通常的理解,，集體建設用地入市是上位概念,，集體租賃物業(yè)開發(fā)是下位概念為集體建設用地入市的功能延續(xù)，將二者并列,，結構上不妥,。

但是作者通過梳理北京市關于集體建設用地入市和集體租賃物業(yè)建設的相關行政法規(guī)、規(guī)范以及試點文件,，發(fā)現(xiàn)二者并非一體,，而是兩個不同的試點安排。自2011年開始,，集體租賃物業(yè)建設由北京市首先試點,。2014年開始，國務院決定選取北京市大興區(qū)等區(qū)域開展集體土地入市試點,。2017年國土資源部決定在北京市試點的基礎上,，選取北上廣等13個城市，擴大集體建設用地建設租賃住房的試點范圍,。因此,，在北京市大興區(qū)范圍內，租賃住房建設與集體建設用地入市重合,，且共用“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式,，二者合并研究，有利于全面了解北京市集體建設用地入市和建設租賃住房的現(xiàn)狀,。

（一） 政策概覽

從國家層面以及北京市地方性規(guī)范方面,，集體土地入市和集體土地建設租賃住房的試點政策如下：

（二） 總體政策解讀

1.  自上而下的決策,，目標不同。集體土地入市試點是為了解決集體建設用地“同等入市,、同權同價”,，集體土地上建設租賃住房則是為了解決北京市大城市病，配合完成城市治理以及疏解功能,；

2.  政策分兩批,，具體政策上存在不一致的情況。

3.  試點政策相對保守,，待細化,。國土資源部：“做好新舊試點銜接”，大興區(qū)要實現(xiàn)“房地合一，土地能入市,、項目能建設,，房地能夠再轉讓”。1目前試點關于“再轉讓”的政策并未出臺,。

（一） 經營性用地：存量農村集體建設用地中,，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地,；

（二） 入市：出讓,、租賃、作價入股,，推進自主開發(fā),；

（三） 符合規(guī)劃為前提：西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)完成控制性詳細規(guī)劃編制,，黃村鎮(zhèn),、瀛海鎮(zhèn)正在編制控制性詳細規(guī)劃。

（四） 入市流程：見下圖,。

（五）  相關問題梳理

1.  集體土地入市正在推進中,，效果不明顯，總體進度滯后,。大興區(qū)規(guī)劃批準了11個鎮(zhèn)規(guī)劃方案（第一步）,，西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)完成詳規(guī)編制,，黃村鎮(zhèn),、瀛海鎮(zhèn)即將完成詳規(guī)編制；全區(qū)總體規(guī)劃正在編制,。2016年大興區(qū)完成首宗土地入市,。

2.  大興區(qū)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式

（1）組建鎮(zhèn)級聯(lián)營公司，地,、人,、集體組織資金入股，有限責任公司,，8個鎮(zhèn)完成了聯(lián)營公司設立,，封閉運行，未經同意,，不得轉讓,、退股、社會資本不能入股,。

（2）鎮(zhèn)聯(lián)營公司作為使用權人/出讓人,，完成前期開發(fā)（一級開發(fā)）,；

（3）不得對外擔保，區(qū),、鎮(zhèn)兩級政府全方位監(jiān)管,；

（4）青云店鎮(zhèn)等8個鎮(zhèn)完成統(tǒng)籌方案編制；零星分散的農村集體經營性用地想城鎮(zhèn)核心區(qū),、產業(yè)區(qū),、重點項目區(qū)集中,。

3.  民主程序：村集體,、村民代表民主表決，全權委托,。村合作社法人出任股東代表,，參與聯(lián)營公司的組建和運營管理,；2/3以上村民代表表決通過。

4.  是否可以協(xié)議轉讓：沒有放開政策,，為鼓勵積極性和盡快出成果,，特殊政策須審批。

5.  調節(jié)金征收比例：北部鎮(zhèn)為土地成交總價的12%,，南部鎮(zhèn)為8%,；國土資源部規(guī)定為農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%-50%；

6.  融資：項目總授信為415.8億元,，實際發(fā)放貸款105.6億元,。

7.  收益分配：上交調節(jié)金、入市成本后,，其余按照股權分配,。西紅門鎮(zhèn)首宗地塊8億收入，1億元支付調節(jié)金,，1億元支付農民收入,，3億元償還貸款，3億元用于前期騰退,。

8.  土地征收,、拆遷安置：目前項目不涉及人員安置，騰退（結合疏解非首都功能的低端產業(yè)）,。補償方案：貨幣補償和實物補償相結合,，嘗試預留土地,、物業(yè)等方式,；提供安置宅基地，提供安置房,，完成轉非,。建立土地征收社會風險評估制度和爭議協(xié)調裁決制度。

9.  “一書四方案”：建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案,、補充耕地方案,、征收土地方案、供地方案,。

1.  大興模式為模板；

2.  增加了聯(lián)營和租賃物業(yè)建設,，明確了入股的要求,；

3.  明確自征自用的途徑。

1.  是否實質上將入市試點推廣到北京市范圍,？

大興區(qū)具備了入市試點和集體土地建設租賃住房的雙重政策利好,，其他地區(qū)可以開展集體土地建設租賃住房。

2.  如何區(qū)分自征自用物業(yè)與租賃物業(yè),？

建設主體,、規(guī)劃用途以后續(xù)的使用方向上存在不同。

3.  是否與規(guī)劃用途沖突,？

在商業(yè),、倉儲用地上建設租賃住房，且明確為居住使用,，理論上存在沖突,，需要后續(xù)政策支持。

4.  小產權迎來春天,？商業(yè),、倉儲建設式微？

在整體規(guī)劃上,，尚須北京市對商業(yè),、倉儲以及租賃住房開發(fā)的合理比例進行控制，避免租賃住房建設一擁而上,，導致入市試點名存實亡,。小產權房因為在規(guī)劃建設、報規(guī)驗收方面存在瑕疵,，暫時無法轉正,，是否能夠搭便車，要看市場需求,。

1.  建設條件和流程

集體土地建設租賃住房的條件,、流程如下：

2.  關于民營企業(yè)的主體資格

我們注意到，在《關于進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》中,，在項目申報主體,、融資的表述中,，均強調了入股、聯(lián)營的合作方“國有企業(yè)”身份,，但是在《關于統(tǒng)籌利用集體建設用地政策的有關意見》中,，在集體建設用地入股成立企業(yè)的要求中，并無關于合作對方“國有企業(yè)”身份的要求,，只是許可“鎮(zhèn)級聯(lián)營公司以土地使用權入股,、聯(lián)營等形式與其他單位共同興辦企業(yè)”。對此,，我們認為,，目前的試點未明確排斥民營企業(yè)參與試點。我們認為,，民營企業(yè)可以作為合作方,，與集體經濟組織以入股、聯(lián)營的方式,，組建新企業(yè),，但是民營企業(yè)在新企業(yè)中的持股比例不超過49%，且應保證集體經濟組織的保底收益,。

3.  關于入股,、聯(lián)營

（1）股權比例限制：集體經濟組織持股不低于51%；

（2）分紅：集體部分有保底分紅,。

4.  躉租

（1）作為公租房房源,，向輪候家庭、人才配租（政府采購）或自行承租,，申請政府補貼,；

（2）確認納入全市保障性住房籌集計劃的，享受稅費減免政策,。

5.  租賃

（1）租賃方案：民主表決,；

（2）單次租期不長于10年，不低于3年,，但承租人要求低于3年的除外,。

6.  建設資金來源

（1）集體自有資金，市,、區(qū)住房保障專業(yè)機構,、園區(qū)管理機構、簽約租賃企業(yè)支付租金（預付,？）,；

（2）預期收益作為抵押，申請抵押貸款,；

（3）政策性銀行政策性貸款支持,；

（4）銀行、信托,、保險資金,、金融產品。

7.  轉用手續(xù)

（1）拆舊地塊置換的新建地塊不用辦理轉用手續(xù),、不需要繳納土地使用費,；涉及征地（農用地）的，須辦理轉用手續(xù),。

（2）上市前完成復墾驗收和掛鉤指標返還,。

1.  入市試點與集體土地建設租賃住房的關系

2.  租賃住房建設是否排除了民間資本

在大興區(qū)通過出讓方式取得集體的土地的競得方，可以申報建設租賃住房,，不受占股不超過49%,、集體經濟組織應有保底收益安排的限制；其他地區(qū),，由于在建設過程中沒有“出讓”方式取得集體建設用地建設租賃住房的政策,，民企可以通過入股、聯(lián)營的方式參與試點,，但是在入股,、聯(lián)營企業(yè)的持股不得超過49%，且應保證鎮(zhèn)級聯(lián)營企業(yè)有保底收益,。

3.  并軌公租房

從北京市目前的政策和實際需求看,，有（較大）可能性，但須結合建設規(guī)模以及后續(xù)配套政策確定,。

4.  金融機構的機會

目前的試點明顯傾向于雙軌制,。對于村鎮(zhèn)集體收益部分，人身/產權屬性較強（強制執(zhí)行時集體有優(yōu)先權）,，保底收益與權益投資屬性尚存沖突,，導致權益流動性差，變現(xiàn)是難題,；對于參與試點的民營企業(yè)和國有企業(yè),，其在入股、聯(lián)營的企業(yè)中的股份/權益,，在轉讓和抵押等方面無限制,，可以進入二級市場予以變現(xiàn)，可以作為資產證券化,、信托等投資的基礎資產,。

總體上，五環(huán)外的產業(yè)聚集區(qū)以及城中村等重點地區(qū),，房地產企業(yè)可以適當關注,，作為自持物業(yè),，其吸附能力強，加之中心城區(qū)疏解帶來的外溢效應,，現(xiàn)金流量穩(wěn)定,。同時，政府安置房躉租政策,，可以帶來十年穩(wěn)定的現(xiàn)金流,。目前銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部,、國土資源部門發(fā)布了一系列融資和變現(xiàn)退出（如資產證券化）政策,，預計隨著租賃住房建設規(guī)模擴大，將有更多優(yōu)惠政策支持,。隨著北京城市化加速,，不排除若干年后城鄉(xiāng)差別消滅，在此迎來政策紅利,。

5.  變相集資建房

試點期間,，產業(yè)園區(qū)、企業(yè),，租賃集體租賃住房的最長期限不超過10年,，且無任何優(yōu)先權。因此,，我們認為,，相關企業(yè)變相集資建房的可能性不大。

6.  集體土地入市被集體租賃租房取代,？

（1）二者試點目標不同：入市試點是希望全國推廣,，不會被取代，結合中心城區(qū)關于物流,、倉儲企業(yè)外遷的政策,，應該會有相關成果。

（2）集體租賃住房建設力度肯定會很大：目前,，北京市已經有9個集體建設用地建設租賃住房的項目獲得市政府批準,。從利益驅動和分享政策紅利的角度看，村集體組織對于參與租賃住房建設,，盤活集體建設用地,，實現(xiàn)增收的動力較強。

（一） 集體土地入市

根據(jù)檢索結果,，大興區(qū)2016年1月掛牌出讓西紅門鎮(zhèn)2號地小B(2-004)地塊F81綠隔產業(yè)用地（集體經營性建設用地）競得方為北京市贊比西房地產開發(fā)有限公司，用途為商業(yè)，使用年限為40年,。根據(jù)大興區(qū)政府工作報告,，該地塊地上建設任務有望2018年完成。目前大興區(qū)詳細規(guī)劃處于推進過程中,，無其他項目成交,。根據(jù)大興區(qū)政府的工作報告，集體土地入市的節(jié)奏明顯慢于中央政府規(guī)定的試點時間（試點截至時間為2017年12月31日,，2017年5月詳規(guī)尚未完成）,，最大的難點可能在于“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式是否能夠落實下去以及對農民拆遷補償是否能夠達成一致,。

（二） 集體租賃住房建設

1.  自2011年始,，北京地區(qū)就已經開始探索在集體建設用地上建設租賃住房，朝陽區(qū)平房鄉(xiāng),、海淀區(qū)唐家?guī)X,、溫泉鎮(zhèn)351等5個集體土地地塊開展了租賃住房項目試點。截至2017年,，試點的5個項目已交用入住近5000戶²,。但是由于2014年以前，該試點屬于北京市地方性政策,，未能在其他城市推廣,。政策上由于產權屬于村集體未能向社會資本開放，未執(zhí)行“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”的政策,，入股聯(lián)營和融資配套政策未完善,，目前已經被新政策取代。

2.  北京市集體土地租賃住房建設新政出臺后,，根據(jù)作者查詢北京市國土資源局網站,，集體租賃住房建設的項目在2017年年底集中由北京市政府審批了9個，詳細情況如下：

未來北京將加大集體土地租賃住房的建設力度,，從2017年到2021年,，將供應集體建設用地1000公頃，建設50萬套租賃住房,。截至2018年4月23日,，北京已確定39個（含獲得審批的9個）、203公頃集體土地租賃住房項目,。為有效滿足城市運行服務保障人員和外來務工人員的租住需求,，北京市下一步將研究建設租賃型職工集體宿舍³。

（三） 解讀

1.  集體租賃住房建設的積極性明顯要高于入市試點確定的工礦倉儲,、商服等經營性用途物業(yè)建設,，大興區(qū)作為試點，集體租賃住房的政策紅利遠大于其他區(qū),，但是至今未申報一例,，令人費解,。

2.  入市試點與農村集體建設用地上建設倉儲、商服等經營性用途物業(yè),，在多大程度上更能調動農民,、鎮(zhèn)村干部的積極性，增強其“獲得感”,，有待于進一步考察,。考慮北京地區(qū)人口密度以及緩解房屋供需矛盾,，集體土地上建設租賃住房將成為入市試點的主要方向,，但是商服、倉儲物業(yè)建設在產業(yè)園區(qū),、五環(huán)外聚集區(qū),，仍然有建設和試點的必要性，不會名存實亡,。

3.  目前的9個項目中,，4個項目的用地單位為鎮(zhèn)級集體經濟組織，其余5個項目為村集體組織,。因此,，在集體租賃住房建設的試點中，是否能實現(xiàn)“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”試點目標,，存在較大疑問,，焦點問題在于平衡各村集體利益。

4.  在集體經濟組織資金能力較強的情況下（特別是五環(huán)外聚集區(qū)）,，能否調動村集體“入股,、聯(lián)營”（相當于讓別人分一杯羹）的積極性，尚待考察,。

（一） 房地流動性不足,，經營權保護不充分、產權政策須完善

目前,，集體建設用地入市的最大障礙在于集體土地不能作為生產或分配要素平等的參與市場交易（須經過征收程序,，變更為國有建設用地），導致集體建設用地流動性不足,，其市場價值,、公允價值無法衡量，無法作為融資工具進行杠桿投資,，撬動銀行,、信托、保險等資金參與農村建設。

北京市集體土地入市,、集體租賃住房建設試點并未能完全體現(xiàn)中央確定的所有權,、使用權和經營權分離的改革思路，特別是經營權放開不足,，未響應“房地能夠再轉讓”的上位政策號召,。體現(xiàn)在：

1.  入市入地的使用用途上仍然限制較多（商業(yè)、倉儲）,，與集體建設用地的現(xiàn)狀相比,，政策紅利并不明顯（同樣也可以通過租賃的方式開發(fā)商業(yè)、開辦倉儲企業(yè)）,；

2.  租賃住房的流轉和經營方面,，仍然過多的強調基于集體組織成員身份應享有的權益保障和處分限制，經營權與使用權分離不徹底,。在入股,、聯(lián)營和利益分配上簡單強調集體組織的控股地位,、參與聯(lián)營企業(yè)的國企身份和保底收益,，未做到公平公正，未實際考慮入股,、聯(lián)營投資的風險共擔性質,。

3.  產權登記政策不完善。商業(yè),、倉儲物業(yè)建成后是否可以分割登記,，尚須后續(xù)政策明確；集體土地建設的租賃住房不分割登記,，政策出發(fā)點是保護村集體成員的產權,，但是導致的不利后果是參與入股、聯(lián)營的合作方所持資產在流動,、變現(xiàn)以及擔保價值實現(xiàn)等方面存在諸多限制,，難以作為分配要素參與市場流動。

就上述流動性不足,、經營權分離不完全以及產權保護不到位的情況,，作者認為：

（1）淡化合作方“國有企業(yè)”的身份，做到產權平等,，鼓勵民營企業(yè)全面參與試點項目建設,。

（2）在農民產權保護方面，可以適當考慮產權按照比例進行分割,。部分物業(yè)作為農民/村集體最低收益的保障,，限制流轉，通過入股/聯(lián)營企業(yè)或交由鎮(zhèn)級合作社運營，其余部分作為入股/聯(lián)營企業(yè)的資產,，上市流轉或作為融資工具,，保證社會資本退出、權益流轉的選擇權以及金融機構的抵押權,。

（3）權屬登記上,，試點建設的商業(yè)物業(yè)和租賃住房應比照商品房建設標準，給予辦理小產證（分證）,，在集體部分可以考慮備注未經許可不許流轉,，其余部分做無備注登記，許可上市流轉,。

（4）入股,、聯(lián)營企業(yè)股權比例上，應考慮土地價值,、建設成本,、投資投入等因素合理確定股權比例，但內部治理架構和權益分配方面設置對村鎮(zhèn)集體優(yōu)先保護條款,。

（二） 退出機制不完善,，金融服務存在后顧之憂

國土資源部和銀監(jiān)會已經出臺配套政策，為集體土地如實提供金融支持,。但為集體土地入市和集體租賃住房提供金融支持后,，金融機構相應的抵押權在權能及其實現(xiàn)上，尚存諸多限制（如優(yōu)先向集體組織轉讓,、一個大證,，不利于流轉），缺少通過強制執(zhí)行或者拍賣等方式現(xiàn)實抵押權等的政策安排,，這與上文所述的流動性不足以及優(yōu)先保護集體權益的政策分不開,。因此，有必要完善相應的配套措施并加強經營權流轉的權能,，保證公允市場形成,，解除金融機構的后顧之憂，為集體土地入市和集體土地租賃住房建設提供長久的金融支持,。

（三） 缺少統(tǒng)一的集體資產/企業(yè)監(jiān)管制度

為了保證農民的合法權益不受侵害,，北京市試點政策強調鎮(zhèn)級政府對集體經濟組織、入股企業(yè)等在財務,、人員,、管理制度上的監(jiān)管。這是一種比較現(xiàn)實的做法,，能夠一定程度上保證村集體成員的權益不受侵害,。但是隨著試點的推進和擴大,，這種基層性的監(jiān)管措施不利于政策統(tǒng)一和精細化管理。因此,，有必要在省級層面上建設與目前國有資產監(jiān)管相似的集體資產監(jiān)管制度并設置相應的機構,，建立集體資產監(jiān)管的長效機制。

（四） 房地產企業(yè)參與試點的機會

根據(jù)目前北京市的試點政策,，房地產企業(yè)除了通過集體土地出讓方式參與商業(yè)用地開發(fā),、倉儲用地開發(fā)以及集體土地租賃住房建設外，其他地區(qū)可以通過入股,、聯(lián)營的方式參與到集體土地租賃住房建設中,。

1.  聚集區(qū)、產業(yè)區(qū)的商業(yè)物業(yè)和租賃住房可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流和租金收益等,，作為自持性物業(yè),，是不錯的選擇。如昌平的沙河,、北七家,、房山的竇店，配合主城區(qū)疏解政策,，作為租賃住房建設試點區(qū)域,，人員密集，產業(yè)眾多,，房屋租賃市場,、配套商業(yè)等人流密集,，需求旺盛,。能夠帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

2.  躉租以及作為公租房房源政府回購,，可以通過提前收回租金和轉讓的方式,，回收建設成本，實現(xiàn)收益,。

3.在退出機制和變現(xiàn)途徑選擇上,，目前國家鼓勵的資產證券化（REITs）是已經明確可行且得到支持的方式。作者預計,，未來會有更多配套政策出臺,，以增強資產流動性、增強融資功能,，吸引民間資本參與集體土地上租賃住房的建設,，真正達到“同等入市、同權同價”并最終實現(xiàn)“房地能夠再轉讓”的目標,。

[2]參見:

http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423

_524207898.shtml，訪問日期：2018年4月23日

[3]參見：http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423_524207898.shtml,，訪問日期：2018年4月23日