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從2016年12月30日發(fā)改委頒布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（“2800號文”）以來,，管理辦法以期繼續(xù)發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應,，吸引社會資金投入政府支持領域和產(chǎn)業(yè)對政府出資產(chǎn)業(yè)。
首先從基本概念,、出資組成,、組織形式和運作原則方面介紹了政府出資產(chǎn)業(yè)基金的概況。 政府出資產(chǎn)業(yè)基金對管理人與托管人的要求方面,，相比一般的基金而言更加嚴格,。 政府出資產(chǎn)業(yè)基金的備案、登記與審查方面,，與一般私募基金相比增加了產(chǎn)業(yè)政策符合性審查環(huán)節(jié),。 投資運作方面要符合產(chǎn)業(yè)政策,、投資政策及國家宏觀管理政策等。
一政府出資產(chǎn)設立業(yè)基金的基本概況
1,、基本概念與出資組成
政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是指有政府出資,，主要投資于非公開交易企業(yè)股權的股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。 從2800號文規(guī)定理解,，政府出資產(chǎn)業(yè)基金有三個主要特點：
一是“有”政府出資,，而非全部“由”政府出資，與其出資組成相契合,。政府出資產(chǎn)業(yè)基金的出資可以（1）全部由政府出資,；（2）與社會資本共同出資募集；（3）向符合條件的已有產(chǎn)業(yè)投資基金投資,。 二是強調(diào)主要投資于“非公開交易企業(yè)股權”,，而非公開交易類股票。 三是屬于股權投資基金或創(chuàng)業(yè)投資基金,，構(gòu)成私募投資基金的細分類型之一,，同時也需遵守私募投資基金的相關規(guī)定與要求。
2,、組織形式 政府出資產(chǎn)業(yè)基金的組織形式包括公司制,、合伙制、契約制等,。公司制,、合伙制產(chǎn)業(yè)基金較為常見，同時隨著目前契約型私募基金的廣泛運用,，也有越來越多的產(chǎn)業(yè)基金嘗試與接受契約制形式,。
3、運作原則與方式 政府出資產(chǎn)業(yè)基金堅持市場化運作,、專業(yè)化管理原則,，同時明確政府出資人不得參與基金日常管理事務。 產(chǎn)業(yè)基金可以綜合運用參股基金,、聯(lián)合投資,、融資擔保、政府出資適當讓利等多種方式,，充分發(fā)揮基金在貫徹產(chǎn)業(yè)政策,、引導民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長等方面的作用,。
二政府出資產(chǎn)業(yè)基金的管理人與托管人
1,、基金管理人 作為政府出資產(chǎn)業(yè)基金的基金管理人，需要同時滿足兩方面的要求，一方面依據(jù)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》及基金業(yè)協(xié)會的自律規(guī)則,，完成相應的私募基金管理人登記手續(xù),。另一方面還需滿足2800號文提出的以下條件：（1）在中國大陸依法設立的公司或合伙企業(yè)，實收資本不低于1000萬元人民幣,；（2）至少有3名具備3年以上資產(chǎn)管理工作經(jīng)驗的高級管理人員,；（3）產(chǎn)業(yè)投資基金管理人及其董事、監(jiān)事,、高級管理人員及其他從業(yè)人員在最近三年無重大違法行為,；（4）有符合要求的營業(yè)場所、安全防范設施和與基金管理業(yè)務有關的其他設施,；（5）有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風險控制制度,。 其中，實收資本不低于1000萬元人民幣的要求,，與私募基金管理人登記要求相比稍顯嚴格,。按照目前基金業(yè)協(xié)會的反饋意見，通常要求管理人的資本金能夠滿足未來6個月的展業(yè)需求,，一般建議不低于500萬元,。另外，要求基金管理人及其董事,、監(jiān)事,、高級管理人員及其他從業(yè)人員在最近三年無重大違法行為，合規(guī)要求的范圍除自身及董監(jiān)高之外,，還包括全體從業(yè)人員，要求從業(yè)人員必須取得相關基金資格證書,。
2,、基金托管人 根據(jù)私募基金監(jiān)管要求，除基金合同另有約定外,，私募基金應當由基金托管人托管,。基金合同約定私募基金不進行托管的,，應當在基金合同中明確保障私募基金財產(chǎn)安全的制度措施和糾紛解決機制,。原則上進行托管，符合要求的也可以例外不進行托管,。在實踐操作中,，私募基金的托管人主要包括取得相應資質(zhì)的商業(yè)銀行和證券公司。 政府出資產(chǎn)業(yè)基金的托管要求更顯嚴格,，要求基金應將基金資產(chǎn)委托給在中國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行進行托管,，排除了證券公司?；鹋c托管人需簽訂托管協(xié)議,，托管人按照協(xié)議約定對基金托管專戶進行管理,。
三政府出資產(chǎn)業(yè)基金的備案、登記與審查
1,、備案 如前文所述,，中能資本認為，政府出資產(chǎn)業(yè)基金作為私募投資基金類型之一,，應按照《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定,，在私募基金募集完畢后，基金管理人應當根據(jù)基金業(yè)協(xié)會的規(guī)定,，辦理基金備案手續(xù),。
2、登記 同時,，作為政府出資的產(chǎn)業(yè),，還需按照2800號文規(guī)定，向主管的發(fā)展改革部門進行登記,。國家發(fā)改委建立全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng),，并指導地方發(fā)展改革部門建立本區(qū)域政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記子系統(tǒng)。 目前,，國家發(fā)改委已經(jīng)授權并指導中央國債登記結(jié)算有限責任公司開發(fā),、運行了登記系統(tǒng)，負責對基金信用信息進行登記確認,、數(shù)據(jù)保管和統(tǒng)計分析等,。 政府出資設立的產(chǎn)業(yè)投資基金募集完畢后二十個工作日內(nèi)，應向全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)進行登記,。發(fā)展改革部門應于報送材料齊備后五個工作日內(nèi)予以登記,。 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記主要包括以下基本信息：
（1）相關批復和基金組建方案； （2）基金章程,、合伙協(xié)議或基金協(xié)議,； （3）基金管理協(xié)議（如適用）； （4）基金托管協(xié)議,； （5）基金管理人的章程或合伙協(xié)議,； （6）基金管理人高級管理人員的簡歷和過往業(yè)績； （7）基金投資人向基金出資的資金證明文件,； （8）其他資料,。
3、產(chǎn)業(yè)政策符合性審查
中能資本認為,，與一般私募基金相比,，政府出資產(chǎn)業(yè)基金增加了產(chǎn)業(yè)政策符合性審查環(huán)節(jié)，也是產(chǎn)業(yè)基金的重要體現(xiàn)之一。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在信用信息登記系統(tǒng)登記后,，由發(fā)展改革部門根據(jù)登記信息在三十個工作日內(nèi)對基金投向進行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查,，并在信用信息登記系統(tǒng)予以公開。對于未通過產(chǎn)業(yè)政策符合性審查的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金,，各級發(fā)展改革部門將出具整改建議書,，并抄送相關政府或部門。
1,、投資方向 中能資本認為,，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向偏向政策導向，要求符合區(qū)域規(guī)劃,、區(qū)域政策,、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策,，能夠充分發(fā)揮政府資金在特定領域的引導作用和放大效應,，有效提高政府資金使用效率，以達到產(chǎn)業(yè)基金的引導作用,。
2,、投資領域 根據(jù)2800號文規(guī)定，中能資本認為,，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應主要投資于以下七個主要領域：
（一）非基本公共服務領域,。 （二）基礎設施領域。 （三）住房保障領域,。 （四）生態(tài)環(huán)境領域,。 （五）區(qū)域發(fā)展領域。 （六）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)領域,。 （七）創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領域,。
同時，國家發(fā)展改革委將根據(jù)區(qū)域規(guī)劃,、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策,、投資政策及其他國家宏觀管理政策適時調(diào)整并不定期發(fā)布基金投資領域指導意見,。基金管理人需根據(jù)更新的指導意見按照約定方式適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)基金的具體投資領域,。
3,、投資方式 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應投資于： （1）未上市企業(yè)股權，包括以法人形式設立的基礎設施項目,、重大工程項目等未上市企業(yè)的股權,； （2）參與上市公司定向增發(fā)、并購重組和私有化等股權交易形成的股份； （3）經(jīng)基金章程,、合伙協(xié)議或基金協(xié)議明確或約定的符合國家產(chǎn)業(yè)政策的其他投資形式,。 特別說明的是，產(chǎn)業(yè)基金可通過定向增發(fā),、并購重組和私有化等股權交易方式,，投資持有上市公司的股票。 基金的閑置資金只能投資于銀行存款,、國債,、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等安全性和流動性較好的固定收益類資產(chǎn),，閑置資金投資范圍具體明確,。
4、投資限制與投資禁止 在2800號文中有相關規(guī)定,，產(chǎn)業(yè)基金投資于基金章程,、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領域的比例不得低于基金募集規(guī)模或承諾出資額的60%,。同時,，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%。 產(chǎn)業(yè)投資比例按照“基金募集規(guī)?；虺兄Z出資額”為基數(shù)計算,，比較容易計算。但是單個企業(yè)投資比例是按照“基金資產(chǎn)總值”為基數(shù)計算,，資產(chǎn)總值是指基金的總資產(chǎn)還是凈資產(chǎn)并不明確,，此外，中能資本認為,，資產(chǎn)總值的認定時點是作出投資決策的時點還是簽署正式投資協(xié)議的時點,，可能在實操中也會存在一定的差異。 除投資限制外,，2800號文明確列明了產(chǎn)業(yè)基金禁止投資的業(yè)務范圍,，包括：
（1）名股實債等變相增加政府債務的行為； （2）公開交易類股票投資,，但以并購重組為目的的除外,； （3）直接或間接從事期貨等衍生品交易； （4）為企業(yè)提供擔保,，但為被投資企業(yè)提供擔保的除外,； （5）承擔無限責任的投資。
五政府關于出資產(chǎn)業(yè)基金的績效評價
1,、基金評價 產(chǎn)業(yè)基金的績效評價體系包括對基金的評價和對基金管理人的評價,。其中,，對產(chǎn)業(yè)基金的績效評價指標主要包括：
（1）基金實繳資本占認繳資本的比例； （2）基金投向是否符合區(qū)域規(guī)劃,、區(qū)域政策,、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策,，綜合評估政府資金的引導作用和放大效應,、資金使用效率及對所投產(chǎn)業(yè)的拉動效果等； （3）基金投資是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為,； （4）是否存在違反法律,、行政法規(guī)等行為。
中能資本認為,，國家發(fā)展改革委每年根據(jù)評價指標對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效進行系統(tǒng)性評分,，并將評分結(jié)果適當予以公告。金融機構(gòu)可以根據(jù)評分結(jié)果對登記的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金給予差異化的信貸政策,。
2,、基金管理人評價 對基金管理人績效評價指標主要包括：
（1）基金管理人實際管理的資產(chǎn)總規(guī)模； （2）基金管理人過往投資業(yè)績,； （3）基金管理人過往投資領域是否符合政府產(chǎn)業(yè)政策導向,； （4）基金管理人管理的基金運作是否存在公開宣傳、向非合格機構(gòu)投資者銷售,、違反職業(yè)道德底線等違規(guī)行為,； （5）基金管理人及其管理團隊是否受到監(jiān)管機構(gòu)的行政處罰，是否被納入全國信用信息共享平臺失信名單,； （6）是否存在違反法律,、行政法規(guī)等行為。
國家發(fā)展改革委每年根據(jù)評價指標對基金管理人績效進行系統(tǒng)性評分,，并將評分結(jié)果適當予以公告,。各級政府部門可以根據(jù)評分結(jié)果選擇基金管理人。
1,、年度報告與重大事項報告 基金管理人應當于每個會計年度結(jié)束后四個月內(nèi),，向主管的發(fā)展改革部門提交基金及基金管理人的年度業(yè)務報告、經(jīng)有資質(zhì)的會計師事務所審計的年度財務報告和托管報告,，并及時報告投資運作過程中的重大事項,。重大事項包括但不限于公司章程修訂、資本增減,、高級管理人員變更、合并,、清算等,。
2,、季度更新 根據(jù)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕571號）的規(guī)定，基金管理人應當在每季度結(jié)束之日起十個工作日內(nèi)通過登記系統(tǒng)更新下列信息：
（1）基金認繳規(guī)模和實繳規(guī)模,； （2）設立,、參股和退出子基金情況； （3）新增投資項目或已投項目進展情況,； （4）投資項目退出情況,； （5）投資金融產(chǎn)品情況。
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