[摘要]農(nóng)村五保供養(yǎng)是具有顯著中國特色的弱勢群體保障制度。文章梳理了農(nóng)村五保供養(yǎng)從集體供養(yǎng)的互助共濟(jì)到被正式納入國家救助體系的歷史演變,，在一定程度上可把農(nóng)村五保供養(yǎng)制度視為中國農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展見證,。
　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村五保供養(yǎng)；集體供養(yǎng)；國家救助
　　[作者簡介]戰(zhàn)建華,，山東師范大學(xué)政法學(xué)院講師,，山東濟(jì)南250014
　　[中圖分類號(hào)]C913.7　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1672－2728(2010)05－0086－04
　　
　　農(nóng)村五保供養(yǎng)是指對(duì)農(nóng)村村民中無法定贍(扶)養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力,、無生活來源的老人,、殘疾人和未成年人在吃、穿,、住,、醫(yī)、葬和未成年人義務(wù)教育等方面給予生活照料和物質(zhì)幫助,。在中國農(nóng)村社會(huì)救助制度中,，五保供養(yǎng)被認(rèn)為是唯一具有相對(duì)連續(xù)性的農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目。
　　農(nóng)村五保供養(yǎng)制度于1956年建立,，并在1994年由國家以政府法規(guī)的形式予以確定,。2006年新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》出臺(tái)，五保供養(yǎng)被正式納入國家救助體系,，標(biāo)志著五保供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟(jì)體制向國家財(cái)政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會(huì)保障體制的“歷史性轉(zhuǎn)變”,。由此，根據(jù)五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的來源和國家在五保供養(yǎng)制度中的作用,，可以將五保供養(yǎng)的歷史發(fā)展分為兩個(gè)大的階段：集體供養(yǎng)的互助共濟(jì)階段和財(cái)政供養(yǎng)的國家公共救助階段,。
　　
　　一、集體供養(yǎng)的互助共濟(jì)階段(1956～2006年)
　　
　　在2006年實(shí)施新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》之前,，五保供養(yǎng)被認(rèn)定為“農(nóng)村的集體福利事業(yè)”,，國家包括地方政府部門通過行政和法規(guī)形式促使農(nóng)村集體履行五保供養(yǎng)責(zé)任，而自身并不對(duì)五保供養(yǎng)承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移義務(wù),。
　　
　　(一)人民公社階段(1956～1978年)：主要依靠集體公益金運(yùn)行,，由生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)組織實(shí)施供養(yǎng)
　　五保供養(yǎng)制度產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，深受集體經(jīng)濟(jì)影響,。為解決農(nóng)村中特殊困難群眾的生活問題,，中央政府出臺(tái)了農(nóng)村五保供養(yǎng)政策。這項(xiàng)政策的形成標(biāo)志主要體現(xiàn)在1956年出臺(tái)的兩項(xiàng)法規(guī)性文件：《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,?！?956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活無依靠的鰥寡孤獨(dú)農(nóng)戶和殘廢軍人,，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿,、保?燃料),、保教(兒童和少年),、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠,?！薄陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》在第53條也作出了類似規(guī)定。這兩個(gè)文件是最早提出關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的法規(guī)性文件,，構(gòu)建了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形,。
　　依據(jù)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第14條規(guī)定，“對(duì)于完全喪失勞動(dòng)力,，歷來靠土地收入維持生活的社員,，應(yīng)該用公益金維持他們的生活”。而“用來發(fā)展合作社文化,、福利事業(yè)”的公益金(第22條)不能超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社“扣除消耗以后所留下的收入”的2％(第43條),。這就決定了合作社以及后來的人民公社是五保供養(yǎng)的責(zé)任主體，生產(chǎn)隊(duì)成為五?？诩Z的實(shí)際供應(yīng)者,。
　　可以看出，這一時(shí)期的五保供養(yǎng)工作是農(nóng)村高度集體化的產(chǎn)物,，五保供養(yǎng)的款,、物主要是來源于集體分配或公益金補(bǔ)助。作為一項(xiàng)救助制度,，在國家財(cái)政投入缺位的條件下,，五保供養(yǎng)是以公社內(nèi)部剩余和積累為基礎(chǔ)的互助共濟(jì)。由于高度依賴農(nóng)村社區(qū),，所以當(dāng)農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳時(shí),，五保供養(yǎng)也隨之陷入困境?！按筌S進(jìn)”,、自然災(zāi)害和“文革”等，使得五保供養(yǎng)因集體力量的嚴(yán)重削弱而難以為繼,。例如,，1958年山東省共建敬老院2.81萬處，入院人數(shù)(包括孤老烈屬)達(dá)80.54萬人,。1960年后因集體經(jīng)濟(jì)困難,，敬老院大部分解散，五保老人回村(隊(duì))分散供養(yǎng),。到1963年底，山東省敬老院僅剩300處,，在院老人2000余人,。
　　
　　(二)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制階段(1978～2002年)：以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行供養(yǎng)
　　1978年,，黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村掀起了以家庭承包為主的多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制改革,，人民公社這種政社合一的組織形式已不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢,，也被納入到改革的議程。到1984年底,，全國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的90％以上,，人民公社體制基本瓦解。農(nóng)村實(shí)施土地承包責(zé)任制以后,，隨著人民公社體制和集體經(jīng)濟(jì)的瓦解,，村級(jí)公益金的提取面臨根本性的困難，嚴(yán)重威脅了五保供養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ),，使農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨著巨大的挑戰(zhàn),。
　　隨著人民公社解體，以社區(qū)為基礎(chǔ)的農(nóng)村救助保障體系失去了所依存的框架,。1978年,，在研究五保工作立法時(shí)，雖然把五保戶條件進(jìn)一步修改成無法定扶養(yǎng)義務(wù)人,、無勞動(dòng)能力,、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人,，形成了“三無人員”的完整概念,，但其供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源以五保戶的代耕收入為主。
　　1982年1月,，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出：“包干到戶這種形式,，有一定的公共提留，統(tǒng)一安排五保戶的生活,?！钡遣]有明確規(guī)定供養(yǎng)保障的來源，使得五保供養(yǎng)工作在一段時(shí)期內(nèi)處于“群眾互助”的范疇,，相當(dāng)一部分五保戶生活困難,。1985年，《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款,、亂收費(fèi)的通知》又對(duì)解決五保對(duì)象的問題做出了明確的規(guī)定：“鄉(xiāng)和村……供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費(fèi)用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費(fèi)辦法來解決,，在這一制度建立之前……實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)的辦法,。”1991年12月,，國務(wù)院第92號(hào)令發(fā)布的《農(nóng)村承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》第二章第8條規(guī)定：“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)可以用于五保戶供養(yǎng),，五保戶供養(yǎng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支的,，不得在村提留中重復(fù)列支?！敝泄仓醒牒蛧鴦?wù)院的一系列規(guī)定,，為五保工作立法明確了方向，奠定了基礎(chǔ),。
　　1994年1月,，國務(wù)院第141號(hào)令發(fā)布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，條例規(guī)定了五保的性質(zhì),、對(duì)象,、確定對(duì)象的程序、供養(yǎng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),、經(jīng)費(fèi)的來源與籌集辦法等,，強(qiáng)調(diào)“五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支,，不得重復(fù)列支,；在有集體經(jīng)營項(xiàng)目的地方?？梢詮募w經(jīng)營的收入,、集體企業(yè)上交的利潤中列支”，這是我國第一部關(guān)于“五?！惫ぷ鞯姆ㄒ?guī),，對(duì)完善五保供養(yǎng)制度具有重要的意義，條例的頒發(fā)實(shí)施,，標(biāo)志著五保供養(yǎng)立法工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段,。
　　為了規(guī)范和發(fā)展敬老院，推動(dòng)集中供養(yǎng),，1997年民政部頒布了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》,，進(jìn)一步明確了五保供養(yǎng)的籌資渠道，并將這一制度納入了法制化軌道,。該辦法規(guī)定：“敬老院所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,，并通過發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)捐贈(zèng)逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件。村辦敬老院所需經(jīng)費(fèi)由村公益金解決,?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，集體用于供養(yǎng)五保戶的生活費(fèi),，1994年全國人均達(dá)670元,，其中在敬老院集中供養(yǎng)的五保對(duì)象人均達(dá)1070元，超過了1993年全國人均收入水平,，五保老人的平均生活有了一定提高,。但是,，由于分稅制的實(shí)施，基層財(cái)政吃緊,；特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)用被打包用來安