正常情況將工業(yè)用地改為商業(yè)用地的步驟：

1、前提條件：必須符合城市總體規(guī)劃,，并需經(jīng)過規(guī)劃部門批準,，需要土地部門的領導簽字意見

2、如果符合城市規(guī)劃可以改變?yōu)樯虡I(yè)用途的,，按照現(xiàn)行土地出讓辦法的規(guī)定,，其出讓應當通過招標、拍賣或掛牌等方式公開進行,，工業(yè)用地原使用人和買受人不得自行進行買賣,。但有一個問題就是，把土地拿出去拍拍掛如何保證我們還能拿的到呢,？到時候又是很多家公司競爭怎么辦,？學學人家高手吧， 碧桂園能做的到的（書上可沒寫教你如何拿地哦）,！如果用途的變更符合城市規(guī)劃,，按政策只要按市場價格補交差價就可以了，這是一個基本的原則（如果不想交差價，那就另當別論了）,。

但是,，在實際操作中，不同的地方政府對這一原則的理解程度和政策執(zhí)行方式都不盡相同,，比如規(guī)定對這類土地必須進入市場公開交易（招拍掛）,，又如只要按經(jīng)認可的市場評估價格補交清出讓金即可進入市場等等。歸總起來,，這些操作的差別實際上可以理解為“應補交的市場價”如何實現(xiàn)的問題,，政策對此并沒有規(guī)定得很具體，地方如何操作就有了很大的靈活性,，也就是說如果地方在執(zhí)行上頭的政策時可以采取更為嚴格的措施,，比如 “必須招拍掛”等等。但是“必須招拍掛”需要有一定的前提,，那就是土地使用權的取得方式,，如果是以出讓方式取得的工業(yè)用地，由于使用權已經(jīng)被買斷,，因此強制性要求“招拍掛”的做法不妥當,，有違物權的基本準則；但如果是劃撥用地,，那政府就完全有權利要求進入有形市場公開交易,。

司法解釋：《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號）第四點中的部分原文：“協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意,，由國土資源行政主管部門統(tǒng)一招標拍賣掛牌出讓,。”

3,、通常的做法可由工業(yè)用地使用人與所在區(qū)縣的土地管理部門聯(lián)系，由土地的收購儲備機構根據(jù)年度收購儲備計劃安排收儲

司法解釋：《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途的,，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準,，依照本章的有關規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同，調(diào)整土地使用權出讓金,，并辦理登記,。”

工業(yè)用地改變用途的依據(jù)和方式 

編者按：近日,，浙江省余姚市市委政研室陳清波致函《地產(chǎn)周刊》,，反映他們在研究中發(fā)現(xiàn)一個有爭議的問題，前幾年協(xié)議出讓的國有工業(yè)用地,，而現(xiàn)已改為商服用地的,，是否必須收回其土地使用權后再經(jīng)招拍掛出讓？針對這個帶有普遍性的問題,，編輯部約請中國土地礦產(chǎn)法律事務中心的鐘京濤進行了較為詳細的解答,。鐘認為,，工業(yè)用地要改變?yōu)樯虡I(yè)用地情況，需要注意兩點：一是現(xiàn)使用者要繼續(xù)使用的,，需按規(guī)定補交相應的土地出讓金,，因工業(yè)用地和商業(yè)用地地價是不一樣的。二是政府收回協(xié)議出讓的工業(yè)用地使用權,，重新以招拍掛方式出讓的做法缺少法律依據(jù),。鐘還認為，協(xié)議出讓是法律明確的一種出讓方式,，現(xiàn)使用者是以合法方式獲取的工業(yè)用地使用權應當受到保護,，政府在土地收購儲備時應避免強收強賣。

關于協(xié)議出讓國有工業(yè)用地改為經(jīng)營性用地,，是由現(xiàn)使用者補辦手續(xù)還是由政府收回后重新招標拍賣掛牌出讓,，在當前各地實踐中，是一個爭議較大并且做法不一的問題,，對此,，需要對現(xiàn)行法律、法規(guī),、規(guī)章及有關文件進行全面深入的理解,。

準確理解相關法規(guī)、規(guī)章條款的具體涵義

2002年 7月 1日國土資源部頒布實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（以下簡稱 11號令）規(guī)定,，“商業(yè),、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地,，必須以招標,、拍賣或者掛牌方式出讓”。2003年 8月 1日施行的《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》（以下簡稱 21號令）第十六條規(guī)定,，以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者,，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游,、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的,，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意,，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同,，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金,，并依法辦理土地使用權變更登記手續(xù),。2004年 3月 18日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)[2004]71號，以下簡稱 71號文）規(guī)定,，對 8月 31日后以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權的,，要從嚴查處。

從上述規(guī)定來看,，似乎 21號令的規(guī)定與 11號令,、 71號文存在沖突，即協(xié)議出讓的工業(yè)用地改變用途為商服用地時政府部門所作的“合同變更或重新簽訂合同”,，是否在 11號令和 71號文所禁止的范圍內(nèi),，是否與經(jīng)營性用地招拍掛的規(guī)定相違背。對此,，通過全面深入分析相關規(guī)定,，可以看出這里并不矛盾。協(xié)議出讓土地是我國法律中規(guī)定的一種土地出讓方式,，通過這一方式取得的土地使用權與招拍掛方式取得的土地使用權一樣受到法律的嚴格保護,。土地使用權人在土地使用過程中根據(jù)土地利用的需要，可以申請將土地用途改為經(jīng)營性用地,，只要按規(guī)定經(jīng)有關部門批準并辦理相關手續(xù),，補交土地出讓金即可，政府統(tǒng)一收回重新招拍掛的做法并沒法律依據(jù),。

21號令第十六條規(guī)定的出讓合同變動與 11號令和 71號文中規(guī)定的禁止協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地有本質(zhì)的區(qū)別

這兩種行為的性質(zhì)不同,。11號令和 71號文中所禁止的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地行為，是政府主動實施的一種土地出讓行為,； 21號令第十六條中規(guī)定的行為不是一種土地出讓行為,，而是政府根據(jù)土地使用者改變土地用途的申請而作出的一種行政許可行為。從 71號文的立法背景及內(nèi)容來看,，協(xié)議出讓工業(yè)用地改變用途,，并不屬于歷史遺留問題，因此,，也就無所謂對這一方式的禁止,。

這兩種行為對土地權利的影響不同。11號令和 71號文中所禁止的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地,，是一種權利設定,，通過協(xié)議出讓,，土地使用者得到了一種出讓土地使用權,；而 21號令第十六條中規(guī)定的合同變更或重新簽訂合同，是一種權利內(nèi)容的變動,，而不是重新設定,，它是以已有土地權利為基礎而進行權利內(nèi)容變動。

這兩種行為出現(xiàn)在不同的國有土地管理環(huán)節(jié)上。11號令和 71號文中所禁止的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地行為,，是指政府在一級市場中直接通過協(xié)議方式向市場供地的行為,；21號令第十六條規(guī)定的行為是出現(xiàn)在土地使用權出讓后土地使用者利用土地的過程中。

21號令第十六條是對已有規(guī)定的補充和完善

對于出讓土地改變用途,，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中已有明確規(guī)定,，1995年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：土地使用者需要改變土地出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市,、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意,，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調(diào)整土地使用權出讓金,。2001年國務院發(fā)布的《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）規(guī)定,，土地使用者需要改變原批準用地的土地用途、容積率等,，必須依法報經(jīng)市,、縣人民政府批準。對于出讓土地,，凡改變用途,、容積率的，應按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價,。

可見,，土地使用者對其協(xié)議出讓方式取得的土地改變用途，法律中并沒有明文禁止,，相反,，法律中明確了具體的操作程序。為進一步規(guī)范這一行為,，國土資源部 2003年發(fā)布 21號令第十六條對此又作了具體規(guī)定,，明確提出了“按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金”,，這就在一定程度上彌補了原有規(guī)定的不足,，防止了以此來規(guī)避經(jīng)營性用地招拍掛，保證了國有土地收益最大化,。

21號令第十六條適用的條件

從當前規(guī)定來看,，21號令第十六條適用的條件應該包括以下方面：1．土地權利人已通過協(xié)議出讓方式取得了完整的土地使用權；2．取得原出讓方和規(guī)劃部門同意,，應該說,，只要符合規(guī)劃及有關條件，有關主管部門就應該批準,；3．按新用途及當時的市場價補交出讓金,；4．變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權出讓合同,。這里的重新簽訂合同，也是對原有合同的一種調(diào)整,，而不是重新出讓,。

協(xié)議出讓土地使用權收回應受到嚴格限制

土地使用權的收回與土地征收、征用一樣,，是作為剝奪權利人財產(chǎn)權的一種強制措施,。根據(jù)《立法法》規(guī)定，對非國有財產(chǎn)征收的事項,，除全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規(guī)的外,，只能在法律中規(guī)定。從當前立法來看,，它應僅限制在《土地管理法》,、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中規(guī)定的為公共利益需要、為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,、土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿,，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的，以及滿兩年未動工開發(fā)的等法律有明確規(guī)定的情形下,。除此之外,，政府不能隨意行使收回權，只能與權利人協(xié)商收購,。實踐中,，那些通過土地使用收回來實現(xiàn)政府收益的做法應是嚴厲禁止的。

附：工業(yè)用地土地變更為商業(yè)用地的程序和條件

1,、實施依據(jù)：國務院55號令第18條,；《城市房地產(chǎn)管理法》第27條；《土地管理法》第56條,。

2,、承辦部門：縣級以上國土資源局土地利用部門、地籍管理部門

3,、辦理條件：

（1）申請人資格：土地所有權人或者使用權人

（2）申請時限：土地批準變更之日起30日內(nèi)

4,、辦理人需要提交的材料目錄：

（1）改變土地用途申請

（2）計委立項文件

（3）規(guī)劃單門同意改變用途的規(guī)劃用地許可證

（4）上級主管部門意見

（5）地價評估報告

（6）《國有土地使用證》原件

（7）法人代表身份證復印件，委托辦理的要有委托書和委托代理人身份證復印件,。

（8）《營業(yè)執(zhí)照》（組織機構代碼證）

（9）其它材料

5,、程序、期限

（1）申請：國有土地使用權人應向縣級以上國土管理部門提出改變土地用途申請,，并告知申請人辦理改變土地用途應提交的有關資料,。

（2）審查受理：縣經(jīng)以上國土管理部門對辦理改變土地用途的單位或個人提交的有關資料進行審查，對申報資料齊全的,，符合申請條件的予以受理,。

（3）地籍部門辦理：

①地籍測量：對該宗土地進行地籍測量，繪制宗地圖,，按規(guī)定繳納地籍測量費,。

②組卷上報：改變土地用途各種所需資料齊全后，對該宗土地進行組卷,，由主管局長審查,，經(jīng)局會審同意后，上報同級政府審批,。

③通知發(fā)件：地籍管理部門領取該宗地土地使用權批準文件后,，通知申請人領取有關批件手續(xù)。

④辦理土地變更登記：申請改變土地用途的單位或個人,，在領取土地用途的批件后,，在規(guī)定的時間內(nèi)辦理土地變更登記手續(xù)。

6,、收費標準：對出讓土地按該地評估價格扣除原出讓價格補交出讓金,。

7、土地用用途變更時限：土地批準變更之日起30日內(nèi),。