2018年1月1日,，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》開(kāi)始施行,。將環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，法律效力更高,，征管手段更有效,，有利于督促企業(yè)減少污染物排放，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步,，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí),。同步實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》，具有操作指南性質(zhì),，可以讓基層稅務(wù)工作者知道環(huán)保稅怎么收,、收多少、怎么免,，使環(huán)保稅執(zhí)行有據(jù),，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)保費(fèi)改稅的預(yù)期目標(biāo)。

誕生背景

    近年來(lái),，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)上的努力及其成效有目共睹——天藍(lán)了,，地綠了，水也開(kāi)始變清了,。這其中,，相關(guān)法律、規(guī)章和制度起到了重要作用,。在此基礎(chǔ)上,，環(huán)保稅應(yīng)運(yùn)而生。概括說(shuō)來(lái),，國(guó)家出臺(tái)環(huán)保稅,，主要基于以下幾方面考慮：

    “環(huán)?？空钡膽T性思維難以持續(xù)。稅收的一個(gè)重要特征是“羊毛出在羊身上”,。環(huán)保稅并非要增加企業(yè)稅負(fù),，而是要建立一種有效機(jī)制。2015年,，我國(guó)的排污收費(fèi)為173億元,，而“十二五”期間僅用于節(jié)能環(huán)保的一般預(yù)算支出就達(dá)1.76萬(wàn)億元，可見(jiàn)原有的排污收費(fèi)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足污染治理的需要,。將環(huán)境保護(hù)稅收法定化,，有助于消除之前存在的排污收費(fèi)上的地方政府“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”，改變中央政府環(huán)保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不堪重負(fù)的現(xiàn)實(shí),；環(huán)保稅收入歸地方所有,，也有助于明確地方的環(huán)保責(zé)任，發(fā)揮環(huán)保稅收“雙重紅利”的功效,。此外,，還可以培育環(huán)境污染治理市場(chǎng)，發(fā)揮第三方治理污染的作用,，以盡可能少的投入治理環(huán)境污染,，改善環(huán)境質(zhì)量。

    規(guī)范地方政府的收費(fèi)行為,。環(huán)保稅提出已有一段時(shí)間,，此前由環(huán)保部門(mén)向企業(yè)收取排污費(fèi)。排污收費(fèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了重要作用,，但執(zhí)行中也出現(xiàn)一些問(wèn)題,，比如作為行政收費(fèi)的排污收費(fèi)，征收層級(jí)低,，地方政府執(zhí)法隨意性大,、剛性不足。地區(qū)收取率差異較大：有的地方收得上來(lái),，有的地方則收不上來(lái),；有的地方在收費(fèi)多少上討價(jià)還價(jià)；有的地方搞攤派,，增加企業(yè)負(fù)擔(dān),；有的地方“放水養(yǎng)魚(yú)”，變成收費(fèi)排污,；還有的地方為了招商引資,，用財(cái)政資金代企業(yè)繳稅……相比以前的“費(fèi)”，顯然,，環(huán)?！岸悺钡恼魇諛?biāo)準(zhǔn)和程序更為嚴(yán)格，不僅可以增加制度剛性（如企業(yè)不依法納稅即視為違法）,，也可以規(guī)范地方政府的收費(fèi)行為,，減少隨意性?！董h(huán)境保護(hù)稅法》的實(shí)施,，可望改變這些弊端，壓縮企業(yè)與地方政府的博弈空間,，從而做到所收費(fèi)用與治理污染成本相適應(yīng),。

    以制度保障生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)保稅制度的實(shí)施是重要的生態(tài)文明制度創(chuàng)新,。眾所周知,，稅收是重要的財(cái)政來(lái)源，可以為國(guó)家基本建設(shè)和政府基本公共服務(wù)提供財(cái)政支撐,。傳統(tǒng)的稅收針對(duì)勞動(dòng),、投資等的創(chuàng)造價(jià)值的行為收稅；如今,，對(duì)排放污染物,、破壞生態(tài)環(huán)境等行為也收稅，本質(zhì)上正是為了體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的資產(chǎn)價(jià)值,，讓保護(hù)者和建設(shè)者獲得相應(yīng)的報(bào)酬和收益,。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，征收環(huán)境稅有利于污染治理市場(chǎng)化,。例如荷蘭較早開(kāi)征了垃圾稅,，以每個(gè)家庭為單位，根據(jù)垃圾產(chǎn)生量收取垃圾稅,，用于垃圾回收和資源化利用,，從而實(shí)現(xiàn)了城市生活垃圾處理和運(yùn)營(yíng)管理的可持續(xù)發(fā)展。

    建設(shè)法治國(guó)家的必然要求,。黨的十八屆四中全會(huì)提出了建設(shè)法治國(guó)家的要求,，十八屆三中、四中全會(huì)提出了“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等規(guī)定,?！董h(huán)境保護(hù)稅法》是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的稅法，是我國(guó)第一部體現(xiàn)“綠色稅制”,、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法,，也是國(guó)際社會(huì)的通行做法。

有何影響

    征收環(huán)境保護(hù)稅,，可以減少污染物排放,、保障保護(hù)生態(tài)環(huán)境的收益問(wèn)題,，改善我國(guó)環(huán)境質(zhì)量，促使“綠水青山就是金山銀山”盡快變成現(xiàn)實(shí),。具體可以從以下幾方面來(lái)認(rèn)識(shí)實(shí)施環(huán)保稅法的重大意義：

    有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。作為一種經(jīng)濟(jì)手段，環(huán)保稅收有利于提高納稅人的環(huán)保意識(shí),，引導(dǎo)企事業(yè)減少污染物排放,，并創(chuàng)造宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的規(guī)定,，在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下限基礎(chǔ)上增設(shè)上限,，既體現(xiàn)稅收法定原則，又給地方政府授權(quán),，根據(jù)環(huán)境治理需要確定稅額強(qiáng)度,，從而使環(huán)境稅收與污染治理成本相適應(yīng)。換言之,，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重或污染物排放強(qiáng)度高的地區(qū),，環(huán)境保護(hù)稅率可以定得高一些，這對(duì)于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間分布,、實(shí)現(xiàn)梯度發(fā)展,、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，都將起到積極作用,。

    有利于形成“綠色稅收”體系,。環(huán)境保護(hù)稅所解決的不僅是生產(chǎn)者、消費(fèi)者和銷(xiāo)售者的污染排放問(wèn)題,，還能從源頭預(yù)防環(huán)境污染,。長(zhǎng)期以來(lái)，在環(huán)境保護(hù)中,，我國(guó)仍存在重政府（計(jì)劃）輕市場(chǎng)（企業(yè)）的傾向,，使得環(huán)境保護(hù)成為典型的市場(chǎng)失效領(lǐng)域。政府采用市場(chǎng)手段,，就可以提高污染治理效率,。著名福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古早在100年前就提出，受外部性影響存在市場(chǎng)失靈,，損害社會(huì)福利最優(yōu)化,，有必要通過(guò)稅負(fù)形式矯正市場(chǎng)失靈，以盡可能少的資源投入實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo),。征收環(huán)境保護(hù)稅是國(guó)際社會(huì)常用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,，采用稅收杠桿，讓生產(chǎn)效率低、污染物排放強(qiáng)度高的企業(yè)多繳稅,，生產(chǎn)效率高,、污染排放強(qiáng)度低的企業(yè)少繳稅，可以有效促進(jìn)我國(guó)的綠色發(fā)展,。

    有利于規(guī)范政府行為,。在信息不對(duì)稱(chēng)、利益有沖突,、存在不確定性等條件下，如果政府無(wú)法提供社會(huì)所需的公共產(chǎn)品,，就存在失靈的可能,。因此，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著守夜人的角色,，制定與實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅,，可以改變地方政府的不當(dāng)干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,，避免環(huán)境治理的市場(chǎng)失效,；同時(shí)，也可以讓地方政府改變過(guò)去以行政手段為主保護(hù)環(huán)境的理念,，解決環(huán)保行業(yè)發(fā)展投資不足,、監(jiān)管力度不夠等積弊。

    有利于倒逼高污染,、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，履行企業(yè)環(huán)保責(zé)任。環(huán)保稅本質(zhì)上是一種污染的“從量稅”,，是正向激勵(lì)機(jī)制,，即多排多繳、少排少繳,、不排不繳,。對(duì)于污染物排放少的企業(yè)，環(huán)保稅可以起到少繳稅的激勵(lì)作用,；對(duì)于污染密集型產(chǎn)業(yè),，則通過(guò)提高成本，淘汰和“擠出”過(guò)剩產(chǎn)能和落后技術(shù),、產(chǎn)品和工藝,。例如，排放等量但危害性較高的甲醛,，所需繳納的環(huán)保稅是普通煙塵的24倍,。可見(jiàn),，實(shí)施和征收環(huán)保稅,，引導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)工藝,，減少污染物排放，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,，可以使環(huán)境友好型產(chǎn)品市場(chǎng)占有率更高,，破解產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重難題,，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,。

如何落地

    環(huán)保稅不是一個(gè)新的理念，卻是我國(guó)的一個(gè)新稅種,。在環(huán)保稅實(shí)施中,，需要一些有益措施的補(bǔ)充，助力其落地生效,。

    精準(zhǔn)征收環(huán)保稅,，關(guān)鍵在于大幅提升污染物排放的監(jiān)測(cè)能力。環(huán)保稅法明確規(guī)定,，稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)要建立工作配合機(jī)制,。對(duì)此，環(huán)保主管部門(mén)已開(kāi)始行動(dòng),，將2500條河流的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)收歸統(tǒng)管,，以保證收稅所依據(jù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,，還應(yīng)該增加稽查力度,，保證“該收的收得到，不該收的不亂收”,。只有以精準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支撐稅收的實(shí)施,，才能執(zhí)行有據(jù)、執(zhí)行到位,，讓人心服口服,。

    明確環(huán)保稅用途，盡量不使污染治理費(fèi)用下降,。保證環(huán)保稅盡可能用于污染物減排,、污染治理和生態(tài)保護(hù)上，不被挪用,，必須有配套措施,，關(guān)鍵在于制度保障。現(xiàn)有環(huán)境承載力不足是多方面原因造成的,，需要綜合施策,、精準(zhǔn)施治。因此，環(huán)保稅應(yīng)與其他環(huán)保措施,，（諸如《大氣污染防治法》,、“氣十條”、“水十條”,、排污許可,、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等）協(xié)同實(shí)施，對(duì)污染環(huán)境的行為處以重罰,。例如,，排污權(quán)只能解決企業(yè)的排放總量指標(biāo)問(wèn)題，并不能解決企業(yè)排污能否達(dá)標(biāo)問(wèn)題,，故應(yīng)強(qiáng)化污染排放的附帶問(wèn)責(zé)機(jī)制,，加強(qiáng)立法、環(huán)境政策和行政執(zhí)法監(jiān)管等,。即使企業(yè)買(mǎi)了排污權(quán)，也要加強(qiáng)對(duì)其排放的監(jiān)管,，包括達(dá)標(biāo)排放,、減少排放總量等。

    環(huán)保稅需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整,，不能一成不變,。作為一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，環(huán)保稅應(yīng)是有時(shí)效性的,。例如1972年美國(guó)開(kāi)征二氧化硫稅,，規(guī)定二氧化硫濃度達(dá)一級(jí)和二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，每排放一磅硫分別課征15美分和10美分,，以促使生產(chǎn)者安裝污染控制設(shè)備,，并轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。這一稅種在二氧化硫排放顯著下降后,，便不再實(shí)施,。我國(guó)也應(yīng)做好動(dòng)態(tài)調(diào)整環(huán)保稅的預(yù)案。比如一個(gè)地區(qū)以前排污1000萬(wàn)噸,，通過(guò)課征環(huán)保稅進(jìn)行有效調(diào)控后（包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步），排污減少到100萬(wàn)噸,。對(duì)此變化,，當(dāng)?shù)卣枰{(diào)整稅收總額，保障政策的實(shí)施收到最佳效果,。

    企業(yè)必須承擔(dān)應(yīng)盡的污染治理責(zé)任,。環(huán)保稅是將污染物排放的外部性損害“內(nèi)部化”的一種政策工具，使“污染者付費(fèi)”成為法定原則?？梢灶A(yù)計(jì),，稅務(wù)部門(mén)將加大征收力度，提高環(huán)境稅征收的規(guī)范性和透明度,，向排放企業(yè)釋放減排信號(hào),。如前面所述，環(huán)保稅的實(shí)施將提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻,，淘汰“散亂污”企業(yè),，這對(duì)企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)均將產(chǎn)生積極的影響,。企業(yè)應(yīng)及早謀劃,，以應(yīng)對(duì)稅收的合規(guī)性要求。在這方面,，可以借鑒跨國(guó)公司的經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,，編制企業(yè)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告，提升清潔生產(chǎn)能力,，并承擔(dān)環(huán)保責(zé)任,，以提升自身競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。

    （作者：周宏春,，系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）