規(guī)劃行政訴訟案件是隨著城市建設(shè)的加快而出現(xiàn)的一種新類型的行政案件,，與其他案件相比,其具有一定的特殊性，如涉及的主體多,、共同訴訟或集團(tuán)訴訟占一定的比例，訴爭(zhēng)的建設(shè)項(xiàng)目投資大,，與老百姓的健康,、居住等權(quán)益密切相關(guān)，處理稍有不慎極易造成社會(huì)的不穩(wěn)定,，且近年來呈上升趨勢(shì),。但是，目前學(xué)理上尚缺乏對(duì)此類案件的理論闡述,，實(shí)踐中又沒有統(tǒng)一的審判指導(dǎo)與裁判標(biāo)準(zhǔn),，審理難度較大。為理性的審理此類案件,，筆者擬就城市規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍,、訴訟主體資格、證據(jù)問題作一粗淺探討,，以拋磚引玉,。

　　一、規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍問題

　　規(guī)劃行政訴訟案件的受案范圍問題,，即是指與規(guī)劃有關(guān)的哪些行政行為具有可訴性,，可以成為法院司法審查的對(duì)象。以某一建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃審批為例,，其通常包括以下多個(gè)環(huán)節(jié),、行為：發(fā)改委或建委的立項(xiàng),；消防、公安,、交通,、園林、人防,、環(huán)保等部門的審核意見與批準(zhǔn),；規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)劃意見、審定設(shè)計(jì)方案,、建設(shè)用地規(guī)劃許可,、建設(shè)工程規(guī)劃許可等等，這些幾乎都具有較強(qiáng)的技術(shù)性,。那么,，這些環(huán)節(jié)的每一行為，是否都可以納入行政訴訟的受案范圍,？

　　筆者認(rèn)為,，應(yīng)從我國(guó)現(xiàn)有的訴訟承受能力與司法制度現(xiàn)狀考慮，確定規(guī)劃行政案件的受案范圍,。

　　首先,，必須在明確審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，考究受案范圍,。審判權(quán)與行政權(quán)是兩種不同的國(guó)家權(quán)力,。法院司法審查制度的建立，其目的之一在于完善對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,，是一種權(quán)利對(duì)另一種權(quán)利的制約,，而不是對(duì)行政權(quán)的削弱和代替，審判權(quán)在對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí),，應(yīng)尊重行政權(quán)的行使,，因此法院作為審判機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，更不能干涉行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使,。一般地,，除例外情況，法院是解決行政爭(zhēng)議的最后途徑,，但這并不意味著法院可以隨時(shí)介入任何行政爭(zhēng)議,，那些屬于行政機(jī)關(guān)自行決定的事項(xiàng)或者尚不構(gòu)成法律爭(zhēng)議的事項(xiàng)，都不宜成為法院的司法審查對(duì)象,。正是由于行政審判權(quán)與行政權(quán)的不同,，一些行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為被排除在法院的司法監(jiān)督范圍之外，例如行政機(jī)關(guān)實(shí)施的政策性行為、純技術(shù)性的行為,、高度人性化的判斷等均不適宜由法院審查,。行政規(guī)劃行為是涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的復(fù)雜的系統(tǒng)行為，環(huán)節(jié)多,，技術(shù)性強(qiáng),，如建設(shè)工程規(guī)劃許可證在頒發(fā)前，必須經(jīng)由多個(gè)法律環(huán)節(jié),，經(jīng)歷一定的行政程序,，在每一個(gè)環(huán)節(jié)中都有相關(guān)的行為發(fā)生，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生爭(zhēng)議,。因此,，法院在確定這類案件的受案范圍時(shí)，必須把握好行政審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,，不能越俎代庖,。

　　其次，一般而言,，法院對(duì)規(guī)劃行政行為進(jìn)行審查也應(yīng)遵循成熟原則,。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段,，即已經(jīng)達(dá)到成熟階段,，才能允許進(jìn)行司法審查，通常假定行政程序達(dá)到最后決定階段才算成熟,。一個(gè)復(fù)雜的行政行為在做出最后決定之前,，先有一些預(yù)備性的和中間性的決定，對(duì)此,，法院不應(yīng)進(jìn)行審查，如果在這個(gè)階段進(jìn)行審查,，將可能妨礙行政程序的正常發(fā)展,，不符合成熟原則的標(biāo)準(zhǔn)。如果當(dāng)事人認(rèn)為預(yù)備性的,、中間性的和程序性的決定違法,，應(yīng)在最后決定作出以后，和最后決定一起提請(qǐng)法院審查,。據(jù)此對(duì)規(guī)劃行政行為不服的,，一般僅能對(duì)最后決定性的規(guī)劃行政行為提起行政訴訟。如規(guī)劃許可審批程序中的下列預(yù)備性或階段性行為,，不應(yīng)成為司法審查的對(duì)象：

　?。?）受理行為，這是指行政機(jī)關(guān)接受相對(duì)人的申請(qǐng)并啟動(dòng)行政程序的行為。如規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)依建設(shè)單位的申請(qǐng),，從而啟動(dòng)規(guī)劃許可審批程序的行為,。這種受理行為一般可以視為預(yù)備性行為，不包含確定的效果意思,，因而不構(gòu)成完整的行政法律關(guān)系,，是“未完成的行為”，一般不可訴,。但是不受理行為或者逾期不予答復(fù)則屬于拒絕行為或不作為行為,，具有可訴性。

　?。?）咨詢行為,，咨詢指行政機(jī)關(guān)為準(zhǔn)備做出行政行為而向有關(guān)行政機(jī)關(guān)、專家學(xué)者或上級(jí)部門征求可供選擇的方案或意見的行為,。通常這類行為屬于行政主體做出行政行為的一個(gè)步驟,，有關(guān)咨詢意見尚停留在行政機(jī)關(guān)工作人員的觀念中，并未付諸實(shí)施,，在行政行為未最終完成前并不構(gòu)成對(duì)相對(duì)人的直接影響,，因而屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性,。

　　最后,，在當(dāng)前，法院對(duì)規(guī)劃類行政訴訟案件受案范圍的確定,，必須遵循我國(guó)現(xiàn)有的法律制度框架,，在總體上應(yīng)符合行政訴訟法律及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，如遵循具體行政行為標(biāo)準(zhǔn),、法律上的權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)等,。以城市規(guī)劃為例，城市建設(shè)規(guī)劃本身（城市總體規(guī)劃,、分區(qū)規(guī)劃,、控制性詳細(xì)規(guī)劃、區(qū)(縣)域規(guī)劃）因具有較多的政策性成分或自由裁量因素,，往往被認(rèn)為是抽象行政行為而被排除在行政訴訟受案范圍之外,。總結(jié)我院近年來的規(guī)劃行政訴訟案件,，絕大多數(shù)是針對(duì)規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)的規(guī)劃許可行為如建設(shè)用地規(guī)劃許可,、建設(shè)工程規(guī)劃許可而提起的行政訴訟，城市規(guī)劃本身直接作為被訴對(duì)象的案件,，尚未發(fā)生過,。實(shí)踐中之所以產(chǎn)生如此特點(diǎn),，是受我國(guó)行政訴訟范圍的法律規(guī)定與原告資格制度的限制，而城市規(guī)劃本身一般也沒有典型意義上的直接的特定的行政相對(duì)人,。但也有人認(rèn)為,，這種司法現(xiàn)狀使得權(quán)益受到影響的公民不能對(duì)城市規(guī)劃本身提出行政訴訟，而只能針對(duì)城市規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)的規(guī)劃許可行為即建設(shè)用地規(guī)劃許可,、建設(shè)工程規(guī)劃許可行為提起行政訴訟,，這樣的訴訟只可能推翻有關(guān)的規(guī)劃許可行為，而不能推翻規(guī)劃許可行為所依據(jù)的城市規(guī)劃行為本身,；同時(shí),，由于某一設(shè)施的建設(shè)往往會(huì)涉及到許多相關(guān)部門的許可審核，僅僅就規(guī)劃許可行為提起訴訟,，并不能解決所有許可行為的合法性問題,，容易使公民陷入連環(huán)式行政訴訟的怪圈。這一問題的解決,，有待于我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的發(fā)展,，有待于我國(guó)行政訴訟法律制度乃至司法體制的改革與完善。在當(dāng)前的體制下,，作為審判機(jī)關(guān)的法院,，必須而且也只能遵循現(xiàn)有的法律制度從而確定規(guī)劃類行政訴訟案件的受案范圍，這也是與我國(guó)現(xiàn)有的訴訟承受能力與司法人員素質(zhì)狀況相適應(yīng)的,。

　　二,、規(guī)劃行政訴訟案件中的訴訟主體資格問題

　　（一）原告主體資格問題

　　最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第12條規(guī)定,，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟,?！边@一規(guī)定使得行政訴訟中的原告不僅僅限于行政行為的直接相對(duì)人，而且也包括與行政行為相關(guān)的人即利害關(guān)系人,。

　　從理論上講,，規(guī)劃行政訴訟案件中的原告可分為以下兩類：一是行政相對(duì)人如規(guī)劃許可行為直接針對(duì)的公民、法人或者其他組織,。包括規(guī)劃許可申請(qǐng)人,、被許可人,、被處罰人等,；二是行政行為相關(guān)人如與規(guī)劃許可行政行為具有法律上利害關(guān)系的人，包括相鄰權(quán)人,、環(huán)境權(quán)人,、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等,。而審判實(shí)踐中，對(duì)規(guī)劃行政許可行為不服的絕大多數(shù)為后者,。但對(duì)后者的范圍如何確定也是審判實(shí)務(wù)中的一個(gè)難點(diǎn)問題,。實(shí)踐中曾出現(xiàn)過這樣一個(gè)案例：建設(shè)單位經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在某住宅小區(qū)內(nèi)建設(shè)一公園,，該公園的建成,，使小區(qū)的部分業(yè)主進(jìn)出小區(qū)需繞行，無形中增加了業(yè)主的時(shí)間成本,。后某業(yè)主以該公園的建立影響其通行權(quán)為由提起行政訴訟,，要求撤銷批準(zhǔn)建設(shè)公園的行政行為。對(duì)該業(yè)主是否具有原告的主體資格,，出現(xiàn)了不同的意見,。一種意見認(rèn)為，公園的建設(shè)改善了小區(qū)的居住環(huán)境,，凈化了小區(qū)的空氣,，而且該業(yè)主也可以享受到這種利益，其并沒有受到實(shí)際的不利影響,，因而該業(yè)主不具有原告的主體資格,；另一種意見認(rèn)為，公園的建設(shè)在實(shí)際上不利于部分業(yè)主的通行,，影響了其通行的權(quán)益,，因而應(yīng)賦予業(yè)主的原告資格。這里實(shí)際上涉及何為“法律上的利害關(guān)系”的問題,。結(jié)合最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第1條第2款“對(duì)公民,、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”法院不予受理的規(guī)定，從法律規(guī)定的整體性考慮,，這里的“法律上的利害關(guān)系”應(yīng)理解為“權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際的影響”,。而何為“權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際的影響”，筆者認(rèn)為,，考慮到我國(guó)目前的行政訴訟承受能力,、法制建設(shè)的進(jìn)程以及司法現(xiàn)狀，“權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際的影響”應(yīng)包括兩個(gè)要素,，即法律權(quán)益要素與因果關(guān)系要素,。判斷起訴人是否具有原告的主體資格首先要從法律規(guī)定本身或者在法律無明文規(guī)定的情況下，探究法律規(guī)定的目的,，以法律精神判斷起訴人是否具有相關(guān)的權(quán)益,；其次在存在權(quán)益的情況下，判斷權(quán)益是否受到損害及以這種損害與被訴具體行政行為是否具有因果關(guān)系,。當(dāng)然,，由于我國(guó)尚未確立公益訴訟制度,，因此對(duì)原告主體資格的確定上要避免陷入公益訴訟中。

　　原告主體資格問題在實(shí)踐中還存在另一難點(diǎn)即集團(tuán)訴訟中原告資格的確定,。近幾年隨著城市建設(shè)步伐的加快,、城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，城市規(guī)劃類行政訴訟案件呈上升趨勢(shì),，而且極易形成群體性糾紛,，集團(tuán)訴訟不斷增多，少則幾十人多則近千人,，給行政審判工作的順利進(jìn)行增加了難度,。集團(tuán)訴訟中突出的問題是具有主體資格的原告范圍如何確定。筆者認(rèn)為對(duì)此要針對(duì)具體的案情而定,。如起訴人認(rèn)為建設(shè)工程的規(guī)劃許可行為侵犯了其采光,、通風(fēng)等相鄰權(quán)而提起行政訴訟的，法院應(yīng)審查是否所有起訴人的采光,、通風(fēng)權(quán)都因該具體行政行為的作出而受到損害,，對(duì)沒有受到損害的，應(yīng)從起訴人中剔除,，不應(yīng)賦予其原告主體資格（當(dāng)然,，此種情形在立案審查階段，一般很難確定,。為充分保障當(dāng)事人的訴權(quán),，可在受理后，通過開庭審理以查明起訴人是否具有原告的主體資格,。經(jīng)審理,，發(fā)現(xiàn)起訴人不具有原告主體資格的，裁定駁回其起訴,。）,；如起訴人認(rèn)為某項(xiàng)工程的建設(shè)增加了小區(qū)的容積率、使小區(qū)的建筑密度變小,，或者使小區(qū)的周圍環(huán)境受到了污染,，惡化了居住環(huán)境等等而提起行政訴訟的，但起訴人只是某幢住宅樓的部分業(yè)主或者某小區(qū)的部分業(yè)主,，而該案可能涉及全體或大部分業(yè)主的利益,，法院可依據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定采取公告的形式，通知未提起訴訟的其他業(yè)主到法院進(jìn)行權(quán)利登記,。向法院登記的權(quán)利人可以推選代表人進(jìn)行訴訟,；推選不出代表人的，法院可以與參加登記的權(quán)利人商定代表人,。法院作出的判決,、裁定，對(duì)參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力,；未參加登記的權(quán)利人在起訴期限內(nèi)提起訴訟的,，適用該判決、裁定,。當(dāng)然上述意見只是筆者從理論上的一種推斷,，是否具有可操作性，有待于實(shí)踐的檢驗(yàn),。

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　　我國(guó)《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織,，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,，或者由人民法院通知參加訴訟?！币?guī)劃行政許可行為直接針對(duì)的是規(guī)劃許可申請(qǐng)人如工程建設(shè)單位或者是用地單位,，但是一項(xiàng)工程的建設(shè)往往涉及土地的征用、房屋的拆遷,、工程建設(shè)的正式啟動(dòng),、甚至有時(shí)還會(huì)發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等等環(huán)節(jié)，因而工程的建設(shè)從立項(xiàng)啟動(dòng)到完成,，可能要涉及多個(gè)利益主體,，如建設(shè)單位將工程發(fā)包，而使承包單位介入,；因建設(shè)單位委托他人進(jìn)行房屋拆遷而使拆遷公司介入,；因土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而使土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓單位,、受讓單位介入,，等等。因此一旦該項(xiàng)建設(shè)工程成為爭(zhēng)議的對(duì)象而產(chǎn)生行政訴訟時(shí),，就涉及第三人的追加問題,。在行政行為相關(guān)人因不服行政機(jī)關(guān)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證而提起的行政訴訟中，建設(shè)單位因是規(guī)劃許可行為的被許可人,，其與被訴的行政行為有法律上的直接利害關(guān)系,，無疑應(yīng)作為第三人參加訴訟，那么是否與該建設(shè)工程有關(guān)的所有單位包括承包單位,、拆遷公司,、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓單位等等，都應(yīng)作為第三人參加訴訟呢,？這里同樣涉及到對(duì)“利害關(guān)系”的理解問題,。

　　目前,，學(xué)者們比較一致的觀點(diǎn)是，行政訴訟法第二十七條中的“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”,，是指與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。但對(duì)“利害關(guān)系”的范圍有不同的理解。有的學(xué)者傾向認(rèn)為僅指直接利害關(guān)系,，即第三人的權(quán)利義務(wù)與被訴具體行政行為之間存在直接聯(lián)系,，所謂直接聯(lián)系就是指該具體行政行為直接調(diào)整或涉及第三人的權(quán)利義務(wù)，而不是通過其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整,。且這里的法律關(guān)系只能是行政法律關(guān)系,，而不是其他法律關(guān)系如民事法律關(guān)系。有的學(xué)者則認(rèn)為,，上述對(duì)“利害關(guān)系”的理解,，實(shí)質(zhì)上縮小了行政訴訟中第三人的范圍，對(duì)于保護(hù)非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個(gè)人,、組織的合法權(quán)益,，是十分不利的，認(rèn)為與被訴具體行政行為有間接利害關(guān)系的個(gè)人,、組織也應(yīng)被納入第三人的范疇,。這種間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系以及與被訴行政主體的相對(duì)方有其他法律關(guān)系如民事法律關(guān)系的個(gè)人、組織等,。

　　結(jié)合審判實(shí)踐,，上述兩種觀點(diǎn)都有值得探討的余地。將“利害關(guān)系”限定為直接利害關(guān)系,，不利于全面地保護(hù)受具體行政行為影響但并非具體行政行為直接調(diào)整或涉及的第三人的利益,；將“利害關(guān)系”理解為包括直接和間接利害關(guān)系，雖從理論上說得通,，而且從我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定上看,，我國(guó)行政訴訟法及其司法解釋也均未將“利害關(guān)系”局限在直接利害關(guān)系的范圍內(nèi)，但是,，是否間接利害關(guān)系中的所有個(gè)人,、組織都應(yīng)被追加為第三人呢？上面我們提到一項(xiàng)建設(shè)工程涉及多個(gè)利益主體,，其中與建設(shè)單位有民事法律關(guān)系的個(gè)人,、組織的權(quán)益，可能因?yàn)槊袷路申P(guān)系的確立而間接地受到被訴具體行政行為的影響,。以承包單位與建設(shè)單位之間的建設(shè)工程合同法律關(guān)系為例,。承包單位在施工過程中，因針對(duì)該項(xiàng)工程的規(guī)劃許可行為被訴，造成工程中途的停建,、緩建,，耽誤了工程的進(jìn)度，承包單位或建設(shè)單位也因此受有經(jīng)濟(jì)損失,，這種損失雖與具體行政行為的被訴有一定的聯(lián)系,，但可以通過其他的民事訴訟或其他的途徑予以救濟(jì)。同時(shí)這種情況下,，如果將承包單位追加為行政訴訟中的第三人，對(duì)被訴具體行政行為的司法審查并無任何實(shí)際意義,，也即不追加其為第三人,，并不會(huì)影響法院對(duì)被訴具體行政行為認(rèn)定事實(shí)、執(zhí)法程序,、適用法律法規(guī)等方面的司法審查,，否則只能是司法資源的無謂浪費(fèi)。因此,，筆者認(rèn)為判斷間接利害關(guān)系中的個(gè)人,、組織是否需要被追加為第三人，應(yīng)著重考慮兩個(gè)因素：首先是該第三人的權(quán)利義務(wù)是否因具體行政行為的被訴已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響,，且這種影響無其他途徑可予以彌補(bǔ),；其次，行政訴訟以對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查為原則,，法院在確定第三人的范圍時(shí),，不應(yīng)偏離這一原則，應(yīng)考慮追加某個(gè)人,、組織為第三人對(duì)具體性行政行為的合法性審查有無實(shí)際意義,。

　　綜上，在確定規(guī)劃行政訴訟案件如何追加第三人的問題上,，應(yīng)以被訴具體行政行為對(duì)個(gè)人,、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)，無需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接,；但在確定具有間接利害關(guān)系的個(gè)人,、組織是否需要被追加為第三人時(shí)，應(yīng)在堅(jiān)持上述標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,，同時(shí)從有利于對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的原則出發(fā),，具體案情具體分析，不能不加限制的盲目追加第三人,，否則將會(huì)有礙于行政訴訟司法審查功能的發(fā)揮,，與訴訟經(jīng)濟(jì)原則也是相背離的。

　　三、規(guī)劃行政訴訟案件中的證據(jù)問題

　　規(guī)劃行政訴訟案件中的證據(jù)問題主要包括證據(jù)不充分問題與證據(jù)審查問題,。

　?。ㄒ唬┳C據(jù)不充分問題

　 這是指在規(guī)劃許可行政案件中，作為被告的規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)向法院出示的證據(jù)大多是其他相關(guān)部門的審核意見如消防部門的消防設(shè)施設(shè)計(jì)防火審核意見,、園林局的審核意見等,，而其作為頒發(fā)許可證的審批機(jī)關(guān)，其在審批程序中為履行自身的職責(zé)所進(jìn)行的工作如是否履行了審查職責(zé),、對(duì)涉及公眾利益的重大建設(shè)項(xiàng)目的專家討論意見卻未能以證據(jù)的形式固定下來提交給法院,。

　　我國(guó)《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的,，必須持有國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件,，向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限,，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件,，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。該法第32條規(guī)定,，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建,、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物,、道路,、管線和其他工程設(shè)施，必須提有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng),，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后,，方可申請(qǐng)辦理開工手續(xù),。由此可知，規(guī)劃許可申請(qǐng)人在向規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)提出許可申請(qǐng)之前,，往往還要取得其他相關(guān)部門的審核意見與批準(zhǔn)文件,。包括發(fā)改委或其與建委的立項(xiàng)批復(fù)以及消防、公安,、交通,、園林、人防,、環(huán)保等部門的審核意見與批準(zhǔn)文件,，這些審核意見與批準(zhǔn)文件是規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)頒發(fā)規(guī)劃許可證的前置條件。因此法院在審查規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)核發(fā)許可證的行為是否合法時(shí),，必須要審查訴爭(zhēng)建設(shè)項(xiàng)目是否已經(jīng)取得了上述相關(guān)部門的審核意見與批準(zhǔn)文件,。

　　而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查，這種審查包括具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的審查,、適用法律法規(guī)的審查,、執(zhí)法程序的審查。因被訴的行為是規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)做出的行為,，所以法院應(yīng)審查規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)的頒發(fā)許可證行為的合法性,，而不是其他相關(guān)部門的行為的合法性，法院在審查了訴爭(zhēng)建設(shè)項(xiàng)目是否已經(jīng)取得了其他相關(guān)部門的審核意見與批準(zhǔn)文件后,，主要是審查規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)自身的審批程序,、適用法律法規(guī)，審查規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)是否對(duì)其他有關(guān)部門的審核意見與批準(zhǔn)文件是否齊全,、手續(xù)是否完備履行了審查職責(zé),。但是在實(shí)際的案件中，規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)提供的證據(jù)恰恰不能反映或者不能充分地反映其自身的審批工作是如何進(jìn)行的,、是否合法,，是否履行了審查職責(zé)等,。實(shí)際上,，規(guī)劃許可申請(qǐng)人在向規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)頒發(fā)許可證時(shí)即使具備了相關(guān)的其他部門的審核意見與批準(zhǔn)文件，規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)也不可能草率的核發(fā)許可證,，其亦有自身的審批程序,，要進(jìn)行一系列的工作步驟包括對(duì)其他有關(guān)部門的審核意見與批準(zhǔn)文件是否齊全、手續(xù)是否完備履行審查職責(zé)的工作步驟,。從理論上講,，每一個(gè)工作步驟都應(yīng)有相應(yīng)的記載，從而形成相應(yīng)的證據(jù),，如記載履行審查職責(zé)的相應(yīng)文字材料,；如請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)某項(xiàng)涉及公共利益的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性的討論，形成專家意見,。但在規(guī)劃行政訴訟案件中,，規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)卻不能提供這方面的證據(jù)。從這個(gè)角度講,，法院很難判斷規(guī)劃行政主管部門是否履行了審查職責(zé),，審批程序是否合法。

　?。ǘ┳C據(jù)審查問題

　　前面我們提到,，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目送到規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)審批前一般需要有發(fā)改委或建委的立項(xiàng)以及消防、公安,、交通,、園林、人防、環(huán)保等部門的審核意見與批準(zhǔn)文件,，其中包括技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性審核,，如消防部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目消防設(shè)施設(shè)備防火審核意見；園林部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目綠化率的審核意見,；環(huán)保部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估的審核意見,，等等。這些審核意見與批準(zhǔn)文件在規(guī)劃行政訴訟案件中被作為證據(jù)予以出示,，法院如何審查,？發(fā)改委、建委,、消防,、公安、交通,、園林,、人防、環(huán)保等部門作出的審核意見與批準(zhǔn)文件是基于自己相應(yīng)的職權(quán)而做出的行政行為,，這些行政行為一經(jīng)作出即具有相應(yīng)的確定力,，對(duì)他人包括法院產(chǎn)生拘束的效果。因此,，法院對(duì)這些具有公權(quán)力性質(zhì)的證據(jù)的效力應(yīng)予以承認(rèn),，在審查這些證據(jù)時(shí)，應(yīng)以形式審查為主,。這也是正確處理行政審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的表現(xiàn),。同時(shí)，法官不是“通才”,，對(duì)屬于技術(shù)性的證據(jù),，法院應(yīng)尊重相關(guān)行政部門的判斷，對(duì)這方面的證據(jù)材料進(jìn)行形式審查而非實(shí)質(zhì)審查,。但是技術(shù)性證據(jù)中的技術(shù)指標(biāo)應(yīng)符合國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,，明顯違背法律規(guī)定且造成損害或有造成損害的危險(xiǎn)的，而規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)卻頒發(fā)許可證的,，在一定意義上說明規(guī)劃行政主管機(jī)關(guān)未履行審查職責(zé),，因此對(duì)這種明顯違背法律規(guī)定的證據(jù)，法院可以不予采納,。

（作者單位：北京市西城區(qū)人民法院）