1月16日,，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布堪稱重磅級別《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）,，在PPPer中引起強(qiáng)烈反響。雖然很多方面提出眾多的觀點(diǎn)和意見,，但王老先生看來,，對堅(jiān)持規(guī)范化操作的各方來說，這一通知絕對是重大利好政策,！

通知出臺的背景分析,，通知的核心內(nèi)容有哪些，貫徹通知面臨哪些問題及如何處理,，是本篇小文試圖解析的三個(gè)主要方面,。

一、《通知》出臺的背景

通知的發(fā)布看似突然,，其實(shí)一直是國家對PPP規(guī)范操作一貫的要求,，只是PPP涉及的有關(guān)各方為了短期利益,，沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行罷了。

讓我們梳理一下這幾年相關(guān)的政策及領(lǐng)導(dǎo)講話要求,。

2014年財(cái)金〔2014〕76號《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》明確指出,，一方面要積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，一方面要切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能加強(qiáng)管理,。

2014年財(cái)金〔2014〕113號《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》通知中就明確,，指南本身就是為保證政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識別,、準(zhǔn)備,、采購、執(zhí)行,、移交各環(huán)節(jié)操作流程而頒布,。

2016-10-20財(cái)金〔2016〕92號《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知指出，加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理,，規(guī)范財(cái)政部門履職行為,。

2016年財(cái)金〔2016〕91號《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》提出，規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施,，落實(shí)示范項(xiàng)目責(zé)任制,，建立對口聯(lián)系和跟蹤管理機(jī)制，確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量,。

2016年財(cái)金〔2016〕90號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》更加明確：著力規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施,。各級財(cái)政部門要會同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制,、投資收益水平,、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案,，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征,，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排,、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任,，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價(jià)論證程序,，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患,。要加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權(quán)利義務(wù)對等,，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績效掛鉤,。

2017年財(cái)預(yù)〔2017〕50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》要求規(guī)范政府與社會資本方的合作行為,，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,，地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債,。

2017年8月1日財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中指出,，要嚴(yán)防PPP推進(jìn)中的“四化”問題,，在實(shí)施中把握“四線”。

2017年11月1日,，第三屆中國PPP融資論壇上,，史耀斌再次強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險(xiǎn),，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,。

財(cái)政部金融司司長王毅在論壇上進(jìn)一步提出PPP發(fā)展下一階段的幾個(gè)重要抓手，其中包括要對現(xiàn)有PPP項(xiàng)目進(jìn)行清理管理,。

從以上政策梳理可以看出,，規(guī)范操作PPP是一直以來的要求，但是面對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種問題,，促使財(cái)政部下決心出臺新文件,，著力抓好相關(guān)要求的落實(shí)。

二,、《通知》的核心內(nèi)容

（一）總體要求中,，強(qiáng)調(diào)文件出臺的初衷和意義，進(jìn)一步明確入庫項(xiàng)目的分類,，提出了嚴(yán)格管理的總體要求

《通知》明確,，出臺這一文件，是為進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作,，防止PPP異化為新的融資平臺,，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，是為及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象,，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展,，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo),，夯實(shí)PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),。

《通知》規(guī)定，處于識別階段的項(xiàng)目,，納入項(xiàng)目儲備清單,；處于準(zhǔn)備,、采購、執(zhí)行,、移交階段的項(xiàng)目,，納入項(xiàng)目管理庫。結(jié)合項(xiàng)目五個(gè)階段的劃分及工作步驟,，筆者認(rèn)為這一分類的重要意義在于,，未經(jīng)初步方案編制、做出物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目,，不再屬于正式的PPP入庫項(xiàng)目,。

《通知》強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目入庫必須符合各級財(cái)政部門的入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理要求,，項(xiàng)目庫采取常態(tài)化管理機(jī)制,。

（二）新項(xiàng)目明確入庫的原則和負(fù)面清單

《通知》強(qiáng)調(diào)新項(xiàng)目入庫審核時(shí)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目,，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目,。這句話，明確了新項(xiàng)目政策支持的方向,。

 《通知》更是明確了入庫項(xiàng)目的負(fù)面清單,，包括：

1.永久不能入庫項(xiàng)目

包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、涉及國家安全或重大公共利益,、無運(yùn)營內(nèi)容等不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形,。

2.手續(xù)不完善的項(xiàng)目

主要之前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目：包括新建改擴(kuò)建未立項(xiàng)審批項(xiàng)目、存量未辦理相關(guān)審批評估手續(xù)項(xiàng)目,、未通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證項(xiàng)目,。

這類項(xiàng)目可以理解為，完善相關(guān)手續(xù)后項(xiàng)目才能入庫,，但是需要強(qiáng)調(diào)的是最后一種情況：

依據(jù)113號文件規(guī)定,，財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的,，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核,；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證,；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的,，不再采用政府和社會資本合作模式。

3.固化支出責(zé)任的項(xiàng)目

主要是未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目,，包括政府付費(fèi)義務(wù)未與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤、付費(fèi)義務(wù)在合作期內(nèi)未連續(xù)平滑支付,、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%項(xiàng)目,。

這一點(diǎn)在目前的實(shí)施方案中大量存在,，需要引起相關(guān)各方的注意。

（三）明確已入庫項(xiàng)目清退清單                  

1. 不執(zhí)行兩個(gè)《指引》的項(xiàng)目

通知強(qiáng)調(diào),，清退采購階段未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”及評價(jià)方法及程序不符合規(guī)定項(xiàng)目,。這條規(guī)定實(shí)際上是對《財(cái)政支付能力評價(jià)指引》和《物有所值評價(jià)指引》落實(shí)的督導(dǎo)，兩個(gè)《指引》發(fā)布后未嚴(yán)格落實(shí)的予以清退,。

2.僵尸項(xiàng)目,、超限項(xiàng)目、主動(dòng)退出項(xiàng)目

入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的項(xiàng)目,，往往被業(yè)界成為僵尸項(xiàng)目,，已無繼續(xù)留庫的價(jià)值；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的,，明顯超過財(cái)承能力無法實(shí)施,；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的，也同樣不再勉為其難,。

3.運(yùn)作不規(guī)范項(xiàng)目

包括社會資本主體不合格,、BT模式、不公平采購,、融資不到位,、資本金不到位五種類型。

4.構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保項(xiàng)目

這一條是對“假PPP”得統(tǒng)一處理,，包括正式對回購承諾,、兜底條款、固定回報(bào),、違規(guī)擔(dān)保,、違規(guī)舉債的行為說不。

實(shí)際上,，這也是目前為止,，財(cái)政對相關(guān)行為名詞最全的一次解釋。

5.信息未公開項(xiàng)目

這一條是對財(cái)金[2017]1號關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知落實(shí)規(guī)定,，有關(guān)的要求在暫行辦法早已明確規(guī)定,。

（四）通知的落實(shí)

《通知》劃分了責(zé)任主體、明確工作機(jī)制及完成時(shí)間,、違規(guī)處罰措施,。

通知明確，財(cái)政部PPP中心負(fù)責(zé)財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目清理,，各省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)區(qū)域項(xiàng)目庫管理,。

《通知》要求，2018年3月31日前各省完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作，30日內(nèi)逾期未完成整改或整改不到位將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫,。

三,、貫徹《通知》面臨的問題及處理

由于種種原因，目前貫徹《通知》,，面臨諸多實(shí)際問題,，無論政府主管部門，還是社會資本,，以及各個(gè)中介機(jī)構(gòu),，都較為關(guān)心其中涉及的問題，非全面的總結(jié)一下,，問題和處理建議如下：

    （一）入庫標(biāo)準(zhǔn)及管理文件亟待制訂

目前看,，雖然財(cái)政部多項(xiàng)文件都會PPP入庫項(xiàng)目提出了要求，但是一個(gè)完整,、明晰,、操作性強(qiáng)的《PPP項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法》尚未出臺，很有必要結(jié)合《通知》的精神和規(guī)定,，由財(cái)政部或者各省級財(cái)政部門出臺辦法,，給各級政府部門、社會資本以及中介機(jī)構(gòu)提供明確的政策依據(jù),，避免對各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不同的理解,。

通過標(biāo)準(zhǔn)的出臺，使得尚未入庫的新項(xiàng)目有規(guī)可依,。

（二）清庫項(xiàng)目后續(xù)處理措施需要出臺

從目前的規(guī)定看,，只規(guī)定了對入庫項(xiàng)目清理出庫的清單，但是,，政府部門尤其是社會資本最為關(guān)心關(guān)注的,，是清理出庫的項(xiàng)目如何處理的問題。

事實(shí)上,，清理出庫意味著不被確認(rèn)為PPP項(xiàng)目,，但是經(jīng)歷了招采等環(huán)節(jié)，社會資本和政府已經(jīng)形成了事實(shí)上的合同關(guān)系,，公平角度看,，必須對這類項(xiàng)目給個(gè)明確的說法。從目前的規(guī)定看,，較為貼近是對43號文對相應(yīng)的規(guī)定,。

參考43號文關(guān)于妥善處理存量債務(wù)的相關(guān)條款規(guī)定，應(yīng)該分類予以合理處理,，相關(guān)規(guī)定引用如下：

地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后,，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理,。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān),，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),。

對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù),，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù),，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施,，提高項(xiàng)目盈利能力,，增強(qiáng)償債能力。

對確需地方政府償還的債務(wù),，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任,，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。

地方政府要統(tǒng)籌各類資金,，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾,。對使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核,，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目,，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè),；對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的,，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

參照以上規(guī)定,，財(cái)政部應(yīng)該出臺相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定,，避免給政府和社會資本帶來法律糾紛。

（三）《通知》責(zé)任落實(shí)需要細(xì)化

《通知》要求,，2018年3月31日前各省完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作,，30日內(nèi)逾期未完成整改或整改不到位將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫。

財(cái)金[2015]166號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》規(guī)定：未納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄,，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。

從此看出,，相關(guān)的責(zé)任追求僅僅停留在對單位的處理上,。事實(shí)上，對PPP不規(guī)范操作形成的原因，應(yīng)該劃分政府部門,、中介機(jī)構(gòu),、社會資本等不同原因，分清單位,、個(gè)人不同層面,，賦予不同的責(zé)任，并規(guī)定責(zé)任追究相關(guān)的程序等,。