要對成員變化作出響應(yīng),，最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)缺乏安全性,；其二，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性,。建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營制度,，使得農(nóng)村土地具有部分社區(qū)公共物品屬性，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴(yán)格的排他性,，可能會受到其他社區(qū)成員的侵害,。

二是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。中國農(nóng)村土地制度設(shè)計的初衷是將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離,，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán),，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。這就意味著,，農(nóng)民的土地承包權(quán)應(yīng)該包括除不準(zhǔn)買賣土地以外的其他權(quán)利,，以至于有學(xué)者稱其為“準(zhǔn)私有制”。然而,，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度分析,，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能是不完整的，存在著諸多模糊之處：收益權(quán)方面,，農(nóng)地農(nóng)用收益權(quán)比較明確,，但農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配模糊；處置權(quán)方面，只有農(nóng)用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán),，沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán),、抵押權(quán)、繼承權(quán),，農(nóng)民土地退出也沒有得到明確的市場化補償,；發(fā)展權(quán)方面，沒有明確規(guī)定,，實際上采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式,。

2.由于政治決策過程復(fù)雜性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域

諾斯首先在政治交換中引入交易成本，創(chuàng)立了交易費用政治學(xué),。迪克西特指出,，交易成本廣泛存在于政治關(guān)系之中，并影響政治結(jié)果,。

中國農(nóng)村土地制度改革作為一項重要的基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作,，政治決策在其中發(fā)揮了決定性作用，無論是法律法規(guī)的制定,，還是政策文件的出臺,，以及具體的實施過程，都受到政治決策的直接影響,。而且,，農(nóng)村土地制度改革涉及到經(jīng)濟主體、集體行動與利益協(xié)調(diào),，本質(zhì)上是一種權(quán)利重新配置與利益重組的過程,，其中的政治決策過程十分復(fù)雜，會產(chǎn)生較高的交易成本,，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不完全,，存在模糊空間，即產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ,。

現(xiàn)階段,，在農(nóng)村土地制度改革過程中，主要在兩個方面存在著較高的政治交易費用：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配,。由于直接關(guān)系到國家的城鎮(zhèn)化建設(shè),、戶籍制度改革、財稅體制改革等重大發(fā)展戰(zhàn)略,，政治決策過程非常復(fù)雜,，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配體制始終未能明確建立起來。雖然法律和政策規(guī)定反復(fù)強調(diào),，要增加農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭土地增值收益分配比例,，但實際分配結(jié)果是地方政府,、用地單位得到了大部分收益，農(nóng)村集體和農(nóng)民只得到了小部分收益,，并且收益分配程序不合理,，分配過程不透明，缺乏監(jiān)督,。另一是城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè),。中國長期實行的城市偏向土地政策，已經(jīng)形成了特定的利益分配結(jié)構(gòu),，并且產(chǎn)生了明顯的路徑依賴現(xiàn)象,，這就使得城鄉(xiāng)土地二元制度不斷固化，城市國有土地產(chǎn)權(quán)強度始終高于農(nóng)村集體土地,，城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)困難重重。

需要指出的是,，無論是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ,，還是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ，相關(guān)主體為了更多地獲取其中產(chǎn)權(quán)未得到充分界定的公共資源,，會展開博弈競爭,。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科層結(jié)構(gòu)的底層，在博弈過程中總是處于弱勢地位,，因而獲取公共資源的能力較低,，甚至連正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益都常常受到侵害。

（三）模糊性實施特征——漸進式實施和選擇性實施

中國的漸進式改革邏輯決定了農(nóng)村土地制度的漸進式實施特征,，即在保證大方向一致的前提下,，實施的力度和進度可以逐步推進。同時,，不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會文化等方面差異明顯,，地方政府會根據(jù)自身條件選擇性實施改革計劃,。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，漸進式實施和選擇性實施特征表現(xiàn)得尤為明顯,。

中央有關(guān)農(nóng)村土地調(diào)整的政策規(guī)定可以分為三個階段：第一階段,，從1984年至1996年，允許土地調(diào)整,。1984年中央1號文件首次提出,，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，可以“大穩(wěn)定,，小調(diào)整”,。1993年,，中央文件提出，“在原定的耕地承包期到期后,，再延長三十年不變”,，提倡在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”,，少數(shù)地方可以從實際出發(fā)對承包土地作必要調(diào)整,。從相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，這一時期有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定,，是在滿足一定條件的前提下,，允許土地在承包期內(nèi)進行調(diào)整。

第二階段,，從1997年至2007年,，不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”,。1997年中央《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確規(guī)定“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包”,，“根據(jù)實際需要，在農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”,，這實際上就是明確規(guī)定不允許“大調(diào)整”,，但允許“小調(diào)整”。1998年《土地管理法》第14條則規(guī)定了“小調(diào)整”的條件,，“必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?002年《農(nóng)村土地承包法》第27條以及2007年《物權(quán)法》第130條均明確規(guī)定,，除了“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地,。由此可見,，這一時期的相關(guān)政策越來越嚴(yán)格地限定了土地調(diào)整的條件。

第三階段,，從2008年至今,，強調(diào)土地承包關(guān)系長久不變。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出,，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,，并在2009年和2010年兩個中央1號文件中再次強調(diào)。同時,，中央進一步提出,，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記,、頒證工作,。這就意味著,，農(nóng)村土地調(diào)整制度已經(jīng)進入了通過土地確權(quán)保證承包關(guān)系長久不變的階段。

由此可見,，中央有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定具有明顯的漸進式實施特征：在逐步穩(wěn)定承包關(guān)系這一政策目標(biāo)下,，選擇了“有意模糊”的文本措辭，按照先松后緊的時間順序,，規(guī)定了一系列富于彈性的土地調(diào)整政策,，為地方政府的有效實施創(chuàng)造條件。此外,，一方面,，客觀上中國地區(qū)發(fā)展差異明顯，另一方面,，政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)體制形成了地方政府之間的“標(biāo)尺競爭”或“競次式區(qū)域競爭”,，地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟利益會策略性采取“上有對策、下有政策”的行動,，選擇性實施中央的政策規(guī)定,。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，雖然中央實行全國統(tǒng)一的政策安排,，但各地響應(yīng)程度千差萬別,。調(diào)查資料顯示,，農(nóng)村土地調(diào)整的地區(qū)差異較大,，以貴州和江西為例，分田到戶以來和二輪承包后土地調(diào)整比例,，貴州分別為17.6%和7.8%,，而江西分別高達94.1%和51.7%，兩者相距甚遠,。這種土地調(diào)整方面的地區(qū)差異,，產(chǎn)生的原因是多方面的，其中主要原因是地方政府的選擇性實施特征,，地方政府會依據(jù)自身對中央文件的解讀,，結(jié)合自身條件，作出是否調(diào)地,、何時調(diào)地,、如何調(diào)地的一系列決策。

應(yīng)該說,，無論是漸進式實施還是選擇性實施,，在中國農(nóng)村土地制度改革過程中都發(fā)揮了積極作用，能夠減少改革成本,，逐步推進改革,，也保證地方政府能夠根據(jù)自身條件制定實施計劃,。可以肯定,，未來的中國農(nóng)村土地制度改革,，仍然會在一定程度上具有漸進式實施和選擇性實施特征。然而,，漸進式實施和選擇性實施也拓展了制度的模糊空間,，增加了產(chǎn)權(quán)的不確定性，提高了交易成本,。

二,、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑：從模糊到逐步清晰

（一）已有改革的路徑

1978年至2007年，改革開放30年來,，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要沿著兩條主線展開,，一是不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵，二是逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性,。

1.改革主線一：不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵

系統(tǒng)梳理改革開放以來中央有關(guān)農(nóng)村土地制度的政策規(guī)定,，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵經(jīng)過了一個不斷拓展的過程，大致可分為四個階段：

第一階段,，1978年至1983年,，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立。1983年底,，以“包產(chǎn)到戶”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面推行,，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分割，即將所有權(quán)與使用權(quán)分離,，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán),，土地使用權(quán)通過承包關(guān)系賦予農(nóng)民家庭。在完成國家,、集體上繳任務(wù)后,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余歸農(nóng)民家庭。政策明確規(guī)定不準(zhǔn)買賣,、出租,、轉(zhuǎn)讓土地。因此,，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵單一,，僅僅包含土地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益權(quán)。

第二階段,，1984年至1991年,，穩(wěn)定承包關(guān)系，允許土地流轉(zhuǎn),。1984年,，中央提出土地承包關(guān)系15年不變,。1988年，《憲法》修訂允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),。1991年,，進一步強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系?？梢?，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵有所擴展，地權(quán)穩(wěn)定性增加,，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)開始得到允許,。

第三階段，1992年至1999年,，進一步穩(wěn)定地權(quán)。1993年,，“家庭承包經(jīng)營”被明確寫入《憲法》修正案,，成為一項基本經(jīng)濟制度,。中央文件多次提出土地承包關(guān)系30年不變,，并將其明確寫入1998年《土地管理法》。這一時期的工作重點是完成土地“二輪承包”,，進一步穩(wěn)定地權(quán),。

第四階段，2000年至2007年,，加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè),，鼓勵土地流轉(zhuǎn),。2000年，中央提出加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè),，一系列相關(guān)法律法規(guī)公布實施,，如2002年《農(nóng)村土地承包法》,、2004年《農(nóng)村土地承包權(quán)證管理辦法》,、2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等,。2007年《物權(quán)法》則明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是“用益物權(quán)”，強化了對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護,。2001年,，中央提出按照“依法,、自愿,、有償”原則流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán),，強調(diào)“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶”,。此后,，中央文件又多次在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上,，鼓勵土地流轉(zhuǎn),，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。由此可見,，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)逐步得到法律的嚴(yán)格保護,，地權(quán)穩(wěn)定性進一步提高，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)被不斷地賦予農(nóng)戶,。

至此，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵不斷完善,，但在農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn),、土地資本化權(quán)能等方面仍然存在模糊，需要進一步明確,，這也成為新一輪改革的重點。

2.改革主線二：逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性

1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年又提出土地承包期30年不變,，2008年進一步提出土地承包關(guān)系長久不變,；在法律規(guī)定上，1998年《土地管理法》正式規(guī)定土地承包權(quán)30年不變,，并在2002年《農(nóng)村土地承包法》中再次作了規(guī)定,，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為“用益物權(quán)”，并再次規(guī)定耕地承包期為30年,?？梢?，中央的政策意圖非常明確，就是按照逐步推進的原則,，通過延長承包期不斷增強地權(quán)穩(wěn)定性。這項改革的主要考量是,，在土地主要發(fā)揮生產(chǎn)功能背景下,，通過增強地權(quán)穩(wěn)定性，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期,，增加對土地的長期投資,，提高土地利用效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,。

可以從兩方面評價這項改革所取得的積極成果,。一是農(nóng)村土地調(diào)整不斷減少。1984年至1999年一輪承包期間,，進行過土地調(diào)整的村占比為79.9%,，1993年二輪承包以來至2008年，進行過土地調(diào)整的村占比下降為37.5%,。二是地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)逐步顯現(xiàn),。實證結(jié)果表明,，穩(wěn)定的使用權(quán)有助于改善農(nóng)地土壤的長期肥力,；地權(quán)穩(wěn)定性可以提高土地租賃市場的交易質(zhì)量，延長租賃期限,，并進而增加農(nóng)戶對土地的投資。

當(dāng)然,，也應(yīng)該看到,，中央穩(wěn)定承包關(guān)系政策并沒有得到全面實施,。資料顯示，1993年二輪承包以來至2010年仍然有40.1%的村進行過土地調(diào)整；2008年高達62.8%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為土地承包30年不變政策不合理；2011年依然有9.65%的農(nóng)戶不了解30年不變土地承包政策,；土地調(diào)整實施程度存在著明顯的地區(qū)差異,。這充分說明地權(quán)穩(wěn)定性改革是一項長期性工作,，未來需要明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實施形式,。

值得強調(diào)的是,，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵拓展，還是地權(quán)穩(wěn)定性增強,，已有的中國農(nóng)村土地制度改革始終遵循了產(chǎn)權(quán)界定從模糊到逐步清晰的過程。這樣的改革路徑是在中國漸進式改革邏輯背景下面對復(fù)雜的制度環(huán)境所作出的合理選擇,，能夠保證正式規(guī)則,、非正式約束和實施特征三者之間的良性互動，并充分利用主體的學(xué)習(xí)能力,，減少主體認(rèn)知互動所產(chǎn)生的交易費用,，進而減少總的交易成本,，保證改革順利推進。

已有的改革解決了諸多農(nóng)村土地問題,，但受限于各種主客觀條件,，還有一些關(guān)鍵性問題尚未解決，如土地產(chǎn)權(quán)清晰界定,、土地權(quán)能完善,、土地市場化建設(shè)、征地制度改革,、農(nóng)地增值收益分配等,，這些就成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

（二）新一輪改革的邏輯

由于契約不完全所產(chǎn)生的交易成本,，產(chǎn)權(quán)安排不可能一步到位,，需要不斷根據(jù)現(xiàn)實交易需求重新界定和保護各種具體權(quán)利。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度仍然存在諸多模糊之處,，需要不斷根據(jù)新的制度背景進行重新調(diào)整,。根據(jù)路徑依賴?yán)碚摚乱惠嗈r(nóng)村土地制度改革仍然必須堅持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的邏輯,。同時,，也要充分認(rèn)識到，在全面深化改革的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署下,，協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化,，這些構(gòu)成了新一輪農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實背景。為此,，新一輪農(nóng)村土地制度改革重點要完成土地產(chǎn)權(quán)合理細分,、土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地市場化建設(shè)等工作,。

1.以土地確權(quán)為基礎(chǔ),，以“三權(quán)分置”為原則,，進一步細分土地產(chǎn)權(quán),，清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界

理論研究表明，復(fù)雜產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過產(chǎn)權(quán)細分才能得到有效實施,，需要在狀態(tài)依存的互動過程中尋求相對有效的產(chǎn)權(quán)安排,。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有深厚的歷史背景和多樣化的現(xiàn)實訴求，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性不言而喻,，只有通過進一步的產(chǎn)權(quán)細分,，才能優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)效率,。

2014年,，中央提出，堅持農(nóng)村土地集體所有,，實現(xiàn)所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),。土地確權(quán)基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”改革是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度改革的重點內(nèi)容。

首先,，通過土地確權(quán),，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地確權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基礎(chǔ)性工作,，可以真正將土地承包經(jīng)營權(quán)屬全面落實到農(nóng)戶家庭,。只有在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，才能進一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系,，促進土地流轉(zhuǎn),，推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保改革試點,，確保農(nóng)民擁有充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),。近期的土地確權(quán)工作，要按照中央統(tǒng)一部署,，穩(wěn)步擴大試點范圍并對試點經(jīng)驗進行總結(jié)推廣,，鼓勵地方政府根據(jù)實際情況積極探索土地確權(quán)的新形式,，如江蘇昆山地區(qū)的“確權(quán)不確地”，四川成都的“長久確權(quán)”和“全面股份化確權(quán)”等,。

其次,，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村土地制度改革,，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分置,，即將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)進行分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán),，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán),。這次土地產(chǎn)權(quán)分置改革取得了極大成功，充分調(diào)動了農(nóng)民家庭的生產(chǎn)積極性,，提高了勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率?，F(xiàn)在，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下,，原有的土地“二權(quán)分置”制度安排已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的要求,，也不符合新的制度環(huán)境對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的要求，需要對產(chǎn)權(quán)進一步細分,，實現(xiàn)土地所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,。一是明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體,。雖然有學(xué)者指出，相對于使用權(quán),、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán),，所有權(quán)是不重要的，但是,，在中國長期集權(quán)的行政體制下,，土地所有權(quán)仍然是基礎(chǔ)性的，會對土地產(chǎn)權(quán)的其他方面產(chǎn)生直接影響,。新一輪改革首先需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體,，將其統(tǒng)一規(guī)定為村級農(nóng)民集體，并對相關(guān)法律的模糊規(guī)定進行修改,。同時,，在農(nóng)村社會管理體制改革框架內(nèi)，規(guī)定一定的法律程序，將土地所有權(quán)委托給村民委員會具體實施,，并對實施過程進行嚴(yán)格監(jiān)督,，減少委托—代理過程中的交易成本，防止土地所有權(quán)異化為少數(shù)村干部的個人權(quán)利,，杜絕腐敗行為,。二是合理分解土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在原有制度安排下,，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合成的,，統(tǒng)一由承包戶擁有。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離是新的制度環(huán)境提出的交易需求,，可以產(chǎn)生潛在利潤,，由相關(guān)主體競爭性獲取。為此,，需要在明確農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上,，尊重承包戶意愿,，以合理方式解析出土地經(jīng)營權(quán),，并賦予土地經(jīng)營權(quán)相應(yīng)權(quán)能，保證土地承包權(quán)權(quán)能的完整性和土地經(jīng)營權(quán)的獨立性,。

再次,，清晰界定土地所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界,。土地所有權(quán)強調(diào)所有者按照法律規(guī)定擁有土地的歸屬權(quán)。在現(xiàn)有制度安排下,，土地所有權(quán)主體是土地承包關(guān)系的發(fā)包方,，依法與承包方簽訂土地承包合同；同時,，當(dāng)土地所有權(quán)性質(zhì)變更時,，土地所有權(quán)主體則是直接參與方，直接參與談判,、補償,、分配等重要事項。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)成員的一項基本權(quán)利,，當(dāng)承包農(nóng)戶與農(nóng)村集體簽訂土地承包協(xié)議后,，承包戶就擁有土地承包權(quán)，包括承包期內(nèi)的占有權(quán),、使用權(quán),、收益權(quán)和處置權(quán)（主要是流轉(zhuǎn)權(quán)）。土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出來的一項獨立產(chǎn)權(quán),，當(dāng)土地承包方與土地經(jīng)營方依法簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議后,，土地承包方就將一部分權(quán)利讓渡給土地經(jīng)營方構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán),，包括經(jīng)營期內(nèi)的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)（主要是抵押權(quán)）,。由此,，就逐步清晰界定了土地所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界,，賦予各項產(chǎn)權(quán)獨立而有保障的權(quán)能，使各類產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益都能得到充分保障,。

2.以土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)為重點,，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵

現(xiàn)階段，我國農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型,，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例大幅度下降,，工資性收入等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占比快速上升。這就意味著,，對農(nóng)戶家庭而言,，土地正在由過去主要發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、社會保障功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變,。農(nóng)村土地成為農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)收入的保障,，但同時也成為農(nóng)民獲取工資性收入的阻礙，土地對農(nóng)民家庭總收入的影響會隨著經(jīng)濟環(huán)境變化而轉(zhuǎn)換于“阻礙”和“保障”之間,。相應(yīng)地,，土地功能轉(zhuǎn)變對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出了新的要求，要求更加安全的承包權(quán),、快速便利的流轉(zhuǎn)權(quán),、穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)等,。為此,，需要以土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)為改革重點，根據(jù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化,，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵,。

一是更加安全的土地承包權(quán)。安全的土地承包權(quán)是農(nóng)戶行使其他產(chǎn)權(quán)的前提,，土地確權(quán)是提高承包權(quán)安全性的重要途徑,。然而，在新一輪土地制度改革過程中,，還需要解決農(nóng)村土地社區(qū)成員權(quán)性質(zhì)這一根本性問題,，只有切斷農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)與土地集體所有權(quán)之間的必然聯(lián)系，才能真正保障農(nóng)戶擁有安全的土地承包權(quán)，避免農(nóng)村土地集體所有制異化為社區(qū)成員所有制,，并解決社區(qū)成員權(quán)內(nèi)部化問題,。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革最為緊迫的問題，是如何明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實現(xiàn)形式,?？扇〉母母锓桨甘牵哉谶M行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機,，完成農(nóng)村社區(qū)成員資格界定工作,，并在此基礎(chǔ)上積極探索社區(qū)成員邊界固化形式，保證農(nóng)村社區(qū)成員范圍的相對穩(wěn)定,，最終保證農(nóng)村土地承包權(quán)和其他農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的安全性,、排他性。合理界定農(nóng)村集體成員資格,，要廣泛依靠群眾,，允許地方探索，堅持尊重歷史,、權(quán)利義務(wù)對等,、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開等基本原則,。

二是快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán),。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)指出，在組成產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利當(dāng)中,，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用。在新的經(jīng)濟環(huán)境下,，產(chǎn)權(quán)主體對土地的可交易性提出了迫切需求,，希望通過順暢的流轉(zhuǎn)交易來實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。然而,，現(xiàn)有制度安排對土地產(chǎn)權(quán)施加了較多限制,，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示,，到2014年6月,，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，僅占全國耕地面積的28.8%,。為此,，需要逐步消除阻礙土地順利流轉(zhuǎn)的各種不當(dāng)約束，賦予農(nóng)戶快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán),。首先,，通過實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，增加土地市場的有效供給。其次,，加強政府管理和服務(wù),，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范、有效,、低成本,。再次，積極培育家庭農(nóng)場,、專業(yè)大戶,、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,。依法保障土地流入方的正當(dāng)權(quán)益,，有效增加土地流轉(zhuǎn)需求。最后,，加強土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè),，妥善化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益,。

三是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán),。采取一系列改革措施，保證農(nóng)戶獲取穩(wěn)定而有保障的土地流轉(zhuǎn)收益,。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè),，運用市場機制發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場的真實價格；提高政府管理和服務(wù)水平,，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的各種交易成本,，增加土地流轉(zhuǎn)的凈收益水平；突出農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位,，保證土地流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有,；加強立法和政策執(zhí)行力度，切實保障農(nóng)戶正當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)收益,。

四是土地經(jīng)營權(quán)的抵押,、擔(dān)保。2008年,，中央有關(guān)部門開始土地經(jīng)營權(quán)抵押,、擔(dān)保試點工作，至今已經(jīng)取得了不錯的成效,。下一步的土地經(jīng)營權(quán)抵押,、擔(dān)保改革應(yīng)該在總結(jié)已有試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照中央統(tǒng)一部署,，在“三權(quán)分置”框架內(nèi),，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制,。（1）堅持“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì),、不得改變土地用途,、不得損害農(nóng)民權(quán)益，保證改革的正確方向,；（2）修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律,，取消對農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保的不當(dāng)限制,，并對土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立,、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅程序作出明確規(guī)定,；（3）建立健全農(nóng)業(yè)保險制度,，擴大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)范圍，完善土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸和保險合作制度,，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地抵押風(fēng)險,；（4）完善一系列配套制度，主要包括加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作進度,、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場,、完善農(nóng)村社會保障體系等，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸管理辦法,。

3.以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為切入點,，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度

長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度,，城市國有土地和農(nóng)村集體土地分別具有完全不同的權(quán)利體系,，農(nóng)村集體土地在產(chǎn)權(quán)強度方面明顯低于城市國有土地。當(dāng)發(fā)生農(nóng)地轉(zhuǎn)用時,，原農(nóng)村土地所有者不久失去土地所有權(quán),，也同時失去了土地使用權(quán)、收益權(quán),、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)。同時,，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配也非常不利于原土地產(chǎn)權(quán)持有者,，農(nóng)村集體和承包戶只能獲取少部分土地增值收益。黨的十八屆三中全會提出,，逐步實現(xiàn)與國有土地同等入市,、同權(quán)定價；建立兼顧國家,、集體,、個人的土地增值收益分配機制,。新一輪農(nóng)村土地制度改革可以以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為切入點，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度,，改革征地制度,，合理設(shè)計土地增值收益分配機制，嘗試建立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán),，保證產(chǎn)權(quán)主體享有未來土地的發(fā)展收益,。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是對現(xiàn)有土地制度的重大突破，并且將對未來的土地制度安排產(chǎn)生重要影響,，需要按照先易后難,、先試點后推廣的步驟逐步展開。在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下,，選擇產(chǎn)權(quán)相對清晰,、爭議較少的部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首先進入市場交易；對試點經(jīng)驗進行總結(jié),，逐步將存量的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地推向市場,；適時修改相關(guān)法律法規(guī)，明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場,。改革過程中必須堅持三項原則：一是符合土地規(guī)劃和用途管制原則,；二是同地同權(quán)原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)利,；三是同等入市原則,，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地在同一市場進行交易，交易價格由市場供求自主決定,，最終實現(xiàn)同地同權(quán)同價,。

現(xiàn)行征地制度以低補償、高強制性,、無征地范圍為特征,，具有不合理性。征地制度改革主要包括征地補償改革和征地程序改革兩個方面,。征地補償改革,，可以分步驟實施：第一步，引入談判權(quán),，允許被征地農(nóng)民或農(nóng)民代表參與征地補償談判,，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)；第二步,，逐步實行片區(qū)補償制度,，保證同一片區(qū)土地被征收時得到同等補償，進一步提高補償標(biāo)準(zhǔn),；第三步,，加快土地市場建設(shè),，逐步引入市場機制，按照市場價格實行補償,。征地程序改革需要嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵,；區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地，以清單形式確定公益性用地征地范圍,；以法律形式規(guī)定征地程序,，保證被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體參與征地過程。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配改革,，涉及到多個主體利益的重新分配,，一要以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，與其他改革相配套,，突出農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)主體地位,，逐步提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強度，樹立與農(nóng)村集體,、農(nóng)戶家庭土地權(quán)利相適應(yīng)的增值收益分配理念,；二要完善法律，強化法律執(zhí)行力度,，對農(nóng)戶提供法律支持,，切實保證農(nóng)戶家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益；三要保證農(nóng)戶的知情權(quán),、參與權(quán),、談判權(quán)，逐步運用協(xié)商機制提高個人分配比例,；四是嘗試建立我國農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度,，逐步從發(fā)展權(quán)角度分配土地增值收益。需要強調(diào)的是,，以上改革仍然必須遵循漸進式邏輯,，按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化原則，通過提高不同主體認(rèn)知一致性程度,，減少交易費用,，推進改革順利進行。

三,、總結(jié)與展望

產(chǎn)權(quán)是一個動態(tài)變化的譜系,，不存在絕對清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，相對模糊的產(chǎn)權(quán)成為一種常態(tài),。已有的中國農(nóng)村土地制度改革在不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵和逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性兩條主線上，都遵循了漸進式改革邏輯,，通過正式規(guī)則,、非正式約束,、實施特征及三者的良性互動，逐步拓展產(chǎn)權(quán)空間,，使模糊產(chǎn)權(quán)不斷清晰化,。這一改革路徑符合制度變遷的一般規(guī)律，也符合中國特有的制度環(huán)境,，取得了良好的制度績效,，但也留存了土地產(chǎn)權(quán)方面諸多的模糊區(qū)域。新一輪農(nóng)村土地制度改革要在已有改革基礎(chǔ)上,，以土地確權(quán)改革為基礎(chǔ),，以“三權(quán)分置”為原則，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵,，充分實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán),，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度,。改革仍然要堅持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑,，按照由易到難、逐步推進的原則,，盡可能減少改革成本,。

轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村土地制度改革仍然具有過渡性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)界定還是一種中間狀態(tài),，仍有模糊空間,，還需要進一步改革。制度改革是從一個均衡走向另一個均衡的結(jié)果,。未來的農(nóng)村土地制度改革,，仍然需要按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，將復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步細分,，合理界定產(chǎn)權(quán)邊界,，賦予農(nóng)戶完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán),、處置權(quán)和收益權(quán),；充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，通過抵押,、擔(dān)保推進土地資本化進程,；加快土地市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用,；完善征地制度,，按照公平、公開,、公正原則合理分配土地增值收益,；完善法律體系,，保證土地制度運行的規(guī)范性；逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度,，最終消除城鄉(xiāng)分治的二元土地制度,，實現(xiàn)所有土地同權(quán)同價。與此同時,，同步推進財稅體制改革,、戶籍制度改革等，建立覆蓋城鄉(xiāng)的,、統(tǒng)一的社會保障體系,。如此，可以徹底喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”,，如期實現(xiàn)國家的一系列重大戰(zhàn)略目標(biāo),。