此次研討會旨在通過行業(yè)中實際案例以及一線經(jīng)驗,，針對目前農業(yè)光伏在發(fā)展過程中存在的問題進行探討，以期為行業(yè)發(fā)展提供實際有效的借鑒經(jīng)驗,，以及呼吁相關部門為農業(yè)光伏的發(fā)展按照“具體問題具體對待”的原則,，更好的推動光伏、農業(yè)協(xié)同發(fā)展,。

作為全國最早接觸并從事光伏領域法律實務的陽光時代律師事務所,，一路伴隨光伏、風電等可再生能源行業(yè)的發(fā)展,，不斷研究,、思考與探索行業(yè)法律難題與解決之道，在此次光伏論壇上,，陽光所葛志堅律師發(fā)表了“農業(yè)光伏法律風險解析及防范”的主題演講,，以下為演講內容，供讀者參考,。

隨著建設光伏電站的土地越來越緊張,，聰明的光伏人發(fā)明了“農光互補”、“林光互補”等新型用地模式，但這在現(xiàn)行《土地管理法》里是沒有法律依據(jù)的——現(xiàn)行《土地管理法》的一個基本規(guī)定就是“建設項目必須使用國有建設用地”,。那么做光伏建設,，特別是農業(yè)光伏建設，這里面到底有什么法律風險,？我覺得我們首先要從光伏電站不同功能區(qū)確定不同的法律風險,。我今天一共整理了八個方面的小問題。

我們國家的地形地貌比較復雜,，特別是在西北地區(qū),，比如說咱們一塊地可能80%是國有，但是還有一些林地,，還有一些草原,，我們有的業(yè)主以為跑用地只要跑國土部門就可以了；事實上,，水利部門,、林業(yè)部門、草原部門都有著用地管理職責,；缺少任一相關行政部門審批程序,，都有可能導致光伏項目用地違法違規(guī)風險。

看一個小案例,，河南蘭考一個兩百兆瓦的農光互補項目獲得了備案,，也拿到了建設指標，也就是說萬事俱備,，但業(yè)主方忽視了一個很重要的問題,，就是他這個農光電站是建設在黃河河道上，應當由水利部門履行相關審批手續(xù),；由于電站未履行上述程序,，被水利部門責令叫停，這讓投資人損失非常慘重,。

由于國土部門與林業(yè),、草原等部門數(shù)據(jù)并未完全聯(lián)網(wǎng)，在實踐中可能存在國土部門和林業(yè)部門（草原部門）對土地性質的認定標準不同,，導致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”,，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則變成了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，在草原部門被認定為“基本草原”的沖突混亂局面,，須同時繳納多種用地性質的“補償金”,。

從用地角度來看,，所謂的“農光互補”就是指不改變土地的地表形態(tài),，不改變土地用途的情況下，進行光伏電站開發(fā)建設,，土地仍然是農民集體所有,，仍然可以用來進行農業(yè)耕作,，這種情況在我們國家《土地管理法》立法的時候是沒有的。

從2015年開始,，國土資源部對農光互補有從嚴監(jiān)管的趨勢,。這里有幾個政策規(guī)定，比如說六部委“創(chuàng)新用地”規(guī)定里,，就提出建設占用農用地的,，所有用地部分均按照建設用地管理。就是說,，光伏用地占用農用地的,，包括設施農業(yè)，包括農業(yè)大棚均應辦理農用地轉換手續(xù),。農用地轉換成建設用地,，包括光伏方陣在內的所有用地均按建設用地管理。這些文件出臺的目的是什么,？就是因為現(xiàn)在假農光互補太多了,，導致我們搞真農光互補的企業(yè)也躺槍了。

很多人跟我們反映,，我現(xiàn)在僅僅是把光伏永久用地部分報到國土部門,，國土部門給退回來了，要求把包括光伏陣列在內的所有用地都按照建設用地上報,；這么玩的話咱們農光互補就可以不用搞了,，這個成本太高了，任何一個投資人承擔不了,。我們認為,，這應當是一個嚴格執(zhí)法的問題，而不應該在政策上搞一刀切,。其實在各地政策執(zhí)行狀況也是不一樣的,，有的地區(qū)嚴格執(zhí)行上述規(guī)定；有的地區(qū)則不是那么嚴格,。我們建議投資人要對屬地政策執(zhí)行情況進行詳細的了解和掌握,。

我想問一下大家，咱們在光伏電站施工的時候遇到過村民阻撓施工嗎,？某光伏電站村民阻撓施工的理由是,，村委會把土地租賃出去沒有經(jīng)過村民同意。我說這個村民倒是有一定的法律意識,。請看我們國家《農村土地承包法》的規(guī)定,，如果說發(fā)包方將農村土地發(fā)包給集體組織以外的其他單位和個人，需要經(jīng)過三分之二以上的村民同意并報鄉(xiāng)政府批準。如果說咱們跟村委會簽了土地租賃協(xié)議,，沒有看到按了紅手印的村民同意書,，程序上就存在瑕疵。

咱們光伏電站設計使用壽命是25年,，但是咱們租的土地剩余可使用期限可不一定是25年,。比如說咱們的耕地，耕地最長承包期限是30年,，可能你租的時候已經(jīng)用了10年了,，咱們剩余期限只有20年，這個咱們就會存在剩余期限不夠用的問題,；再如合同租賃期,，我國《合同法》規(guī)定租賃期限不得超過20年，超過部分無效,。所以怎么辦呢,？我們說你先簽一個20年的合同，同時在合同當中約定對于將來5年的剩余期有一個優(yōu)先的續(xù)租權益,。

國家林業(yè)局2015年153號文把林地分為三大類,，即禁止建設區(qū)域、限制建設區(qū)域和允許建設區(qū)域,。某央企子公司在風景區(qū)違法建設風電項目,，結果被主管部門責令拆除，企業(yè)損失也非常慘重,。

第一嚴禁以租代征,。咱們光伏電站拿地都是拿一大塊農用地，但咱們國家的建設項目就是一定要在國有建設用地上進行,，咱們光伏電站租賃土地是什么性質,？是農民集體所有的農用地，所以說肯定不能用來搞永久性建筑,，因此國務院2006年出臺了文件,，嚴禁以租代征。

第二嚴禁占用基本農田,。我們知道咱們光伏項目都要搶工期,，過了630電價就不一樣了，有客戶咨詢我說,，你們律師能不能想辦法,，我們一定要先建，否則過了630這個項目就玩完了,，我告訴他絕對不行,，他不相信,，我說我們一起到國土局去咨詢咨詢，到了國土局見到了規(guī)劃科科長,，科長一聽說你這個土地還是基本農田就瞪了一眼，說基本農田誰敢批,，這是要坐牢的,。

咱們國家的《基本農田保護條例》我就不說了，刑法上專門有一條叫做非法占用農用地罪,，所以一看到說農光互補里面有基本農田,，我說這個項目可以停了，不用玩了,。

這兒有一個案例,，淮南市某光伏發(fā)電企業(yè)，未經(jīng)批準非法占地建開關站,，開關站用地是有一套復雜的流程,，他等不及了就先建唄，建好了問題就來了,，當?shù)貒辆秩齻€意見,，第一是六個月內退還占地；第二是沒收非法建筑,；第三是要進行罰款,。所以說不僅沒能搶到電價，而且還偷雞不成蝕把米,。

有的朋友要問了,，說你如何才能從一個集體農用地轉換成您所說的國有建設用地呢？我們說這里有一套復雜的流程,，首先是調整規(guī)劃,。我們國家土地是世界上最嚴格的用途管理，每一塊地都有它的用途,，那么你這一塊地如果說農用地的話,，必須要在土地利用規(guī)劃里把它調整為建設用地。政府不會因為咱們一個小小的光伏項目去調整土地利用總體規(guī)劃,，投資人要未雨綢繆,，提前做好規(guī)劃；其次是完成土地征收,。由集體所有征收為國家所有,。第三就是做好使用權出讓。有的地方要求很嚴格,，比如要履行招拍掛手續(xù),。

咱們投資人投光伏電站的時候,，當?shù)卣紝δ阏f的非常好，說你來投資我們給你最大程度的優(yōu)惠,，所以我看有篇文章寫的非常好,，叫“光伏電站投資——餡餅還是陷阱”，說的就是這個事,，你來投資的時候或者說可以寫在投資協(xié)議上,，可以以最大程度優(yōu)惠，等到你并網(wǎng)發(fā)電了,，那對不起了,，稅務部門要來收稅了，收什么稅呢,？城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅,。

對城鎮(zhèn)土地使用稅我們把握兩點，現(xiàn)在爭議很多,，第一是否交城鎮(zhèn)土地使用稅,？有一個判斷標準，就是咱們的光伏電站是否在城鎮(zhèn)工礦區(qū)規(guī)劃范圍內,？如果說咱們電站不在這些范圍之內的那必須要堅決抵制,，就不屬于這個征收范圍；第二是計稅面積如何算,，也就是所謂的按照點征還是面征的問題,。我們山東光伏企業(yè)跟當?shù)剡M行咨詢，當?shù)氐亩悇詹块T的回答,，我覺得值得引起大家注意：一是光伏用地土地使用稅沒有任何的稅收優(yōu)惠,；二是經(jīng)請示稅務總局必須要按照光伏用地的合同約定的土地使用范圍，也就是面征來進行征稅,。但是,，實際中各地的操作尺度也是有不同，我想提醒大家,，在不同的地區(qū)投資還是要深入了解不同地區(qū)的政策執(zhí)行尺度,。

最后一個問題是耕地占用稅，光伏項目如果說占用未利用地是否要繳納耕地占用稅,，那么一些電站特別是集中式電站,，很多都建在未利用地上，這個要不要交耕地占用稅,？我們說看三個方面：

第一看是否屬于征稅范圍,。我們知道耕地占用稅顧名思義占用耕地才繳稅，而咱們未利用地明顯是不屬于耕地的范疇的,，什么叫耕地呢,？咱們耕地占用稅使用規(guī)程規(guī)定的非常清楚：耕地,、林地、草地等等,，但是肯定沒有未利用地,，因為我們國家土地實際上是三分法，叫做建設用地,，未利用地和農用地三大類,，耕地是在農用地下面的一個子類，而未利用地是單獨的一大類,，所以未利用地肯定不屬于耕地；

第二看是否是納稅義務人,。我們知道有個農用地轉用審批手續(xù),，經(jīng)申請批準占用應稅土地的，納稅人為農用地轉用審批文件中標明的建設用地人,。而我們未利用地肯定沒有這個手續(xù),，所以肯定不是納稅義務人；

第三看是否改變地表的形態(tài),。國家鼓勵利用未利用地建光伏項目,，這個肯定不屬于征用范圍，在2015年的創(chuàng)新用地辦法的文件里寫的非常清楚,。

去年參加一個領跑者項目研討會,，我覺得以上幾方面?zhèn)兌家?guī)定非常好，首先是要搞真“林光互補”,，也就是我們這兩天討論的議題,，這有標準嗎？在法律層面沒有,，但是大同的這個招投標文件說了,，比如支架高度不得低于1.2米。其次兩稅明確,，即明確不征收耕地占用稅和土地稅,，最后是統(tǒng)一部門辦理，不會出現(xiàn)部門打架現(xiàn)象,。

最后一句話送給大家,，農業(yè)光伏看上去很美，但是陷阱很多,，希望廣大朋友們擦亮了眼睛,，謝謝大家！