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[裁判要旨]
未完成的行政行為，在行政職責(zé)范圍內(nèi),，仍然構(gòu)成“行政不作為”,。
行政不作為，是行政訴訟較為常見的訴訟對(duì)象,。本案所涉及的治安案件,，有別于其他因公安機(jī)關(guān)拒絕或拖延出警，造成相對(duì)人的損害,、損失而引發(fā)的不作為行政訴訟案件,。本案被告昆明市公安局盤龍分局及時(shí)出警并對(duì)涉案當(dāng)事人、案外人做了詢問筆錄,，在此層面上,，公安機(jī)關(guān)似乎并不具備“不作為”的特征，但遺憾的是被告長(zhǎng)期未給出治安案件最終處理結(jié)果,，其辯稱按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十三條規(guī)定,，公安機(jī)關(guān)查處治安案件，只有本人陳述,，沒有其他證據(jù)證明的,，不能作出治安管理處罰決定，但《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十五條同時(shí)也對(duì)違法事實(shí)不能成立的情況,，作出了應(yīng)當(dāng)不予處罰的規(guī)定,。該法第九十九條對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限進(jìn)行了規(guī)定，即公安機(jī)關(guān)依職權(quán)處理治安案件,，無(wú)論處罰還是不處罰,，都應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)作出結(jié)論以終結(jié)案件。因此我們認(rèn)為,，公安機(jī)關(guān)在處理治安案件中的“作為”義務(wù),，應(yīng)當(dāng)延續(xù)到案件終結(jié)。
同時(shí),，此案折射出我國(guó)治安管理處罰法對(duì)受害人救濟(jì)途徑的有限保護(hù)以及制度設(shè)計(jì)諸多不合理之處,，借以拋磚引玉，進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法職責(zé),，消除行政訴訟盲區(qū),，以確實(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，彰顯社會(huì)公平正義,。
[案情]
2012年9月19日,，原告胡子平以在白云路頤園小區(qū)頤欣里13棟1單元103號(hào)自家商鋪門口，被李仲達(dá)等三人打傷為由,，用手機(jī)撥打“110”報(bào)警,，被告昆明市公安局盤龍分局穿金路派出所接警處置，對(duì)當(dāng)事人胡子平,、李仲達(dá),、連曉峰以及證人蘇力進(jìn)行了詢問，當(dāng)天組織雙方進(jìn)行調(diào)解,，《盤龍分局（穿金路派出所）調(diào)處治安糾紛登記表》載明“雙方一致達(dá)成協(xié)議,，走司法途徑解決此事”。被告昆明市公安局盤龍分局于2012年9月21日開具司法鑒定委托書給原告胡子平,，原告胡子平自行就醫(yī),，并自行到昆明法醫(yī)院司法鑒定中心對(duì)傷情及后期治療費(fèi)進(jìn)行司法鑒定，昆明法醫(yī)院司法鑒定中心2012年9月24日出具昆明法醫(yī)院司法鑒定中心（2012）IC鑒定第3991-1號(hào)司法鑒定意見書,，原告胡子平傷情為輕微傷,；（2012）IC鑒定第3991-3號(hào)司法鑒定意見書，后期治療費(fèi)為人民幣兩千元,。2012年10月8日,，原告胡子平向被告昆明市公安局盤龍分局提出對(duì)治安案件作出行政處罰決定書或不予處罰決定書的要求，給出案件結(jié)論并終結(jié)案件,。被告昆明市公安局盤龍分局根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十三條規(guī)定,，以只有當(dāng)事人陳述沒有足夠證據(jù)認(rèn)定違法事實(shí)為由，至今未對(duì)該治安案件作出結(jié)論,，原告胡子平訴到法院,，請(qǐng)求1、確認(rèn)被告昆明市公安局盤龍分局自接案之日起至起訴之日止,，未按法定程序作出《治安處罰決定書》終結(jié)案件的行政不作為違法,；2、責(zé)成被告依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》及有關(guān)法律法規(guī)的法定程序作出《治安處罰決定書》,，并載明事實(shí),、理由、法律法規(guī)依據(jù)終結(jié)案件,；3,、由被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi),。
上述事實(shí)有郵政快遞單、投訴書,、調(diào)解意見書,、盤龍分局出入登記，昆明市第一人民醫(yī)院,、昆明法醫(yī)院,、云南省第三人民醫(yī)院檢查、治療,、醫(yī)藥費(fèi)及傷情情況,，昆明法醫(yī)院司法鑒定中心司法鑒定意見書，發(fā)票,，照片,、收據(jù)、詢問筆錄,、司法鑒定委托書收條,、治安糾紛登記表等證據(jù)證明。
昆明市盤龍區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為被告昆明市公安局盤龍分局是否構(gòu)成行政不作為,。第一,，原、被告主體資格問題,，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第七條規(guī)定,，被告昆明市公安局盤龍分局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作，負(fù)有對(duì)治安案件進(jìn)行處理的法定職責(zé),，其下屬穿金路派出所對(duì)原告胡子平的報(bào)警進(jìn)行了接警處置,，對(duì)事實(shí)進(jìn)行了調(diào)查，是本案適格被告,；原告胡子平以被告昆明市公安局盤龍分局長(zhǎng)期未對(duì)治安案件給出結(jié)論為由,，起訴要求確認(rèn)被告昆明市公安局盤龍分局行政不作為違法，是本案適格原告,。第二,，原告胡子平認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四十三條第二款第二項(xiàng)規(guī)定,，毆打,、傷害六十周歲以上的人的，處十日以上十五日以下拘留,，并處五百元以上一千元以下罰款,，在雙方對(duì)民事賠償數(shù)額并未達(dá)成調(diào)解意見的情況下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)打人者作出治安管理處罰決定,。本院認(rèn)為,，被告昆明市公安局盤龍分局負(fù)有對(duì)治安案件進(jìn)行治安管理處罰的職責(zé),，雖然被告昆明市公安局盤龍分局辯稱按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)查處治安案件,，只有本人陳述,，沒有其他證據(jù)證明的，不能作出治安管理處罰決定,，但《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十五條同時(shí)也對(duì)違法事實(shí)不能成立的情況，作出了應(yīng)當(dāng)不予處罰的規(guī)定,。該法第九十九條對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限進(jìn)行了規(guī)定,，也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)依職權(quán)處理治安案件，無(wú)論處罰還是不處罰,，都應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)作出結(jié)論并告知作為“被侵害人”的本案原告胡子平,，而被告昆明市公安局盤龍分局至今未對(duì)報(bào)警人本案原告胡子平給出治安案件最終處理結(jié)論，符合行政不作為“不履行或者拖延履行法定職責(zé)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),。原告胡子平關(guān)于確認(rèn)被告昆明市公安局盤龍分局行政不作為違法的訴訟請(qǐng)求,，依法應(yīng)予以支持。第三,，對(duì)原告胡子平要求公安機(jī)關(guān)限期作出《治安處罰決定書》一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求,，人民法院不僅要對(duì)被告行政不作為進(jìn)行全面合法性審查，作出違法性確認(rèn),，還應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)違法的基礎(chǔ)上,，考量履行可能性及必要性，結(jié)合本案實(shí)際情況,，作出責(zé)令被告限期履行的判決,。由于本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是被告是否具有行政不作為情形，而非對(duì)案外人是否應(yīng)當(dāng)作出治安處罰,，因此根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第三款“人民法院對(duì)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,，判決其在一定期限內(nèi)履行”的規(guī)定，本院對(duì)此項(xiàng)訴訟請(qǐng)求僅支持責(zé)令被告昆明市公安局盤龍分局限期履行法定職責(zé),，對(duì)本案所涉治安案件作出結(jié)論,。故依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條、第五十四條第三款,，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款,、第六十二條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條,，國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》第十三條第一款第（五）項(xiàng)第２目,、第二十九條第一款的規(guī)定，判決如下：
1,、確認(rèn)被告昆明市公安局盤龍分局至今未對(duì)原告胡子平治安案件履行法定職責(zé)的行為違法,；
2,、責(zé)令被告昆明市公安局盤龍分局于本判決生效之日起三十日內(nèi)，依法對(duì)原告胡子平治安案件作出結(jié)論,。
案件受理費(fèi)人民幣50元由被告昆明市公安局盤龍分局承擔(dān),。
[評(píng)析]
行政不作為，是行政訴訟較為常見的訴訟對(duì)象,。在公安機(jī)關(guān)做被告的不作為案件中,，較常見的是因公安機(jī)關(guān)拒絕或拖延出警，未履行法定或依申請(qǐng)產(chǎn)生的職責(zé),，造成相對(duì)人的損害,、損失而引發(fā)訴訟。而本案涉及的治安案件當(dāng)中,，公安機(jī)關(guān)及時(shí)出警并對(duì)涉案當(dāng)事人,、案外人做了詢問筆錄，在此層面上,，公安機(jī)關(guān)似乎并不具備“不作為”的特征,，因此，本案的特殊之處在于,，未完成的行政行為,，是否構(gòu)成“不作為”。
1,、對(duì)公安機(jī)關(guān)治安管理處罰職責(zé)完整性的理解
根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第七條規(guī)定,，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作，因此公安機(jī)關(guān)的治安管理處罰職責(zé)是一種法律授權(quán)性的職責(zé),。本案關(guān)鍵在于,，公安機(jī)關(guān)履行治安管理處罰職責(zé)應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度？接到被侵害人報(bào)案及時(shí)出警,、及時(shí)處置,、及時(shí)調(diào)查，固然是最基本的必須的作為方式,，但案件的結(jié)果對(duì)于涉案當(dāng)事人而言也同樣重要,。本案被告昆明市公安局盤龍分局對(duì)其長(zhǎng)期未給出治安案件最終處理結(jié)果的辯稱是，按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十三條規(guī)定,，公安機(jī)關(guān)查處治安案件,，只有本人陳述，沒有其他證據(jù)證明的,，不能作出治安管理處罰決定,，但《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十五條同時(shí)也對(duì)違法事實(shí)不能成立的情況，作出了應(yīng)當(dāng)不予處罰的規(guī)定,。該法第九十九條對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限進(jìn)行了規(guī)定,，也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)依職權(quán)處理治安案件,，無(wú)論處罰還是不處罰，都應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)作出結(jié)論以終結(jié)案件,。因此我們認(rèn)為,，公安機(jī)關(guān)在處理治安案件中的“作為”義務(wù)，應(yīng)當(dāng)延續(xù)到案件終結(jié),。
2,、對(duì)治安案件“被侵害人”權(quán)益保護(hù)的幾點(diǎn)思考
本案所涉及的治安案件，是鄰里之間發(fā)生的糾紛,，由于當(dāng)時(shí)沒有目擊者,、監(jiān)控等旁證，公安機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)無(wú)法查清,。本案雖然依法判決被告公安機(jī)關(guān)因行政不作為而敗訴,，但由于現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)這類案件中“被侵害人”的權(quán)益保護(hù),，缺乏相應(yīng)的設(shè)置,，因此本案涉及的治安案件其實(shí)并未真正了結(jié)。
（1）《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第三款規(guī)定：“人民法院對(duì)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,，判決其在一定期限內(nèi)履行”,，因此人民法院行政審判工作出于對(duì)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其具體行政職責(zé)的尊重，只能對(duì)案件進(jìn)行全面合法性審查,，對(duì)于不作為類行政訴訟案件的判決方式,，僅止于“判決其在一定期限內(nèi)履行”方式。尤其在本案中,，原告認(rèn)為自己是“被侵害人”,，與被告公安機(jī)關(guān)之間爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是被告是否構(gòu)成行政不作為，公安機(jī)關(guān)對(duì)案外人即所謂的“侵害人”是否應(yīng)當(dāng)作出治安處罰,，并不是本案的審理范圍,。因此，本案的判決,，在法律層面上看,，原告雖依法勝訴，但從原告的心理預(yù)期角度,，其希望“侵害人”受到治安處罰的訴求,，在本案中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
（2）《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》規(guī)定了兩種結(jié)案方式,，即對(duì)“侵害人”作出治安管理處罰決定或者不予處罰決定,。治安管理處罰法第九十七條第一款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向處罰人宣告治安管理處罰決定書，并當(dāng)場(chǎng)交付被處罰人,；無(wú)法當(dāng)場(chǎng)向被處罰人宣告的,，應(yīng)當(dāng)在二日內(nèi)送達(dá)被處罰人,。”此法律條文僅對(duì)治安管理處罰決定書的送達(dá)作出了規(guī)定,，同時(shí)第二款規(guī)定“有被侵害人的,，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將決定書副本抄送被侵害人?！贝颂幍摹皼Q定書”從第一款的表述內(nèi)容來(lái)看,，并不包含不予處罰決定書，也就是說(shuō)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》未對(duì)不予處罰決定書的送達(dá)作出規(guī)定,。假設(shè)公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件最終作出因無(wú)法查清事實(shí)而不予處罰的決定,，本案原告一方面可能因?yàn)榘讣Y(jié)論為“不予處罰”而根本不具備法律上的“被侵害人”身份，另一方面也無(wú)法要求公安機(jī)關(guān)將不予處罰決定書副本抄送給自己,。
（3）《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對(duì)治安管理處罰決定不服的,，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！贝藯l法律同樣僅對(duì)被處罰人的復(fù)議和起訴權(quán)利作出的規(guī)定,，而未對(duì)“被侵害人”的相應(yīng)權(quán)利作出規(guī)定。司法實(shí)踐中“被侵害人”既可能不服公安機(jī)關(guān)針對(duì)侵害人作出的較輕的治安處罰決定,；同樣也可能不服公安機(jī)關(guān)因?yàn)椴椴磺灏讣聦?shí)或者侵害人行為達(dá)不到治安管理處罰條件而作出的不予處罰決定,。但是，根據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定,，“被侵害人”雖然可以收到公安機(jī)關(guān)抄送的治安處罰決定,，其訴訟權(quán)利卻只能依據(jù)行政訴訟法“利害關(guān)系人”進(jìn)行主張，而在第一百零二條規(guī)定中,，“被侵害人”被排除在治安處罰關(guān)系之外,，有可能被認(rèn)定為不具備訴訟主體資格；針對(duì)不予處罰決定則面臨更為艱難的境地,，有可能無(wú)法收到不予處罰決定,，甚至無(wú)法得知其具體內(nèi)容，更沒有辦法證明自己“被侵害人”的身份以及對(duì)不予處罰決定享受復(fù)議或訴訟的權(quán)利,。
綜上,，本案從行政審判對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的角度，在認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)構(gòu)成行政不作為的基礎(chǔ)上,，按照法律規(guī)定作出限期履行的判決,，依法保護(hù)了原告在本案中的合法權(quán)益。但同時(shí),，我們也期待對(duì)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的進(jìn)一步修訂和完善,，以確實(shí)起到維護(hù)社會(huì)治安，保障公共安全，保護(hù)公民,、法人和其他組織合法權(quán)益的作用,。
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來(lái)自： 五湖散仙 > 《法律知識(shí)》
