2014年以來,，全國陸續(xù)開展了市場監(jiān)管體制改革,，工商、質(zhì)監(jiān),、食藥監(jiān)部門由原來的省以下垂直管理劃歸為地方分級管理,。隨著工商職能劃轉(zhuǎn)和體制調(diào)整、商事制度改革,、綜合執(zhí)法改革等各項(xiàng)改革的疊加推進(jìn),，基層工商、市場監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)編制,、崗位職責(zé),、機(jī)制體制等發(fā)生了新的變化，給基層建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)帶來了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn),。我省工商,、市場監(jiān)管部門按照中央、省委的部署要求,，加快推進(jìn)綜合執(zhí)法改革,，呈現(xiàn)出多元化改革模式，也凸顯了一些矛盾和問題,。

一,、綜合執(zhí)法改革基本情況

 （一）兩級機(jī)構(gòu)整合情況。市級層面：截至2017年9月的全省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，市級局層面除萊蕪市局實(shí)行工商,、質(zhì)監(jiān)“二合一”以外,，其他市局尚未實(shí)行綜合執(zhí)法改革?？h（區(qū)）級層面：全省185個(gè)縣（區(qū)）級局中,，已實(shí)行綜合執(zhí)法改革的143個(gè)，占比77.3%,；未實(shí)行綜合執(zhí)法改革的42個(gè),，占比22.7%。已實(shí)行綜合執(zhí)法改革的143個(gè)縣（區(qū)）級局中,，實(shí)行工商,、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”的70個(gè),，占比49%,；工商、質(zhì)監(jiān)“二合一”的63個(gè),，占比44%,；工商、食藥監(jiān)“二合一”的4個(gè),，占比3%,；其他整合模式4個(gè)，占比3%,；工商,、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān),、物價(jià)“四合一”的2個(gè),，占比1%。機(jī)構(gòu)整合最多的“多合一”單位共有7個(gè),。

（二）綜合執(zhí)法改革模式多元,。各市按照省委、省政府部署要求,，結(jié)合本地工作實(shí)際逐步推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法體制改革,，呈現(xiàn)多元化模式。一是體制機(jī)構(gòu)未調(diào)整的市局采取“一支隊(duì)伍”執(zhí)法模式,。如,，濱州市工商局出臺(tái)綜合行政執(zhí)法暫行辦法，于2017年將市局承擔(dān)的行政處罰權(quán)限全部整合至公平交易局,。濟(jì)南市工商局于2018年制訂《集中行使行政處罰權(quán)若干問題暫行規(guī)定》，明確該局公平交易局為市局專職辦案機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)立案查處違反工商行政管理法律,、法規(guī),、規(guī)章的各類違法行為，加強(qiáng)公平交易機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),，以及縣區(qū)市場監(jiān)管局之間的銜接,、配合，提高執(zhí)法效能,，全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革,。二是體制機(jī)構(gòu)已整合的市、縣（區(qū)）局執(zhí)法體系逐步融合,。萊蕪市于2016年1月23日根據(jù)省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于<萊蕪市綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案>的批復(fù)》要求,，以工商部門的公平交易執(zhí)法機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)整合質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法體系。臨沂市于2016年下半年在費(fèi)縣,、沂水進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn),，改革后兩縣市場監(jiān)管局機(jī)構(gòu)、人員實(shí)現(xiàn)整合,，撤銷原工商局內(nèi)設(shè)的公平交易局行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),、質(zhì)監(jiān)局內(nèi)設(shè)的稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)立事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法大隊(duì),，行使原工商,、質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法權(quán)限。2017年下半年,，根據(jù)全省統(tǒng)一部署,，在臨沂其他10個(gè)縣（區(qū)）全面實(shí)行市場監(jiān)管領(lǐng)域“二合一”改革，改革模式基本與費(fèi)縣,、沂水兩縣試點(diǎn)改革一致,。煙臺(tái)海陽市場監(jiān)管局“三局合一”后整合了三局原有執(zhí)法隊(duì)伍，成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),，其中再按照公平交易,、食品、藥品,、特種設(shè)備等行業(yè)職能劃分成7個(gè)執(zhí)法中隊(duì),。

（三）綜合執(zhí)法改革效果初顯。一是市場監(jiān)管職能得到理順,。工商,、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門職能整合到市場監(jiān)管局,，縮短了執(zhí)法半徑,，一定程度上解決了職能交叉,、多頭執(zhí)法、互相推諉等監(jiān)管難題,。濟(jì)南市歷下區(qū)市場監(jiān)管局推行了“兩融合一下沉”工作法,，即“職位融合、業(yè)務(wù)融合,、職能及人員下沉”,，領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉分管工商、質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù),，工商,、質(zhì)監(jiān)工作人員交叉輪換崗位工作，打破了人員和職能界限,，并將職能,、人力、物力傾斜基層一線,，形成了監(jiān)管合力,。二是監(jiān)管執(zhí)法效能得到提升。各地通過優(yōu)化組織機(jī)構(gòu),、工作流程再造,、創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式，不斷提升綜合監(jiān)管執(zhí)法效能,。煙臺(tái)市推行了“六個(gè)一”市場監(jiān)管體制改革新模式,，在各縣市區(qū)都設(shè)立了一個(gè)市場監(jiān)管部門、一支市場監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍,、一個(gè)市場監(jiān)管信息平臺(tái),、一個(gè)市場監(jiān)管投訴中心、一個(gè)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu),，毎個(gè)鎮(zhèn)街建立一個(gè)市場監(jiān)管所,，從體制上實(shí)現(xiàn)了對市場秩序的全過程、一體化,、全覆蓋監(jiān)管,。三是行政成本得到降低。原質(zhì)監(jiān),、食藥系統(tǒng)過去沒有基層隊(duì)伍,、缺乏基層監(jiān)管力量，通過工商職能劃轉(zhuǎn),、體制調(diào)整和實(shí)行綜合執(zhí)法改革,，在原工商所基礎(chǔ)上組建了市場監(jiān)管所，人員編制,、辦公場所,、執(zhí)法資源等都以原工商為主,，充分利用現(xiàn)有資源，減少了重復(fù)建設(shè),，節(jié)省了行政經(jīng)費(fèi),。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，目前已合并的976個(gè)市場監(jiān)管所都是在原工商所基礎(chǔ)上組建的,；大部分新組建的基層食藥所使用的是工商所的辦公場所和執(zhí)法裝備等。

二,、目前存在的突出問題

（一）法律法規(guī)制約問題,。一是執(zhí)法主體缺失?！豆痉ā贰懂a(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》等法律法規(guī)明確的執(zhí)法主體是“工商行政管理部門”“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門”“食品藥品監(jiān)督管理部門”,。從嚴(yán)格意義上講，基層“三局合一”后,，新的市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法權(quán)與現(xiàn)行法律法規(guī)不銜接,，執(zhí)法主體沒有法定依據(jù)，存在行政復(fù)議或訴訟風(fēng)險(xiǎn),。二是法律適用沖突,。目前基層合并后，仍各自沿用之前的執(zhí)法依據(jù),。以抽檢方面關(guān)于當(dāng)事人在場這一問題為例：《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第三十條“工商行政管理機(jī)關(guān)抽樣取證時(shí),，應(yīng)當(dāng)有當(dāng)事人在場，辦案人員應(yīng)當(dāng)制作抽樣記錄,，對樣品加貼封條,，開具物品清單，由辦案人員和當(dāng)事人在封條和相關(guān)記錄上簽名或者蓋章,?！薄顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十五條：“現(xiàn)場檢查由案件承辦人員進(jìn)行，可以邀請法定檢驗(yàn),、檢測,、檢定、鑒定機(jī)構(gòu)的人員或者有關(guān)技術(shù)人員參加?，F(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場,。當(dāng)事人拒不到場的，不影響檢查的進(jìn)行,，承辦人員應(yīng)當(dāng)在筆錄中載明情況,。”,，因適用法律依據(jù)不同,，容易引發(fā)程序不合法問題,。三是執(zhí)法程序有別。工商,、質(zhì)監(jiān),、食藥監(jiān)各條線執(zhí)法辦案都有相對完善的程序規(guī)定，這些規(guī)定一般以總局行政規(guī)章和規(guī)范性文件形式頒布,，基層局必須執(zhí)行,。但各條線在辦案流程、工作期限,、權(quán)限分工等方面的規(guī)定不盡相同,。如，食藥監(jiān)條線規(guī)定,，所有案件由案審委一案一審,；工商、質(zhì)監(jiān)條線則規(guī)定,，只有較大案值案件和復(fù)雜,、疑難案件才經(jīng)案審委審議，基層局案件數(shù)量多,，極易發(fā)生案件積壓超過辦理期限等問題,。四是執(zhí)法人員身份差異。從國家和省級層面,，各部門對執(zhí)法人員的身份資格要求不一致,。原工商部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)是機(jī)關(guān)編制，執(zhí)法人員全部是公務(wù)員身份,，而質(zhì)監(jiān),、食藥監(jiān)部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為事業(yè)編制，執(zhí)法人員是參公事業(yè)編或事業(yè)編身份,。執(zhí)法隊(duì)伍整合后,，執(zhí)法人員身份資格問題不僅會(huì)帶來一定的履職風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于不同編制的人員在工資,、車輛補(bǔ)助,、職級變動(dòng)等方面存在不同政策，會(huì)在一定程度上影響執(zhí)法人員的工作積極性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性,。

（二）業(yè)務(wù)系統(tǒng)不兼容問題,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前基層市場監(jiān)管局在用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)在30個(gè)左右,。以威海市所轄“三合一”基層局為例,，整合后的業(yè)務(wù)系統(tǒng)達(dá)17個(gè)（其中，工商部門5個(gè),，食藥監(jiān)5個(gè),，質(zhì)監(jiān)3個(gè),，綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)4個(gè)）。這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)有的是國家級開發(fā),，有的是省級開發(fā),，有的在業(yè)務(wù)專網(wǎng)運(yùn)行，有的是在省政務(wù)外網(wǎng)運(yùn)行,。由于各系統(tǒng)基于不同的數(shù)據(jù)庫,，數(shù)據(jù)不能連通，數(shù)據(jù)的提取和錄入不夠方便,，有的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)需要多次錄入不同系統(tǒng),。如，濰坊奎文區(qū)市場監(jiān)管局公平交易局反映,，執(zhí)法人員每辦理完一件案件，案件信息要分別錄入國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),、執(zhí)法辦案系統(tǒng)等6個(gè)不同系統(tǒng),，而且在錄入過程中不能使用復(fù)制、粘貼功能,，錄入案件信息的工作量很大,，增加了辦案人員的工作負(fù)擔(dān)。

（三）投訴舉報(bào)平臺(tái)割裂,。一是投訴舉報(bào)熱線,、平臺(tái)多?；鶎邮袌霰O(jiān)管局成立后,，投訴舉報(bào)處理機(jī)構(gòu)要同時(shí)面對工商12315、質(zhì)監(jiān)12365,、食藥12331,、物價(jià)12358等多條投訴舉報(bào)熱線，雖然目前市縣投訴舉報(bào)熱線都已整合到了12345市長熱線,，但上級業(yè)務(wù)部門的熱線平臺(tái)還在,，出于數(shù)據(jù)完整性的需要，還要求對投訴舉報(bào)案件數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入,、反饋,。近年來，職業(yè)打假人有時(shí)對同一件案件向所有相關(guān)平臺(tái)投訴舉報(bào),，根據(jù)工作程序,，工作人員對不同來源的案件，都要分別予以答復(fù),、反饋,?；鶎泳滞对V舉報(bào)受理人員工作人員受理、分流,、反饋的工作量較大,。二是基層工作量大、力量弱,。隨著消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng),，加之職業(yè)打假人泛濫，近年來投訴舉報(bào)數(shù)量激增,。以位于濰坊市中心城區(qū)的奎文區(qū)市場監(jiān)管局為例,，該局2017年受理投訴舉報(bào)案件達(dá)到了1.2萬件，平均每個(gè)工作日在五,、六十件,。該局的東關(guān)市場監(jiān)管所有工作人員9人，管理近7000戶市場主體,，2017年受理投訴舉報(bào)案件在4000件左右,。此外，對有的投訴舉報(bào)案件還要分別向不同來源渠道反饋,，工作人員不堪重負(fù),。

（四）人員素質(zhì)參差不齊。機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)是構(gòu)建“大市場,、大監(jiān)管,、大服務(wù)、大維權(quán)”的新格局,，要求市場監(jiān)管人員必須是具備多方面知識(shí)的復(fù)合型人才,。但目前執(zhí)法人員無相應(yīng)專業(yè)的學(xué)歷背景，業(yè)務(wù)知識(shí)體系單一,，在日益專業(yè)化,、規(guī)范化的監(jiān)管工作中捉襟見肘，嚴(yán)重制約和影響了執(zhí)法辦案效果,。特別是食品安全,、藥械監(jiān)管、特種設(shè)備,、質(zhì)量計(jì)量等專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管職責(zé),，對專業(yè)知識(shí)和技能的要求更高，需要一定時(shí)間的學(xué)習(xí)和實(shí)踐才能逐步形成相應(yīng)的能力?，F(xiàn)有基層干部的專業(yè)知識(shí)和監(jiān)管實(shí)踐顯然儲(chǔ)備不足,，而機(jī)關(guān)科室并入的人員或有業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，卻未能與基層形成良好的對接溝通，導(dǎo)致在當(dāng)前基層的執(zhí)法實(shí)踐中,，干部隊(duì)伍的素質(zhì)難以適應(yīng)“大市場”背景下新型監(jiān)管模式的需要,，遇到各種專項(xiàng)檢查往往疲于應(yīng)付，影響了整體監(jiān)管效能的提升,。同樣,，機(jī)構(gòu)整合后，原質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員面對工商業(yè)務(wù)所涉及的800多部法律,、法規(guī),、規(guī)章和規(guī)范性文件感覺無所適從。因此大多數(shù)人仍然在各自熟悉的領(lǐng)域查辦案件,，職能交叉融合比較困難,。

三、工作建議

建議以組織國家市場監(jiān)管總局為契機(jī),，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，破解制約問題，提升執(zhí)法效能,。

一是進(jìn)一步推進(jìn)深化市場監(jiān)管法制建設(shè),。建議各級人大積極適應(yīng)市場監(jiān)管管理體制改革的要求，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),，加大相關(guān)法律法規(guī)修訂、調(diào)整工作力度,，盡快完善市場監(jiān)管程序法建設(shè),，完善相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法程序流程再造,，為改革提供堅(jiān)實(shí)的法律保障,。同時(shí)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，制定市場監(jiān)管立法工作計(jì)劃,，將一些亟須法律支撐的工作納入立法計(jì)劃，爭取法律上的突破,，比如理順執(zhí)法體制問題,，明確市場監(jiān)管執(zhí)法主體的問題等。

二是進(jìn)一步深化推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革,。為進(jìn)一步落實(shí)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》要求,，更好地推進(jìn)實(shí)施綜合執(zhí)法體制改革，建議設(shè)區(qū)市市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)對區(qū)級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理,，各區(qū)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)以市級市場監(jiān)管局管理為主,，區(qū)級政府管理為輔，著力打造高效統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系,，完善綜合執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置,，提升綜合執(zhí)法效能,。改革后的市場監(jiān)督管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)統(tǒng)一確定為行政機(jī)構(gòu),、使用行政編制,、人員，參照政法部門人員編制管理模式,，對市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法人員實(shí)行“專編專用”,，確保基層配備足夠的監(jiān)管人員,。

三是進(jìn)一步推進(jìn)深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整,。縣級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并僅僅是走完了第一步,，深化改革的任務(wù)依然很重,。需進(jìn)一步細(xì)化職能，合理配置資源,，以保證各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn),。機(jī)構(gòu)改革不是一味作減法，認(rèn)為機(jī)構(gòu)和人員越精簡越好,，而是要結(jié)合實(shí)際有增有減,。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場監(jiān)管是政府的一項(xiàng)重要職能,，應(yīng)該得到加強(qiáng),，市場監(jiān)管部門不應(yīng)與其他應(yīng)精簡的部門同樣確定精簡比例，而要適當(dāng)增加人員編制和相關(guān)資源,。在執(zhí)法裝備上予以保障,，統(tǒng)一執(zhí)法服裝、執(zhí)法標(biāo)志,，為避免浪費(fèi),，尊重群眾的習(xí)慣認(rèn)同，以繼續(xù)沿用工商部門制式服裝的顏色,、樣式,，僅對相關(guān)標(biāo)志進(jìn)行調(diào)整為宜。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合規(guī)范,。結(jié)合政務(wù)信息資源整合,，建議在國家及省級層面對市場監(jiān)管領(lǐng)域的在用業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)在統(tǒng)一平臺(tái)上應(yīng)用,。整合投訴、舉報(bào)平臺(tái)，對現(xiàn)有的投訴,、舉報(bào)熱線,、平臺(tái)進(jìn)行整合，最大限度地減少入口,，防止出現(xiàn)重復(fù)受理,、重復(fù)反饋現(xiàn)象。

五是進(jìn)一步加大對人員的培訓(xùn)力度,。根據(jù)此輪改革“整合監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍”的要求,，著力解決隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)與具體工作的適應(yīng)性問題,，以滿足大市場監(jiān)管的客觀要求,。具體操作中，可結(jié)合實(shí)際,，調(diào)整固有教育手段,，豐富教育培訓(xùn)載體，擴(kuò)充教育培訓(xùn)內(nèi)容,。如運(yùn)用現(xiàn)代電教手段,，開展基礎(chǔ)知識(shí)交叉培訓(xùn)，還可以引入優(yōu)秀師資,，開設(shè)專題講壇,。同時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮業(yè)務(wù)骨干的標(biāo)兵作用,，建設(shè)業(yè)務(wù)骨干師資庫,，根據(jù)工作的新特色、新要求等進(jìn)行法律法規(guī),、執(zhí)法技能、業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn),，不斷提高干部隊(duì)伍履職盡責(zé)的能力,。探索實(shí)行輪崗交流的干部人事制度。不僅要推行不同業(yè)務(wù)條線之間的干部輪崗,，也要開展機(jī)關(guān)與基層之間的人員交流,，尤其是在“三合一”部門融合的背景下，使人員流動(dòng)起來,，有助于保持學(xué)習(xí)的積極性和隊(duì)伍的活力,，從而促進(jìn)知識(shí)更新，業(yè)務(wù)融合,。合理配置基層隊(duì)伍,。發(fā)揮年輕干部接受新知識(shí)、新技能能力強(qiáng)的優(yōu)勢，優(yōu)化基層隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu),，逐步實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)管隊(duì)伍年輕化,。通過多管齊下，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的基層干部隊(duì)伍,，為市場監(jiān)管改革發(fā)展提供人才保障和智力支持,。