改進方式方法,，推動強化日常執(zhí)法監(jiān)管

      問：2017 年度衛(wèi)片檢查工作思路有何調整和完善,？

       答：自2010 年以來，國土資源部每年在全國部署開展年度全覆蓋衛(wèi)片檢查工作,。通過長期工作實踐,，探索總結出衛(wèi)片檢查有發(fā)現(xiàn)和查處違法行為、評估國土資源管理秩序,、監(jiān)督檢驗日常執(zhí)法監(jiān)管,、分析和反饋管理和制度設計方面的問題四大功能。衛(wèi)片檢查始終把國土資源違法行為查處整改情況作為衡量衛(wèi)片檢查工作成效的第一標準,，并逐步形成了通過“ 約談問責抓政府,，促進政府抓整改”的基本工作思路。

         通過開展年度衛(wèi)片檢查,，嚴肅查處整改了大批國土資源違法行為,，有力震懾了違法當事人，在提高地方黨委政府依法依規(guī)管地管礦用地用礦意識,，有效保護國土資源,，維護國土資源管理秩序方面發(fā)揮了重要作用。但是,，畢竟違法在先,、查處整改在后，即便消除了違法狀態(tài),，社會財富已造成巨大損失,，執(zhí)法成本也十分高昂，執(zhí)法成效大打折扣,。為此,，2017 年度衛(wèi)片檢查在繼續(xù)堅持嚴肅查處整改違法行為的同時，進一步強化嚴格執(zhí)法的理念,，更加注重發(fā)揮衛(wèi)片檢查“ 全面體檢”和“ 年終考核”的評估檢驗作用,，在檢查方式方法和工作要求上作了調整完善，以倒逼地方政府扭轉“先上車,、后補票”的觀念,，推動執(zhí)法方式向發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽轉變,。

        問：2017 年度衛(wèi)片檢查主要做了哪些方面的改進,，有何考慮,？

        答：今年衛(wèi)片檢查的改革力度是比較大的。我們按照部黨組要求,，認真學習領會黨的十九大精神,，堅持問題導向和目標導向，緊緊圍繞盡職盡責保護國土資源,、節(jié)約集約利用國土資源,、盡心盡力維護群眾權益的定位，把衛(wèi)片檢查工作進一步做實做細做嚴,，做了三大方面的改進：

        一是為加強衛(wèi)片檢查與土地督察,、土地變更調查的協(xié)調聯(lián)動，改進了與土地督察,、土地變更調查的銜接方式,，通過信息共享、力量共用,、成果共認,，形成聯(lián)動監(jiān)管的合力。

        二是為糾正一些地方在衛(wèi)片檢查中不認真查處整改,，甚至弄虛作假,、虛報瞞報等問題,，改進了數(shù)據(jù)下發(fā)和成果上報方式,，豐富了上級對下級的監(jiān)督手段，增強了監(jiān)督力度,，實現(xiàn)全面嚴格監(jiān)管,。

        三是為扭轉一些地方“等衛(wèi)片過關”“重衛(wèi)片檢查、輕日常監(jiān)管”的不良傾向,，調整或進一步明確了有關政策和工作要求,，推動強化日常執(zhí)法監(jiān)管。

加強協(xié)作配合,，形成聯(lián)動監(jiān)管的合力

      問：近年來,，土地衛(wèi)片檢查與土地督察、土地變更調查逐步形成了協(xié)作配合,、聯(lián)動監(jiān)管的工作格局,，2017 年度三項工作在協(xié)作配合方面，有什么新的變化嗎,？

      答：土地衛(wèi)片檢查,、土地督察、土地變更調查三項工作的職能,、任務和目標雖然各有側重,，但是在檢查對象,、核查方式、依賴力量,、工作成果等方面有許多相關,、相似乃至相同的地方。根據(jù)這些年的工作實踐,，特別是2016 年度衛(wèi)片檢查和其他兩項工作協(xié)作配合取得的經(jīng)驗,，部執(zhí)法監(jiān)察局與國家土地總督察辦公室、地籍管理司就在2017 年度衛(wèi)片檢查中三項工作如何更好地協(xié)作配合進行了多次研究,，并形成多個方面的共識,。總的目的就是要做到信息共享,、力量共用,、成果共認，聯(lián)動監(jiān)管,，形成合力,，盡最大可能減少重復投入、減少重復勞動,、減輕地方壓力,。如今年擬下發(fā)的土地衛(wèi)片圖斑，將通過技術處理后,，同時滿足土地衛(wèi)片檢查,、土地督察、土地變更調查的工作需要,，各部門不再重復制作,、多頭下發(fā)。

      問：土地衛(wèi)片檢查與土地督察工作的協(xié)作配合,，具體有何改進,？

      答：與2016 年度衛(wèi)片檢查相比，土地衛(wèi)片檢查與土地督察的協(xié)作配合主要有三個方面的變化：一是聯(lián)動監(jiān)管的力度進一步加大,。各督察局除結合土地督察工作對地方人民政府組織實施土地衛(wèi)片檢查和整改違法用地情況進行監(jiān)督檢查,，根據(jù)土地督察掌握情況對省級國土資源主管部門上報的土地衛(wèi)片檢查數(shù)據(jù)結果進行比對外，還將參加部組織開展的督導,、抽查等工作,。二是對省級國土資源主管部門向各督察局上報數(shù)據(jù)結果進行比對的時間進行了明確?！锻ㄖ芬?guī)定：6月1 日前,，省級國土資源主管部門通過衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)將數(shù)據(jù)結果報相關督察局進行比對。三是對督察發(fā)現(xiàn)確屬違法行為,，應納入衛(wèi)片檢查范圍而地方拒不納入的如何處理進行了明確,?！锻ㄖ芬?guī)定：對拒不納入的，6 月20 日前,，相關督察局將有關情況報部,。此外，《通知》還要求：各督察局對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)地方土地衛(wèi)片檢查弄虛作假,、問題較多,、土地執(zhí)法職責履行不到位以及存在土地違法違規(guī)重大典型問題的，要及時向國家土地總督察報告,?！锻ㄖ吠瑫r也再次強調，新增建設用地及違法占用耕地的面積和比例,，按照全國土地衛(wèi)片檢查統(tǒng)一的政策標準認定和統(tǒng)計,。

      問：土地衛(wèi)片檢查與土地變更調查工作的協(xié)作配合，具體有何改進,？

       答：經(jīng)過多年的磨合,，土地衛(wèi)片檢查與土地變更調查的協(xié)作配合機制已經(jīng)相對穩(wěn)定，基本實現(xiàn)了兩項工作同步開展,，協(xié)同推進,，利用同一遙感監(jiān)測底圖和變化圖斑開展工作，成果共享,。在2016 年度基礎上,，《通知》進一步要求：執(zhí)法監(jiān)察部門要用好土地變更調查中已經(jīng)取得的核查結果和舉證資料，減少外業(yè)重復核實,。對需要舉證但土地變更調查中尚未舉證的疑似違法用地,，或是已經(jīng)拆除整改到位的違法用地，要借助土地變更調查“互聯(lián)網(wǎng)+舉證”APP 工具進行舉證,。舉證結果將統(tǒng)一存入土地變更調查舉證結果云平臺，并納入下一年度遙感監(jiān)測范圍持續(xù)監(jiān)管,。

全面嚴格監(jiān)管,，確保衛(wèi)片檢查取得實效

       問：在加強監(jiān)管方面，2017 年度衛(wèi)片檢查工作采取了哪些得力措施呢,？

        答：衛(wèi)片檢查工作一直強調要突出查處整改的實效,。查處整改的實效既要體現(xiàn)在實際工作結果上，也要體現(xiàn)在真實可靠的數(shù)據(jù)結果上,。數(shù)據(jù)的真實性是衛(wèi)片檢查工作的生命力,。如果允許數(shù)據(jù)不真實，就是允許一些地方弄虛作假,，欺下瞞上,，不僅導致老實的地方吃虧,、造假的得利，還會造成破窗效應,，那些原來老實上報檢查結果的地方也不愿意老實上報了,。如果到了那個時候，這項工作的生命力也就終結了,。為了加強監(jiān)管,，特別是強化部、省兩級的監(jiān)管力度,，2017 年度衛(wèi)片檢查采取了多項措施,。

        一是改進了衛(wèi)片圖斑下發(fā)方式。在堅持以全部遙感監(jiān)測圖斑為檢查對象的基礎上,，在國土資源部信息中心,、中國土地勘測規(guī)劃院和中國地質調查局航遙中心等單位的大力支持下，國土資源部把全部遙感監(jiān)測圖斑與部綜合監(jiān)管平臺中的土地利用總體規(guī)劃,、土地利用現(xiàn)狀（2016 年度地類數(shù)據(jù)庫,、二調數(shù)據(jù)庫）、永久基本農(nóng)田和建設用地審批（批次報批,、增減掛鉤審批,、供地審批）等信息進行套合分析，并附遙感監(jiān)測圖斑截圖后,，通過土地衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)下發(fā),。對礦產(chǎn)衛(wèi)片圖斑，則與礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃,、國家級自然保護區(qū)范圍,、礦業(yè)權等信息進行套合后，通過礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)下發(fā),。這樣既豐富了檢查對象的相關信息,，節(jié)省了各級分別套合的工作量，也解決了部分地區(qū)沒有套合分析能力的困難,，有助于各級國土資源主管部門順利開展核實,、檢查等工作，同時也可使部,、省兩級在下發(fā)圖斑時即可掌握大體的違法狀況,。

        二是改進了成果上報內容。近兩年,，土地衛(wèi)片檢查只要求地方報違法用地及查處整改情況,，一定程度上減輕了地方全面填報和建檔的工作量。但是，也有個別地方,，由此放松了對檢查結果的核實把關,，導致一些確屬違法用地的沒有納入衛(wèi)片檢查范圍，也未作為違法用地上報,，個別地方問題還比較嚴重,，數(shù)量比較大。為了杜絕這種現(xiàn)象,，2017 年度衛(wèi)片檢查,，國土資源部要求必須對衛(wèi)片檢查信息系統(tǒng)下發(fā)的衛(wèi)片圖斑逐一填報合法性判定結果及判定依據(jù)，對需要舉證的,，要進行舉證,。對屬于違法用地的，要詳細填報,。

         三是加大了部層面的監(jiān)管力度,。今年，部執(zhí)法監(jiān)察局將會同各督察局進一步加大部督導,、抽查的力度,，突出重點圖斑和重點地區(qū)，增加檢查的頻次,，擴大檢查的范圍,，指導推動各地切實按照要求做好衛(wèi)片檢查各項工作。對發(fā)現(xiàn)的重大典型案件,，部將直接立案查處或掛牌督辦,。對違法問題嚴重，省級應約談,、問責而沒有約談,、問責的，部將堅決進行約談,、啟動問責,。

         四是加強與土地變更調查成果的相互校驗。部將根據(jù)土地變更調查進展情況,，及時將每個遙感監(jiān)測圖斑的變更結果加載到遙感監(jiān)測圖斑套合分析結果中去,。對在土地變更調查中變更為新增建設用地但在衛(wèi)片檢查中卻作為其他類型圖斑填報的，要逐一重新舉證,，并作為執(zhí)法和地籍等部門抽查、核實的重點,，嚴肅糾正同一圖斑在不同工作中定性不同的問題,。

         五是加強與日常執(zhí)法情況的聯(lián)動監(jiān)管。為發(fā)揮好衛(wèi)片檢查對日常執(zhí)法監(jiān)管的評估檢驗和督促作用，《通知》對評估后的結果運用明確提出了要求：對日常執(zhí)法監(jiān)管到位,，在年度衛(wèi)片檢查部署開展前違法行為已及時發(fā)現(xiàn),、及時查處整改的地區(qū)，予以通報表揚,、獎勵用地指標等鼓勵;對日常執(zhí)法監(jiān)管不到位,，在年度衛(wèi)片檢查部署開展前，違法行為沒有及時發(fā)現(xiàn),，沒有及時查處整改,，問題突出的地區(qū)，采取通報批評,、扣減用地指標,、約談、問責等懲戒措施,。目前,，部執(zhí)法監(jiān)察局和部信息中心、法律事務中心等單位正在推進國土資源執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺建設,。12336 違法線索舉報,、微信舉報、違法行為處理,、衛(wèi)片檢查等模塊已經(jīng)逐步完善并開始在線運行,。在衛(wèi)片檢查中衛(wèi)片圖斑所涉及的違法行為可以直接和違法線索核查結果、違法行為處理結果等信息實現(xiàn)共享,，相互印證,，聯(lián)動監(jiān)管。今后,，信息化條件下執(zhí)法綜合監(jiān)管能力還將進一步完善和加強,。

        此外，《通知》還規(guī)定：對未按照要求完成工作任務,，未按時上報相關工作信息和檢查結果的省級國土資源主管部門,，國土資源部將予以通報。在2016 年度衛(wèi)片檢查中,，有個別省份上報工作報告和數(shù)據(jù)結果一拖再拖,，嚴重影響了整體工作進度，2017 年度要堅決杜絕此類現(xiàn)象,。對國土資源違法行為必須要做到及時發(fā)現(xiàn),、及時制止、及時查處整改,，特別是2016 年度國土資源部已下發(fā)兩期全天候遙感監(jiān)測成果,，要求省級國土資源主管部門組織市,、縣用好成果，及時發(fā)現(xiàn),，及時查處違法行為,。到衛(wèi)片檢查階段，應該更多的是查遺補漏,，整理填報數(shù)據(jù),，如不能按時完成工作任務、按時上報相關工作信息和檢查結果,，說明日常執(zhí)法履職嚴重不到位,。國土資源部規(guī)定采取通報措施，也是為了倒逼地方進一步強化日常執(zhí)法監(jiān)管,。

準確把握要求,，確保衛(wèi)片檢查結果真實客觀

       問：2017 年度衛(wèi)片檢查工作在政策標準方面有新的要求嗎？

        答：2017 年度衛(wèi)片檢查在政策標準方面并沒有大的調整,。但是,，2017 年國家層面出臺了兩個新的文件，與衛(wèi)片檢查密切相關,，涉及到如何把握問題,。這兩個文件，一是2017年11 月1 日,，國家質檢總局,、國家標準化管理委員會發(fā)布和實施的新的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）國家標準；二是2017 年9 月25 日,，國土資源部,、國務院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8 號）,。為指導各地正確理解,、準確把握相關政策要求，在部印發(fā)《通知》的同時,，部執(zhí)法監(jiān)察局印發(fā)了《關于進一步明確2017 年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查有關工作要求的通知》,，對兩個文件所涉及的農(nóng)村道路、光伏項目用地方面的政策在衛(wèi)片檢查中如何把握予以明確,。此外,，該通知還就實際用途為設施農(nóng)用地、臨時用地的用地,、拆除復耕的違法用地,、以各類工程為名違法采礦在政策上如何把握作了進一步明確。        

        問：如何把握農(nóng)村道路合法性判定的政策標準,？

        答：新的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）國家標準規(guī)定：農(nóng)村道路是“在農(nóng)村范圍內,，南方寬度大于等于1.0m,，小于等于8m,，北方寬度大于等于2.0m,、小于等于8m，用于村間,、田間交通運輸,，并在國家公路網(wǎng)絡體系之外，以服務于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的道路（含機耕道）”,。在2017 年度土地衛(wèi)片檢查中涉及的農(nóng)村道路用地,，按照新國標進行合法性判定。符合新國標要求的農(nóng)村道路用地,，可作為其他類型用地填報,。但是，在新國標頒布實施前,，已經(jīng)按照原國標認定為違法行為并作出處罰決定的,，不再對處罰決定進行調整。

       問：如何把握光伏項目用地合法性判定的政策標準,？

       答：2017 年度土地衛(wèi)片檢查涉及的光伏項目用地,，按照《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8 號）的有關要求，進行用地合法性判定,。除該意見確定的光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復合建設的光伏發(fā)電站項目,，可不改變原用地性質外，其他光伏發(fā)電站項目用地要嚴格執(zhí)行國土資源部,、發(fā)展改革委,、科技部、工業(yè)和信息化部,、住房城鄉(xiāng)建設部,、商務部聯(lián)合印發(fā)的《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5 號）的規(guī)定，使用未利用地的,，光伏方陣用地部分可按原地類認定,，不改變土地用途，其他用地部分應當辦理建設用地審批手續(xù),；使用農(nóng)用地的,，所有用地均應當辦理建設用地審批手續(xù)。按照相關規(guī)定可不改變原用地地類性質的光伏項目用地,，在衛(wèi)片檢查中,，可作為其他用地類型填報；按照相關規(guī)定應當辦理建設用地審批手續(xù)光伏項目用地,，則根據(jù)是否辦理審批手續(xù)填報為合法用地或違法用地,。&

      問：如何把握實際用途為設施農(nóng)用地,、臨時用地的認定和處理？

       答：在衛(wèi)片檢查中,，設施農(nóng)用地,、臨時用地按照實際用途進行認定。實際用途為設施農(nóng)用地,、臨時用地的地塊,，在衛(wèi)片檢查中作為其他用地類型填報。其中,，在土地變更調查中沒有進行舉證的,，要利用土地變更調查“互聯(lián)網(wǎng)+舉證”APP，拍攝用地現(xiàn)場及內部場景照片等進行舉證,。

         需要特別強調的是,，在衛(wèi)片檢查中，實際用途為設施農(nóng)用地,、臨時用地的地塊作為其他用地類型填報并不是說執(zhí)法不管,，而是基于衛(wèi)片檢查主要檢查新增建設用地是否違法這一工作目標的考慮，不將其納入衛(wèi)片檢查范圍并作統(tǒng)計,。對于沒有依法依規(guī)辦理相關備案,、審批等用地手續(xù)的設施農(nóng)用地、臨時用地,，要作為日常執(zhí)法工作內容,，依法依規(guī)處理。

      問：如何把握已經(jīng)拆除復耕的違法用地定性與統(tǒng)計要求,？

       答：已經(jīng)拆除復耕的違法用地要將定性與處理區(qū)分開,。首先是定性問題。已經(jīng)拆除復耕的違法用地,，是不是違法用地,？按照法律法規(guī)的規(guī)定，當然是違法用地,，拆除復耕只是違法用地的后期整改,。既然是違法用地，就必須作為違法用地統(tǒng)計,，而不論是否已經(jīng)拆除復耕,。就好比一個錯誤，不管它是不是已經(jīng)得以糾正,，錯誤就是錯誤,。違法用地一旦發(fā)生，即便已經(jīng)拆除復耕,，也應該作為違法用地統(tǒng)計,，這樣才能反映出一個地區(qū)違法用地的真實狀況,。其次是處理問題。對主動拆除復耕的應予鼓勵,。與年度衛(wèi)片檢查以2017 年12 月31 日為時間節(jié)點相協(xié)調,，在年度內已經(jīng)拆除復耕的違法用地，可以算作日常執(zhí)法監(jiān)管取得的成效,，在核算違法占用耕地面積比例,，確定問責對象時，可不予計入,。而等衛(wèi)片檢查開始后才進行拆除復耕的違法用地，在核算違法占用耕地面積比例,，確定問責對象時,，必須計入。但在落實問責時,，可以作為重要情節(jié)予以考慮,，由監(jiān)察機關決定從輕處分或者免予處分。

       之所以要這樣把握,，主要目的是督促地方扭轉“ 先上車,、后補票”“先違法、后整改”的錯誤觀念和做法,，強化法治理念,，進一步增強依法依規(guī)管地用地意識；同時也督促地方更加重視日常監(jiān)管,，對違法行為露頭就打,，促進形成“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”的執(zhí)法機制,。

       問：如何把握以各類工程為名違法采礦的政策標準,？

       答：在判斷礦山環(huán)境治理、地質災害治理,、土地整理,、煤田滅火等各類工程項目是否存在違法采礦行為時，主要判斷三項內容：一是存在礦產(chǎn)品采出行為,；二是未取得采礦許可證或證已過期或超出批準的礦區(qū)范圍采礦,；三是取得礦產(chǎn)品銷售收入。同時存在上述三種情況的,，應當認定為違法采礦,。