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星期二

2017年12月

2016年12月15日,，國(guó)家發(fā)展改革委投資司面向社會(huì)組織開展了PPP主題征文活動(dòng)。2017年2月3日,，征文活動(dòng)截止,。經(jīng)過專家嚴(yán)格評(píng)選和綜合打分，共評(píng)出一等獎(jiǎng)20篇,、二等獎(jiǎng)30篇,。

文章來源：清華PPP研究中心

作者：楊寶昆

一

PPP社會(huì)資本采購(gòu)的前置條件

二

PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段招標(biāo)的主要模式

（一）PPP社會(huì)投資人招標(biāo)模式

先采購(gòu)社會(huì)投資人,，主要側(cè)重于社會(huì)投資人的投融資能力、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力,，通過法定招標(biāo)程序確定社會(huì)投資人組建項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)施工總承包人的招標(biāo),、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作,。

（二）PPP+EPC模式

招標(biāo)人將融資、設(shè)計(jì),、采購(gòu),、施工總承包和運(yùn)營(yíng)維護(hù)通過招標(biāo)委托一家（或幾家組成的聯(lián)合體）符合項(xiàng)目資質(zhì)、資格條件的社會(huì)投資人承擔(dān),，招標(biāo)人不再將設(shè)計(jì),、采購(gòu)和施工平行發(fā)包，社會(huì)投資人對(duì)工程的質(zhì)量,、安全,、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)。EPC總承包模式是我們國(guó)家目前鼓勵(lì)推廣的項(xiàng)目組織實(shí)施方式,適用于政府投資項(xiàng)目,，PPP項(xiàng)目可研完成后進(jìn)行采購(gòu),為EPC模式創(chuàng)造了天然的有利條件, PPP+EPC模式有利于提升項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)深度,，實(shí)現(xiàn)融資、設(shè)計(jì),、采購(gòu),、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設(shè)水平,。

（三）PPP+施工總承包招標(biāo)模式

招標(biāo)人對(duì)設(shè)計(jì)工作單獨(dú)招標(biāo)委托,，對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)度、設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)責(zé),。除設(shè)計(jì)工作由招標(biāo)人完成外,，項(xiàng)目的融資、采購(gòu),、施工總承包和運(yùn)營(yíng)維護(hù)通過招標(biāo)委托一家（或幾家組成的聯(lián)合體）符合項(xiàng)目資質(zhì),、資格條件的社會(huì)投資人承擔(dān),。

PPP社會(huì)投資人招標(biāo)、PPP+EPC模式,、PPP+施工總承包模式的選擇應(yīng)當(dāng)本著有利于降低投資,、加快項(xiàng)目進(jìn)度、提高項(xiàng)目建設(shè)水平和公共服務(wù)效率,、符合物有所值的價(jià)值理念等原則,，并結(jié)合項(xiàng)目前期工作進(jìn)度和客觀條件，選擇合適的招標(biāo)模式,。 

三

PPP模式下的總投資確定與控制

（一）充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目總投資的構(gòu)成及計(jì)算方法,，確定計(jì)價(jià)規(guī)則、投標(biāo)價(jià)及結(jié)算方法

一般說來,，投資估算由建筑安裝工程費(fèi),、設(shè)備及工器具購(gòu)置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期貸款利息組成,。招標(biāo)文件和PPP合同條款需結(jié)合項(xiàng)目所處行業(yè),、招標(biāo)時(shí)所處階段、招標(biāo)模式等約定基本建設(shè)各階段總投資（概算,、預(yù)算,、工程量清單及攔標(biāo)價(jià)、竣工結(jié)算,、竣工決算）,、總投資中各類費(fèi)用、工程量的計(jì)算依據(jù)和結(jié)算辦法,，做到計(jì)價(jià)基礎(chǔ),、計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)價(jià)規(guī)則相統(tǒng)一。

1,、PPP+EPC模式下的投資控制

（1）PPP項(xiàng)目總投資采取開口結(jié)算情況下的投資控制

 以某項(xiàng)目為例,，采用PPP+EPC模式招標(biāo)，考慮項(xiàng)目實(shí)施范圍較廣,，征地拆遷及建設(shè)范圍存在一定的不確定性,，EPC合同采用開口結(jié)算辦法，投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)要求在對(duì)應(yīng)的計(jì)算規(guī)則下,綜合考慮后報(bào)出總投資優(yōu)惠下浮率,，竣工決算時(shí)工程量計(jì)算、定額適用,、材料（設(shè)備）價(jià)格計(jì)取,、費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等招標(biāo)文件均對(duì)相應(yīng)條款對(duì)了明確的約定，此時(shí)的總投資是根據(jù)建設(shè)階段不同而變化,，是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念,，最終是以竣工決算價(jià)做為政府和社會(huì)投資人的結(jié)算和支付依據(jù)。

???①項(xiàng)目建設(shè)總造價(jià)（總投資）

A.在招,、投標(biāo)時(shí)“總造價(jià)”指以批復(fù)的可研“投資估算×（1-優(yōu)惠下浮率）”的投標(biāo)報(bào)價(jià),；

B.項(xiàng)目施工期間“總造價(jià)”指按施工圖編制（清單計(jì)價(jià)模式）并經(jīng)審定的“預(yù)算造價(jià)×（1-優(yōu)惠下浮率）”。

C.竣工決算時(shí)“總造價(jià)”指以“審定決算價(jià)×（1-優(yōu)惠下浮率）”,。

審定決算價(jià)為竣工決算時(shí)由政府或其授權(quán)委托的第三方中介機(jī)構(gòu)審定的各單項(xiàng)工程的竣工決算價(jià),。

 ②“審定決算價(jià)”的計(jì)價(jià)規(guī)則

“審定決算價(jià)”包括工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi),、基本預(yù)備費(fèi)（經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用的）,、建設(shè)期利息,，各項(xiàng)費(fèi)用按規(guī)定的計(jì)價(jià)規(guī)則計(jì)算,。

A.工程費(fèi)計(jì)價(jià)規(guī)則

根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定,、招標(biāo)文件答疑,、合同協(xié)議書及條款,、設(shè)計(jì)圖紙、設(shè)計(jì)變更,、有效經(jīng)濟(jì)簽證,、項(xiàng)目所在省（市）現(xiàn)行的工程量清單,、計(jì)價(jià)規(guī)范及配套文件,、國(guó)家及有關(guān)部門對(duì)定額適用范圍的劃分等計(jì)算。

B.工程建設(shè)其他費(fèi)計(jì)價(jià)規(guī)則

招標(biāo)前由招標(biāo)人已經(jīng)實(shí)施完成的費(fèi)用,、建設(shè)用地費(fèi)用（包括建設(shè)項(xiàng)目要取得其所需土地的使用權(quán)而必需支付的征地補(bǔ)償費(fèi)或者土地使用權(quán)出讓金或者租用土地使用權(quán)的費(fèi)用）,、項(xiàng)目公司組建后采用公開招標(biāo)確定支付的費(fèi)用按審計(jì)確認(rèn)計(jì)入項(xiàng)目審定決算價(jià)，不再優(yōu)惠下浮,。

除上述規(guī)定內(nèi)容的計(jì)算方法外的工程建設(shè)其他費(fèi),，根據(jù)審計(jì)確認(rèn)的費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目審定決算價(jià)。

C.基本預(yù)備費(fèi)計(jì)價(jià)規(guī)則：按批準(zhǔn)動(dòng)用并經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目審定決算價(jià),。

D.建設(shè)期貸款利息計(jì)價(jià)規(guī)則：按同期中國(guó)人民銀行公布的中長(zhǎng)期貸款利率或采購(gòu)文件約定的方式計(jì)算,。

③“審定決算價(jià)”中材料（設(shè)備）價(jià)格的確定方法

材料（設(shè)備）價(jià)格按項(xiàng)目開工當(dāng)月當(dāng)?shù)毓嫉膬r(jià)格信息確定，價(jià)格信息沒有的材料（設(shè)備）價(jià)格,，達(dá)到限額需公開招標(biāo)的,，按公開招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)進(jìn)入審定決算價(jià)；未達(dá)到限額公開招標(biāo)的,，由社會(huì)投資人報(bào)價(jià),，經(jīng)監(jiān)理、招標(biāo)人,、第三方造價(jià)咨詢單位采用共同詢價(jià)批復(fù)或競(jìng)爭(zhēng)性談判確定,。

④項(xiàng)目計(jì)劃工期不超過1年，材料（設(shè)備）價(jià)格漲,、跌風(fēng)險(xiǎn)不予考慮,。

上述規(guī)則的約定，包括了投標(biāo)報(bào)價(jià),、合同價(jià),、竣工決算等基本建設(shè)各個(gè)階段總投資的計(jì)算方法，形成了項(xiàng)目管理系統(tǒng)的投資控制思路,，避免了項(xiàng)目建設(shè)過程和結(jié)算的爭(zhēng)議,，也有利于項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）PPP項(xiàng)目總投資采用固定總價(jià)合同情況下的投資控制

對(duì)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo),、功能要求和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)明確,，業(yè)主預(yù)期變更較少的項(xiàng)目，可以采用總價(jià)合同,。除業(yè)主增減工程量,、業(yè)主提出的設(shè)計(jì)變更、不可抗力及合同約定的不可預(yù)見費(fèi)外，在確定的工作范圍和工作內(nèi)容下,，合同總價(jià)一次包死,，固定不變?？們r(jià)合同具有價(jià)格固定,、工期不變的特點(diǎn)，項(xiàng)目管理相對(duì)集中,、簡(jiǎn)單,。

根據(jù)我國(guó)工程造價(jià)限額體系，概算>施工圖預(yù)算,，E P C承包價(jià)格不能突破批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算,，招標(biāo)時(shí)，一般約定以批復(fù)的概算總投資或者施工圖預(yù)算為的基礎(chǔ)（扣除業(yè)主前期已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用）,，報(bào)出優(yōu)惠下浮率,，進(jìn)而計(jì)算出合同固定總價(jià)，形成合同價(jià),。EPC采用總價(jià)合同時(shí),，投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同包干的基數(shù)一般是經(jīng)批準(zhǔn)的概算或施工圖預(yù)算,，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)概算,、施工圖預(yù)算兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，審核通過后提交政府相關(guān)部門組織專家評(píng)審,，履行相關(guān)批復(fù)程序,。其次，固定總價(jià)是基于確定的范圍,、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)包干，招標(biāo)文件和合同條款應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)變化時(shí)的結(jié)算和調(diào)整辦法,，竣工決算時(shí)依據(jù)合同約定對(duì)可調(diào)價(jià)格部分進(jìn)行調(diào)整,。

2、PPP+施工總承包模式下的投資控制

PPP+EPC模式和PPP+施工總承包模式的主要區(qū)別在于設(shè)計(jì)階段的主要工作由誰委托由誰完成,，兩種模式投資控制的基本理念相同,，變化在于PPP+施工總承包模式設(shè)計(jì)階段初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算環(huán)節(jié)可以不再委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。其次,，對(duì)已經(jīng)完成了施工圖設(shè)計(jì)的PPP項(xiàng)目及材料（設(shè)備）價(jià)格彈性較大的燈光亮化,、城市景觀改造、旅游等工程,，宜采用帶工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)的方式進(jìn)行招標(biāo),，以免項(xiàng)目實(shí)施過程中因材料（設(shè)備）品牌、價(jià)格彈性較大帶來的爭(zhēng)議和扯皮。

3,、PPP社會(huì)投資人招標(biāo)

對(duì)項(xiàng)目公司成立后設(shè)計(jì),、施工總承包的施工過程管理、結(jié)算方式,、結(jié)算辦法應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定,，包括施工總承包人資質(zhì)資格的確定，第三方中介機(jī)構(gòu)的委托等,，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后按招標(biāo)文件規(guī)定辦理竣工決算,。

（二）根據(jù)項(xiàng)目各成本要素敏感性分析，結(jié)合項(xiàng)目所處行業(yè),、其它成本要素指標(biāo)情況等,，合理確定招標(biāo)控制價(jià)

PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)眾多，項(xiàng)目的總投資,、折現(xiàn)率,、融資成本、合理利潤(rùn)率,、運(yùn)維服務(wù)費(fèi)等成本要素對(duì)政府在項(xiàng)目合作期內(nèi)的政府支出責(zé)任,、對(duì)社會(huì)資本的回報(bào)和利潤(rùn)高低敏感性不同，各行業(yè)定額水平不同,，行業(yè)利潤(rùn)率不同,。施工利潤(rùn)率是社會(huì)資本獲取回報(bào)的重要途徑之一，各成本要素之間相互影響,，不能簡(jiǎn)單看某一指標(biāo)的高低判定社會(huì)資本回報(bào)的高低和合理性,，各競(jìng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)確定的財(cái)務(wù)測(cè)算模型和政府支出責(zé)任進(jìn)行敏感性分析，結(jié)合行業(yè)利潤(rùn)率和當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況分析,，合理確定招標(biāo)控制價(jià),，防止圍標(biāo)、串標(biāo)等抬高中標(biāo)價(jià)格的惡意行為,。

（三）根據(jù)擬定的招標(biāo)模式,，合理設(shè)定報(bào)價(jià)分值權(quán)重

PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)社會(huì)投資人，除投標(biāo)報(bào)價(jià)外,，投標(biāo)人的投融資能力,、項(xiàng)目管理、類似業(yè)績(jī),、運(yùn)維服務(wù)能力等因素也極為重要,，報(bào)價(jià)分權(quán)重較小則價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)失去意義，報(bào)價(jià)分權(quán)重過高則可能導(dǎo)致低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)以及可能面臨投融資能力和運(yùn)維能力不足的問題,，最終得不償失,。因此,，PPP項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)可參照“基于質(zhì)量為主選擇”的評(píng)價(jià)機(jī)制，依據(jù)項(xiàng)目的具體情況設(shè)置需綜合考慮各要素的評(píng)分分值權(quán)重,，以選擇到最大限度滿足招標(biāo)文件要求的社會(huì)資本,，單純的社會(huì)投資人招標(biāo)，報(bào)價(jià)分所占權(quán)重可以考慮在30%以內(nèi),，如果是PPP+EPC或PPP+施工總承包的招標(biāo),，則報(bào)價(jià)分權(quán)重不應(yīng)低于30分，這樣既符合相關(guān)文件的規(guī)定,，也符合PPP項(xiàng)目綜合評(píng)審的考慮,。

（四）根據(jù)開標(biāo)、清標(biāo),、投標(biāo)文件和PPP合同確認(rèn)談判情況,，完善項(xiàng)目合同相關(guān)條款

PPP項(xiàng)目招標(biāo)是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及招投標(biāo),、工程,、財(cái)務(wù)、法律,、行業(yè)等多個(gè)方面,，盡管，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定,，有一套嚴(yán)格的程序和規(guī)定,，但是，由于專業(yè)眾多,，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)模式相比,，成熟的招標(biāo)范本、合同范本仍然相對(duì)較少,，項(xiàng)目實(shí)施方案需要通過招標(biāo)環(huán)節(jié)來一一實(shí)現(xiàn),，同樣，招標(biāo)階段的逐一推進(jìn)也一步步驗(yàn)證方案編制的科學(xué)性和合理性,，從邏輯性,、系統(tǒng)性和全壽命周期思維的角度，我們?cè)诰帉憣?shí)施方案和招標(biāo)文件時(shí),，都要盡可能做到完整、準(zhǔn)確,，招投標(biāo)的過程,，就是雙方意愿充分達(dá)成一致的過程，對(duì)招標(biāo)文件表達(dá)不準(zhǔn)引起歧義或者可以談判的內(nèi)容,，雙方應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)遺,、答疑,、采購(gòu)確認(rèn)談判進(jìn)一步明確，以免產(chǎn)生歧義,，為PPP合同的簽訂和項(xiàng)目的順利實(shí)施,、執(zhí)行達(dá)成公開、公平的法律文件,，確保PPP項(xiàng)目在平等互利的基礎(chǔ)上順利實(shí)施,。

（五）引入工程造價(jià)咨詢單位，對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì),、施工,、竣工驗(yàn)收等各階段進(jìn)行全過程造價(jià)咨詢和管理

PPP咨詢是一個(gè)貫穿項(xiàng)目全壽命周期的咨詢，各階段根據(jù)重要性和專業(yè)性都不同程度需要投融資,、財(cái)務(wù),、法律、招投標(biāo),、工程造價(jià),、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)團(tuán)隊(duì)的參與,，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用,。從投資確定與控制的角度而言，項(xiàng)目設(shè)計(jì),、招投標(biāo),、施工和竣工驗(yàn)收對(duì)工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的需求更為強(qiáng)烈。初步設(shè)計(jì)階段及施工圖設(shè)計(jì)階段,，由于我們國(guó)家目前大部分實(shí)行的是專家審查,、評(píng)審制，專家組很難在有限的時(shí)間內(nèi)對(duì)概算,、預(yù)算實(shí)行嚴(yán)格,、科學(xué)的審查，特別是對(duì)采用EPC總承包,、概算包干,、施工圖預(yù)算包干的項(xiàng)目，招標(biāo)人引入中介機(jī)構(gòu)在專家審查,、評(píng)審前進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審核,，對(duì)保護(hù)政府、社會(huì)資本以及PPP合同的履行具有重要作用,，通過第三方中介機(jī)構(gòu)審核后再提交專家組進(jìn)行審查,、評(píng)審是必要的環(huán)節(jié)和措施，同時(shí),，招標(biāo)文件均需對(duì)相應(yīng)環(huán)節(jié)的審核做出規(guī)定和說明,。在項(xiàng)目建設(shè)期,，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)委托造價(jià)咨詢單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程的造價(jià)咨詢和管理，最終合理確定項(xiàng)目總投資,，項(xiàng)目竣工決算后,，政府審計(jì)機(jī)關(guān)或其委托的第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目管理全過程和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)，作為政府績(jī)效付費(fèi)的依據(jù),。