“臨時工”緣何屢成“背鍋俠”

　　應(yīng)通過立法明確行政執(zhí)法單位編制外人員法律地位

　　應(yīng)明確編制外工作人員的法律地位，確立他們和在編執(zhí)法人員之間的法律關(guān)系,、法律責(zé)任,。同時，對非在編人員的招聘,、培訓(xùn),、指導(dǎo)、考核,、解聘等作出明確規(guī)定,。

　　“前幾天，有一名輔警在微信上向我咨詢,，說自己在執(zhí)行公務(wù)時被阻撓和毆打,，對方稱他是‘臨時工’,不算妨礙公務(wù)。我肯定地告訴他,，如果輔警在參與執(zhí)法的過程中受到阻撓,，對方肯定屬于阻礙執(zhí)行職務(wù)，嚴(yán)重的甚至?xí)?gòu)成妨害公務(wù)罪,?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)講師史全增近日對《法制日報》記者說。

　　現(xiàn)實(shí)中,，在“臨時工”的使用上,，呈現(xiàn)出“剛需”與“無關(guān)緊要”的矛盾綜合體：一方面，行政執(zhí)法部門強(qiáng)調(diào)人員不足,，需要“臨時工”來參與行政執(zhí)法工作,，甚至獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)，盡管“臨時工”并無執(zhí)法權(quán),；另一方面，“臨時工”在參與執(zhí)法時常被質(zhì)疑,，而且,，在出現(xiàn)問題時，“臨時工”屢屢被拋出當(dāng)作“替罪羊”,。

　　與此同時,，地方政府也在探索解決之道。

　　8月1日,，《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》施行,，對申領(lǐng)“河南省行政執(zhí)法證”的人員應(yīng)當(dāng)具備的條件、申領(lǐng)行政執(zhí)法監(jiān)督證件的人員范圍均作出了詳細(xì)規(guī)定,，嚴(yán)格禁止不具備規(guī)定條件的人員申領(lǐng)行政執(zhí)法證件,，杜絕工勤人員,、勞動合同工、“臨時工”執(zhí)法,。

　　對此,，多位專家在接受記者采訪時指出，地方政府的探索值得贊賞,，但“臨時工”執(zhí)法問題的解決仍任重而道遠(yuǎn),。

　　執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配

　　“輔警都有三險一金，屬于合同工,，跟他們比起來,，我們這些連合同都不簽、每個月就拿300塊錢的人,，才是‘臨時工’吧,！”回想起5年前的工作經(jīng)歷，李軍自嘲地說,。

　　2012年,，李軍以“臨時工”的身份，到河北省邯鄲市某縣交警大隊(duì)工作,。李軍在工作之后發(fā)現(xiàn),，和他有著一樣身份的并不在少數(shù)。

　　“我所在的交警中隊(duì)有8個人,，中隊(duì)長是交警,，副中隊(duì)長是輔警，剩下的6人都是我這樣的‘臨時工’,?！痹诎玖藘赡曛螅钴娺€是沒能轉(zhuǎn)正,，便辭職換了工作,。

　　事實(shí)上，“臨時工”在法律層面并不存在,，只是一種對編制人員區(qū)分管理的籠統(tǒng)稱謂?，F(xiàn)實(shí)中，“臨時工”仍在許多工作崗位上存在,，尤以行政執(zhí)法部門的“臨時工”最為引人關(guān)注,。

　　對于這些在行政執(zhí)法部門工作的“臨時工”，史全增更愿意稱他們?yōu)樾姓o助人員,。史全增在接受記者采訪時,，強(qiáng)調(diào)了“執(zhí)法”和“參與執(zhí)法”的區(qū)別：行政輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義獨(dú)立執(zhí)法,，而應(yīng)當(dāng)在有執(zhí)法資格的工作人員的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作,。盡管這些行政輔助人員沒有執(zhí)法權(quán),，但卻可以參與執(zhí)法，并由其所在的行政機(jī)關(guān)直接承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。

　　隨著社會治理任務(wù)不斷增多,，公安、城管等原有的執(zhí)法力量已無法承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù),。因編制有限,，基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得不雇用“臨時工”輔助或代替正式執(zhí)法人員。

　　“實(shí)務(wù)部門往往強(qiáng)調(diào)實(shí)際需要,，強(qiáng)調(diào)在編執(zhí)法人員不夠,，不得不用‘臨時工’,否則無法完成行政執(zhí)法任務(wù)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王磊在接受《法制日報》記者采訪時分析指出,。

　　“違法行為總是動態(tài)產(chǎn)生，違法行為的數(shù)量也在不斷變化,，而正式執(zhí)法人員的數(shù)量及其他執(zhí)法資源難以與這種變化相適應(yīng),，在這種情況下，‘臨時工’的靈活性能較好地適應(yīng)這種變化,?！蓖瑵?jì)大學(xué)法學(xué)院副教授黃锫在接受記者采訪時認(rèn)為，執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)的不匹配,，是“臨時工”出現(xiàn)在執(zhí)法活動中的重要原因,。

　　干的活多，背的鍋也多

　　正如史全增所言,，“臨時工”不能獨(dú)立進(jìn)行執(zhí)法,，卻可以參與執(zhí)法。但在現(xiàn)實(shí)工作中,，“臨時工”的使用有時候會偏離既定軌道,。

　　“過去上路檢查，經(jīng)常是我們這些‘臨時工’去做,。每當(dāng)我看到網(wǎng)上有‘臨時工’出問題被辭退的新聞,，一點(diǎn)也不覺得奇怪，因?yàn)槲覀儭@些人’被推到前面干活兒,，一旦出問題，‘背鍋’的肯定是我們,?！崩钴娭毖浴?/p>

　　干的活多,，所以背的鍋也多——談起自己兩年多的工作經(jīng)歷,，李軍總結(jié)出了這樣一句話,。

　　“以往，每次看到粗暴執(zhí)法的新聞,，行政執(zhí)法部門就會拋出‘臨時工’來‘背鍋’,即使最后調(diào)查不是‘臨時工’所為,，輿論也會調(diào)侃稱，這次終于不是‘臨時工’了,?！崩钴娞寡裕约簩Υ艘蚜?xí)以為常,。

　　即使這樣努力,，但身份上的不被認(rèn)同，也讓這些“臨時工”很沒有歸屬感,。

　　“有時候,，在查處交通違法行為時會被司機(jī)質(zhì)疑身份，這時候我就會找同行的民警過來,，他們有警官證,。盡管這樣的情況不多，但每次遇到,，都讓人很不舒服,。”李軍說,。

　　這些沖在一線且沒有身份認(rèn)同感的“臨時工”,，有時候也會利用手中的權(quán)力“任性”。

　　近幾年,，因在行政執(zhí)法時的不規(guī)范甚至違法行為,，“臨時工”曾多次引爆輿論。

　　2013年5月,，陜西省延安市發(fā)生“城管跳腳踩商戶頭部”事件,，延安市城管局回應(yīng)稱，打人的是臨時聘用人員,，沒有正式編制,。

　　2014年4月，浙江省蒼南縣5名城管在執(zhí)法過程中,，將一名拍照的路人打傷,，隨后引發(fā)群眾圍堵城管執(zhí)法車輛，事后有關(guān)部門稱,，這5人并非正式城管隊(duì)員,，而是城管臨時叫來協(xié)助搬運(yùn)占道石塊等物品的。

　　2016年5月，貴州省凱里市一名身著“行政執(zhí)法”字樣背心的男子用塑料凳砸女水果商販頭部,，在將其打倒在地后持續(xù)毆打,。事后凱里市公安局稱，涉嫌打人者為十字街道辦事處聘用人員,。

　　……

　　屢屢被曝光的負(fù)面新聞,，也讓一些地方和部門意識到，“臨時工”的使用必須有所規(guī)范和約束,。

　　記者發(fā)現(xiàn),，近幾年，已有多地對“執(zhí)法臨時工”進(jìn)行了專項(xiàng)清理,。

　　2015年,，遼寧省開展優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)檢查，對全省行政執(zhí)法主體進(jìn)行清理,，再次明確執(zhí)法資格,，清退不合法的“執(zhí)法臨時工”“合同工”。

　　2016年12月底,，廣西壯族自治區(qū)法制辦發(fā)布消息稱,，全區(qū)行政執(zhí)法人員專項(xiàng)清理行動中，兩萬多人被清出執(zhí)法隊(duì)伍,，行政執(zhí)法人員不再有“臨時工”,。

　　自2016年3月15日至今年1月，山東省對行政執(zhí)法人員進(jìn)行了專項(xiàng)清理,，共清理不符合條件的行政執(zhí)法人員3萬多人,。同時明確，凡未經(jīng)審核確認(rèn)的行政執(zhí)法人員,，一律不得從事行政執(zhí)法活動,。

　　與專項(xiàng)清理行動相比，《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》因?yàn)閷⑷∠芭R時工”行政執(zhí)法權(quán)納入法治軌道,，而備受輿論關(guān)注,。

　　立法明確“臨時工”法律地位

　　在專家看來，河南省取消“臨時工”行政執(zhí)法權(quán)的做法,，是對現(xiàn)行法律的進(jìn)一步明確——“臨時工”沒有執(zhí)法權(quán),。

　　“執(zhí)行國家法律的人員沒有‘臨時工’,換句話說，‘臨時工’沒有法律地位,、沒有執(zhí)法權(quán),。”王磊指出,。

　　在黃锫看來,，“臨時工”雖然能解決執(zhí)法資源與執(zhí)法任務(wù)不匹配的問題,，但也因?yàn)闆]有執(zhí)法權(quán)而處于一個尷尬的境地。因此,，對于“臨時工”的管理，也不能“一刀切”,。

　　“‘一刀切’禁止‘臨時工’參與任何執(zhí)法活動,，會與執(zhí)法實(shí)際沖突，最終可能變成陽奉陰違的一紙空文,。應(yīng)仔細(xì)研究執(zhí)法過程,，禁止‘臨時工’參與直接影響社會主體權(quán)益的執(zhí)法活動，如處罰,、強(qiáng)制等,。但是對于其他對權(quán)益沒有直接重大影響的執(zhí)法活動，如巡查發(fā)現(xiàn)違法行為,、貼處罰告知書等,，可以聘用‘臨時工’,但應(yīng)建立相應(yīng)的制度，由正式執(zhí)法人員對其嚴(yán)格監(jiān)管,，一旦出現(xiàn)違法執(zhí)法,，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！秉S锫建議,。

　　浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授李春燕指出，“臨時工”之所以屢屢進(jìn)入公眾視野,，主要存在兩方面原因：執(zhí)法資源不足,，使得行政執(zhí)法單位不得不使用“臨時工”；所屬行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員怕承擔(dān)法律責(zé)任,，提前想好退路,。

　　李春燕認(rèn)為，對于“臨時工”的管理,，也要從這兩方面入手：一方面,，科學(xué)確定執(zhí)法人員的編制數(shù)量；另一方面,，加強(qiáng)教育,，使執(zhí)法人員明確，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),，只有因故意或重大過失導(dǎo)致行政違法,，才會被追究法律責(zé)任，消除他們的顧慮,。

　　“此外,，必須重申,，‘臨時工’執(zhí)法，所屬行政機(jī)關(guān)也要承擔(dān)法律責(zé)任,?！崩畲貉鄰?qiáng)調(diào)。

　　專家指出,，制度的建立與健全,，離不開法律的保駕護(hù)航。

　　政府管理的范圍和內(nèi)容,，多而不精,；政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理人員占用編制多，一線,、基層執(zhí)法人員占用編制少,；編制管理計(jì)劃性強(qiáng)，對執(zhí)法一線的編制需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足,；有編制人員的懶政,、推諉……西南石油大學(xué)法學(xué)院講師李文海認(rèn)為，“臨時工”執(zhí)法背后的問題,，實(shí)則是行政組織法,、組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革等方面的問題,。

　　“立法杜絕‘臨時工’,必須同時完善組織法,、深化組織機(jī)構(gòu)改革、執(zhí)法體制改革,，完善社會治理結(jié)構(gòu),，明確真正需要由政府規(guī)制的行政任務(wù)，精簡非執(zhí)法和服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員,，充實(shí)一線,、基層執(zhí)法人員，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,，強(qiáng)化執(zhí)法能力,。”李文海在接受記者采訪時建議,。

　　史全增指出,，“臨時工”同行政機(jī)關(guān)之間屬于行政協(xié)助的關(guān)系，也就是說,，“臨時工”同行政機(jī)關(guān)之間一般具有直接或間接的隸屬關(guān)系,，且大多在行政執(zhí)法人員的直接指揮監(jiān)督下參與執(zhí)法活動，為行政機(jī)關(guān)實(shí)施準(zhǔn)備性和執(zhí)行性的行政活動,。

　　史全增建議,，在相關(guān)法律中明確規(guī)定“臨時工”具有行政助手的法律地位,，并確定其職責(zé)范圍，從而為“臨時工”參與行政執(zhí)法活動提供組織法上的依據(jù),，并給予合理規(guī)制,。

　　“應(yīng)在法律和需要之間加以平衡，明確編制外工作人員的法律地位,，確立他們和在編執(zhí)法人員之間的法律關(guān)系,、法律責(zé)任。同時,，對非在編人員的招聘、培訓(xùn),、指導(dǎo),、考核、解聘等作出明確規(guī)定,?！蓖趵谡J(rèn)為，有必要通過立法明確“臨時工”的法律地位,，來解決現(xiàn)實(shí)需求與法律規(guī)定之間的矛盾,。

　　(應(yīng)被采訪者要求，李軍為化名)

　　□　本報記者 　蒲曉磊