近年來，非法采砂屢禁不止,，社會(huì)危害嚴(yán)重,，亟須刑事規(guī)制,。2016年12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦,、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）明確對(duì)非法采砂行為適用非法采礦罪,，并對(duì)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)法律適用問題做了規(guī)定?？梢哉f,，《解釋》為困擾多年的非法采砂案件刑事規(guī)制和爭(zhēng)執(zhí)不休的定性問題畫上了圓滿的句號(hào)。在春節(jié)之后,，如何理解該解釋中的重點(diǎn)條文成立刑事實(shí)務(wù)人士當(dāng)務(wù)之急,，諸如，如何定義“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”的涵義,？非法采礦罪行為又將如何定性,？“未取得采礦許可證”的認(rèn)定怎樣理解？非法采砂犯罪的定罪量刑到底有那些標(biāo)準(zhǔn),？非法采砂犯罪懲治如何適用于寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策,？今日推文，希望喻海松法官能為我們解開這一系列疑惑,。

（一）非法采砂的態(tài)勢(shì)與危害

我國(guó)幅員遼闊，河湖眾多,。河湖水域是儲(chǔ)存水資源的空間區(qū)域和重要的國(guó)土生態(tài)空間,，是防洪、排澇,、灌溉,、供水、航運(yùn),、養(yǎng)殖和維護(hù)生態(tài)平衡的重要基礎(chǔ),。砂資源是河道河床的組成部分，是維持河道水沙平衡的重要物資條件,，是保持河勢(shì)穩(wěn)定的基本要素,。近年來，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模提速,，建筑用砂需求大增，價(jià)格暴漲,。在暴利的驅(qū)動(dòng)下,，河道非法采砂高發(fā)頻發(fā)，十分突出,。一些單位和個(gè)人在巨大利益驅(qū)使下,，糾集盜采團(tuán)伙，嚴(yán)密組織,，分工協(xié)作,，非法盜采河砂,，甚至形成完備的“采—轉(zhuǎn)—售”利益鏈條,。一些地方呈現(xiàn)出“凡有河砂的地方，即有非法采砂”的嚴(yán)峻局面,，不但破壞正常的水事秩序,，而且危害防洪安全、供水安全,、航運(yùn)安全,、涉水工程安全和水生態(tài)安全。具體而言：

一是危害河道防洪安全,。河砂是保持河床穩(wěn)定和水流動(dòng)平衡必不可少的鋪蓋層和保護(hù)層,，非法采砂會(huì)破壞河床自然形態(tài)，嚴(yán)重威脅河道的防洪安全,。一些非法采砂船只采砂器具和功率超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),，采砂區(qū)域不受限制,，近堤深挖時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞水底砂層和水流動(dòng)態(tài)平衡,，造成防洪工程基部空心化,，使堤防、壩體的控水能力嚴(yán)重削弱,，引發(fā)滲水管涌險(xiǎn)情甚至塌陷決堤危險(xiǎn),。例如：

2010年1月28日，廣東汕頭榕江大堤玉路段發(fā)生306米坍塌,，而非法采砂改變?cè)哟残螒B(tài)是造成險(xiǎn)情的主要原因,。

二是影響水資源保護(hù)利用。河湖水域是儲(chǔ)存水資源的空間區(qū)域,，河砂是“水盆”的重要組成部分,。非法采砂活動(dòng)，造成河床千瘡百孔,，阻塞河道,、降低水位、污染水質(zhì),，嚴(yán)重破壞水資源的開發(fā),、利用和保護(hù)，進(jìn)而影響到人民群眾的正常生產(chǎn)生活,。例如：

海南珠碧江下游非法采砂嚴(yán)重,，留下的大坑成為海水倒灌“溫床”,，導(dǎo)致水源地鹽堿化嚴(yán)重，加之其他原因,，致使儋州兩萬居民無法使用自來水,。

三是危害通航安全。非法采砂船舶大多系“三無”船舶,，操作人員缺乏專業(yè)培訓(xùn),，安全意識(shí)差，在航道中隨意穿梭往來,，常在航道內(nèi)和航道設(shè)施附近濫采亂挖,，同時(shí)還有大量的運(yùn)砂船舶云集相伴,，占據(jù)航道，給航道通航安全造成極大危害,。例如：

四是危害橋梁和其他涉水工程安全。非法采砂活動(dòng)對(duì)橋梁,、礦井,、油氣管道等涉水工程安全構(gòu)成極大威脅。常年非法采砂,，改變了河床自然坡度及水流形態(tài),，使得橋梁的防護(hù)深度不足，導(dǎo)致橋梁出現(xiàn)險(xiǎn)情甚至坍塌,。此外,，非法采砂船舶破壞通信電纜、天然氣輸送管道等事件也時(shí)有發(fā)生,。

五是破壞水生態(tài)環(huán)境,。河砂具有保護(hù)河道、儲(chǔ)存水源,、過濾污染物,、維護(hù)生態(tài)平衡的重要作用。非法采砂活動(dòng),，極大地破壞了河床自然形態(tài),，使河湖自凈能力普遍減弱，水污染幾率成倍增加,，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)顯著下降,。特別是，非法采砂作業(yè)嚴(yán)重破壞了作業(yè)區(qū)域的魚類繁殖,、生長(zhǎng),、棲息,、洄游等,，使得水生物食物鏈斷裂，生物群落結(jié)構(gòu)遭到破壞,。例如：

（二）非法采砂的規(guī)制困境

如后所述，由于刑法缺乏明確規(guī)定,，司法實(shí)務(wù)對(duì)非法采砂行為的刑法適用存在不同認(rèn)識(shí),。進(jìn)而導(dǎo)致的局面是，非法采砂行為鮮有被追究刑事責(zé)任的,，大多只是被認(rèn)定為水事違法行為而被予以行政處罰,。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近年來每年發(fā)生非法采砂等水事違法案件約3萬余件,，但是受到刑事懲治的水事刑事案件所占比例極小,。

根據(jù)現(xiàn)行水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重水事違法行為,，一般只能給予罰款,、沒收違法所得等行政處罰。根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》第44條的規(guī)定,，未經(jīng)批準(zhǔn)或者不按照河道主管機(jī)關(guān)的規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)采砂的,，縣級(jí)以上地方人民政府河道主管機(jī)關(guān)除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外,，可以并處警告,、罰款、沒收非法所得,；對(duì)有關(guān)責(zé)任人員,，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任,。對(duì)于罰金的具體數(shù)額，《河道管理?xiàng)l例》并無明確規(guī)定,。

而水利部《水行政處罰實(shí)施辦法》第8條的規(guī)定：

當(dāng)然，《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》就長(zhǎng)江非法采砂的行為處罰作出了更為嚴(yán)厲的規(guī)定,，第18條第1款規(guī)定：

眾所周知,，非法采砂行為牟取暴利，非法所得日均數(shù)萬元甚至數(shù)10萬元,，而最高3萬元或者30萬元的行政罰款難以對(duì)其有所觸動(dòng),。非法采砂獲取的暴利與違法行為承擔(dān)的低廉成本對(duì)比懸殊，使得違法行為者在受到行政處罰后仍然從事非法采砂活動(dòng),，致使非法采砂違法行為屢禁不止,，高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)難以得到根本扭轉(zhuǎn)。一些地方形象地概況河道非法采砂現(xiàn)象為“收益比販毒高,，安全比販毒好,，成本比酒駕低”。一言以蔽之,，非法采砂呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì),，僅僅依靠水行政主管部門的行政執(zhí)法難以根本扭轉(zhuǎn)，迫切需要刑事規(guī)制手段作為后盾,。

（一）非法采砂的刑事規(guī)制亟須加強(qiáng)

雖然《河道管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理規(guī)定》均對(duì)非法采砂行為有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定,，但由于刑法中缺乏直接對(duì)應(yīng)的具體罪名,，且相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件對(duì)此種行為的刑法適用也未作明確，故對(duì)非法采砂行為追究刑事責(zé)任的案件較少,?？紤]到司法實(shí)踐中對(duì)非法采砂行為適用的罪名中最為常見的為非法采礦罪，在此主要以非法采礦罪的適用為例予以說明,。

在《刑法修正案（八）》施行之前,，非法采礦罪的入罪前提要件為“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”。而河道非法采砂處于江河湖泊之中,，執(zhí)法行動(dòng)易被發(fā)覺,，違法人員容易逃脫，執(zhí)法人員難以對(duì)具體人員下達(dá)責(zé)令停止開采的行政執(zhí)法文書,。故而,，通常而言，對(duì)于河道采砂行為難以滿足“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”的要件,，無法以非法采礦罪追究刑事責(zé)任,。故而，在《刑法修正案（八）》施行前,，實(shí)踐中鮮見對(duì)非法采砂適用非法采礦罪的案例,。為應(yīng)對(duì)這一局面，司法實(shí)務(wù)探索在“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”的規(guī)范含義的最大范圍內(nèi)作擴(kuò)大解釋,，以滿足司法實(shí)踐的需要,。例如，最高人民法院研究室《關(guān)于王某某非法采礦案,、張某某等人盜竊上訴案相關(guān)問題的答復(fù)》（法研〔2009〕44號(hào)）針對(duì)河道非法采砂案件的法律適用明確提出：

根據(jù)司法實(shí)踐所需，《刑法修正案（八）》對(duì)非法采礦罪作了進(jìn)一步完善,，將“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采,，造成礦產(chǎn)資源破壞”的要件修改為“情節(jié)嚴(yán)重”，降低了入罪門檻,。據(jù)此,，構(gòu)成非法采礦罪不再要求“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”，而只要求實(shí)施非法采礦行為,，達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度,。因此，在《刑法修正案（八）》施行后，對(duì)于河道非法采砂行為追究刑事責(zé)任的,，越來越多地適用非法采礦罪,。近年來，江蘇,、安徽,、江西、湖北,、四川,、山東,、廣東、浙江等地均出現(xiàn)對(duì)非法采砂者以非法采礦罪追究刑事責(zé)任的案例,。但是,，對(duì)于非法采砂行為適用非法采礦罪缺乏明確依據(jù)，且在一些法律適用問題方面銜接不暢,，故司法實(shí)踐中大量非法采礦行為仍然游離在刑事規(guī)制之外,。當(dāng)然,，如后所述,，在《刑法修正案（八）》施行前后，司法實(shí)踐中存在對(duì)非法采砂適用其他罪名追究刑事責(zé)任的情況,，但整體而言，受到刑事追究的只占非法采砂行為的極少數(shù),。

（二）非法采砂的刑事規(guī)制尚待統(tǒng)一

司法適用是能動(dòng)而非被動(dòng)適用法律的過程。在非法采砂受到刑事追究的案件中,，由于非法采礦罪的適用不暢，司法實(shí)踐開始轉(zhuǎn)而適用其他罪名,，這一現(xiàn)象在《刑法修正案（八）》施行前較為突出。從實(shí)踐來看,，對(duì)于非法采砂行為適用過非法采礦罪、盜竊罪,、非法經(jīng)營(yíng)罪,、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、非法占用農(nóng)用地罪,、故意毀壞財(cái)物罪,、尋釁滋事罪、妨害公務(wù)罪等罪名,。當(dāng)然,，不同罪名的適用情形較為復(fù)雜,，有的實(shí)際沒有評(píng)價(jià)非法采礦行為本身，而是針對(duì)手段行為適用以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪,、非法占用農(nóng)用地罪,，或者針對(duì)采砂過程中毀壞財(cái)物的情形適用故意毀壞財(cái)物罪,，或者針對(duì)在非法采砂所伴隨的尋釁滋事,、妨害公務(wù)等情節(jié)適用尋釁滋事罪、妨害公務(wù)罪,。即便如此，對(duì)非法采砂行為的刑法適用也存在明顯不統(tǒng)一的情況,，給有關(guān)部門移送案件和司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任造成困難,，亟須加以統(tǒng)一規(guī)范,。

需要指出的是，在司法解釋作出統(tǒng)一規(guī)范前,，不少地方司法機(jī)關(guān)已經(jīng)在積極探索對(duì)非法采砂行為適用非法采礦罪。例如：

（三）非法采砂的刑事規(guī)制路徑選擇

自然資源并非“取之不盡、用之不竭”,，加強(qiáng)對(duì)自然資源的法律保護(hù),，是必然趨勢(shì)。黨的十八大提出實(shí)施最嚴(yán)格的土地,、水資源和環(huán)境保護(hù)管理制度,。目前，只有水資源保護(hù)在刑法中沒有直接對(duì)應(yīng)的條文,。這導(dǎo)致了水資源與其他環(huán)境資源之刑法保護(hù)的顯著落差,，影響了我國(guó)環(huán)境資源整體刑法保護(hù)體系的構(gòu)建,。將非法采砂這一嚴(yán)重水事違法行為適度納入刑事規(guī)制范圍，構(gòu)建水域管理秩序的刑法保護(hù)機(jī)制,，是切實(shí)貫徹黨和國(guó)家水資源戰(zhàn)略決策,，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，保障水資源水環(huán)境承載能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào),，完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系的必然要求,。

加強(qiáng)水域管理秩序的刑法保護(hù)，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,，當(dāng)務(wù)之急是將非法采砂這一嚴(yán)重違反水法,、危害水域管理秩序的行為納入刑事規(guī)制范圍。解決這一問題,，不外乎兩種路徑：第一種路徑是,，通過刑法修正案的方式，在刑法中增設(shè)單獨(dú)的非法采砂罪,；第二種路徑是,，通過法律解釋的方式，明確將非法采砂行為納入刑法規(guī)制范圍,，適用其他罪名進(jìn)行懲治,。從應(yīng)然層面而言，第一種路徑無疑是最佳路徑,，最符合罪刑法定原則，有利于嚴(yán)厲懲治和有效震懾非法采砂犯罪行為,。然而,，基于刑法的相對(duì)穩(wěn)定性，刑法修正案的容量相對(duì)有限,，在刑法中設(shè)置單獨(dú)的非法采砂罪難度加大,，且須歷經(jīng)較長(zhǎng)的歷程。故而,，基于實(shí)然層面的考慮,，第二種路徑成為必然選擇，即在罪刑法定原則之下,，將非法采砂犯罪納入刑法已有的適當(dāng)罪名規(guī)制范圍,。而從現(xiàn)行刑法規(guī)定來看，對(duì)非法采砂行為最宜適用的罪名應(yīng)當(dāng)是非法采礦罪,，通過司法解釋的方式明確對(duì)非法采砂行為適用非法采礦罪進(jìn)行懲處,，成為最妥當(dāng)?shù)倪x擇。

如前所述,，在《刑法修正案（八）》施行后,，根據(jù)有關(guān)部門的建議,，最高人民法院在《2003年解釋》的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了新的礦產(chǎn)資源犯罪解釋的起草工作,。在司法解釋起草過程中,，水利部及有關(guān)部門也向最高人民法院反映非法采砂違法犯罪的有關(guān)問題，建議在《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》中規(guī)定對(duì)非法采砂犯罪以非法采礦罪論處,，并明確相關(guān)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律適用問題,。經(jīng)反復(fù)征求意見和慎重研究，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》最終通過擴(kuò)大適用非法采礦罪的方式,，明確了非法采砂行為的定性,，并對(duì)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)法律適用問題作了規(guī)定。可以說,，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》為困擾多年的非法采砂案件刑事規(guī)制和爭(zhēng)執(zhí)不休的定性問題畫上了圓滿的句號(hào),，必將對(duì)于實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，促進(jìn)合理開發(fā),、節(jié)約和保護(hù)水資源,，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，提供有力司法保障,。

（一）非法采礦罪的擴(kuò)大適用

如前所述，對(duì)于非法采砂行為的定性,，司法實(shí)踐中存在較大的認(rèn)識(shí)分歧,。而且，部分高級(jí)人民法院曾就非法采砂行為的定性問題請(qǐng)示最高人民法院,。為統(tǒng)一法律適用,，有必要通過司法解釋對(duì)河道非法采砂和非法采挖海砂的定性作出明確規(guī)定?；诖?，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第4條、第5條規(guī)定對(duì)非法采砂行為擴(kuò)大適用非法采礦罪,。主要考慮如下：

1.砂屬于礦產(chǎn)資源,。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例》第2條第1款規(guī)定：

可見,，河（江）砂的礦產(chǎn)資源屬性不容置疑。

實(shí)踐中,，有意見以所采河（江）砂達(dá)不到建筑用砂標(biāo)準(zhǔn)以及《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》將長(zhǎng)江采砂管理機(jī)構(gòu)有原先的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門調(diào)整為水行政主管部門為由而否定河（江）砂的礦產(chǎn)資源屬性,。本書認(rèn)為上述觀點(diǎn)難以成立。

其一,，從河道中直接開采出來的砂稱之為原狀砂,，其中泥質(zhì)含量相對(duì)成品砂而言較高屬正常現(xiàn)象,。河（江）砂中泥質(zhì)含量不影響河（江）砂的礦產(chǎn)資源屬性。

其二,，建筑用砂標(biāo)準(zhǔn)是工程建筑上對(duì)砂的技術(shù)性要求,，不是認(rèn)定河（江）砂礦產(chǎn)資源屬性的依據(jù)。

其三,，為維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定,，保障防洪和通航安全，《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定由水行政主管部門管理長(zhǎng)江采砂活動(dòng),，但資源屬性與資源監(jiān)管部門沒有必然聯(lián)系,，采砂管理部門的改變不能導(dǎo)致河（江）砂礦產(chǎn)資源屬性的改變。

2.砂可以成為非法采礦罪的對(duì)象。《礦產(chǎn)資源法》第35條第1款規(guī)定：

可見,，砂受礦產(chǎn)資源法的調(diào)整，可以成為非法采礦罪的對(duì)象,。而且,，《水法》第39條第1款規(guī)定“國(guó)家實(shí)行采砂許可制度”。

《河道管理?xiàng)l例》第25條規(guī)定：

因此,，對(duì)于未取得許可證非法采砂的行為，實(shí)質(zhì)上是“未取得采礦許可證擅自采礦”,，應(yīng)當(dāng)適用非法采礦罪,。

3.非法采砂行為符合非法采礦罪的構(gòu)成。總體而言,，采砂與采礦具有高度的重合性,，非法采砂行為符合非法采礦罪的構(gòu)成要件特征。非法采礦罪的客觀行為方式之一為違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定,，未取得采礦許可證擅自采礦,，情節(jié)嚴(yán)重的行為。如后所述,，對(duì)“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”和“采礦許可證”不應(yīng)拘泥于字面含義,，而應(yīng)作擴(kuò)大解釋，茲不贅言。在此有必要探討的是,，采砂實(shí)質(zhì)也是采礦,。采礦是開采礦產(chǎn)資源的過程，即利用機(jī)械的方法從地表或者地殼內(nèi)江礦產(chǎn)資源（礦石）挖掘并運(yùn)輸?shù)郊袌?chǎng)合,，實(shí)質(zhì)是物料的選擇性開采與搬運(yùn)過程,。而采砂是采用機(jī)械設(shè)備，將河砂從水中或者河砂堆積層挖掘開,，使之與水或者其他物料分離,，并運(yùn)輸?shù)教囟▓?chǎng)合對(duì)方的行為?？梢?，采砂與采礦具有高度相似性，實(shí)質(zhì)也是一種采礦的過程,，故非法采砂行為實(shí)質(zhì)上也是非法采礦行為,。

4.附屬刑法相關(guān)規(guī)定對(duì)非法采砂行為刑事規(guī)制作了鋪墊。《水法》第72條規(guī)定：

《河道管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定：

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第18條第1款,、第19條規(guī)定：

水事法律法規(guī)中關(guān)于刑事責(zé)任條款的規(guī)定,，為對(duì)非法采砂行為適用非法采礦罪進(jìn)行刑事規(guī)制，提供了支撐和基礎(chǔ),。

5.非法采砂行為的刑事規(guī)制不宜適用盜竊罪。如前所述,，在《刑法修正案（八）》施行前,，由于受制于非法采礦罪“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”這一要件，一些地方對(duì)非法采砂行為適用了其他罪名。而基于“取證容易,、量刑也較重,，有利于進(jìn)一步遏制當(dāng)前非法采砂行為”的考慮，適用最多的罪名就是盜竊罪,。這是一種相對(duì)功利的做法,。然而，本書認(rèn)為,，對(duì)于非法采砂的行為不宜適用盜竊罪定罪處罰,。主要考慮如下：

（1）適用盜竊罪難以全面評(píng)價(jià)非法采砂行為侵犯的法益。非法采砂行為不僅侵犯了砂資源的所有權(quán),，更為重要的是侵犯了國(guó)家的砂資源管理制度,，進(jìn)而對(duì)自然資源保護(hù)造成侵害。適用盜竊罪,，難以全面涵括其所侵犯的法益,。

（2）非法采砂的對(duì)象較一般盜竊對(duì)象具有特殊性。根據(jù)我國(guó)刑法的規(guī)定,，自然資源不能成為盜竊罪的犯罪對(duì)象,，對(duì)于行為人侵犯自然資源的，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則規(guī)定的犯罪追究刑事責(zé)任,，如非法捕撈水產(chǎn)品罪,、盜伐林木罪等。如前所述,，砂屬于礦產(chǎn)資源,。而礦產(chǎn)資源種類多、分布廣泛,，與人民群眾生活聯(lián)系緊密,。在我國(guó)一些地區(qū)，由于自然環(huán)境決定,，不少群眾長(zhǎng)期以來依靠采挖,、出售附近的礦產(chǎn)資源為生。在民眾的法情感中,，采挖礦產(chǎn)行為與傳統(tǒng)的盜竊行為相比,，背德性、可譴責(zé)性較小,，如果將非法采挖礦產(chǎn)行為以盜竊行為論處,，似與民眾的法情感不符。

（3）非法采砂行為較一般的盜竊行為具有特殊性,。非法采礦行為盡管是一種非法行為,，但它是創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng),，使原始賦存的礦產(chǎn)資源成為了可以現(xiàn)實(shí)利用的產(chǎn)品，這一點(diǎn)又與單純的盜竊行為不同,，又使非法采砂行為與盜竊行為相比可譴責(zé)性降低,。

（4）刑法對(duì)非法采挖礦產(chǎn)資源的行為作了特殊規(guī)定。非法采礦本質(zhì)上確屬一種盜竊行為——盜挖國(guó)家礦產(chǎn)資源,。但是,，刑法第343條已將此種盜竊行為專門規(guī)定為非法采礦罪，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的法條適用原則,，對(duì)非法采礦行為應(yīng)當(dāng)適用非法采礦罪,、而非盜竊罪。否則,，將會(huì)出現(xiàn)刑法適用的混亂,，如對(duì)國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，竊取,、騙取公共財(cái)物的,，應(yīng)當(dāng)適用盜竊罪、詐騙罪定罪處罰,。而非法采砂行為實(shí)質(zhì)上是非法采挖砂資源的行為,，自然應(yīng)當(dāng)適用非法采礦罪。

（5）該種觀點(diǎn)符合司法實(shí)踐的通常做法,。如前所述,，司法實(shí)踐中對(duì)河道非法采砂行為多數(shù)適用非法采礦罪而非盜竊罪定罪處罰。而2009年最高人民法院研究室《關(guān)于王某某非法采礦案,、張某某等人盜竊上訴案相關(guān)問題的答復(fù)》明確提出,，對(duì)于非法采砂的行為不宜適用盜竊罪，符合非法采礦罪構(gòu)成要件的,，可以非法采礦罪定罪處罰,。

6.境外非法采砂刑事規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的借鑒。從境外來看,，對(duì)于非法采砂行為追究刑事責(zé)任是通例,。西班牙、德國(guó),、羅馬尼亞和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均將非法采砂直接規(guī)定為犯罪,，瑞士、芬蘭,、墨西哥,、朝鮮以及歐洲理事會(huì)均按照相關(guān)罪刑條文懲治非法采砂行為?？傮w而言,，多數(shù)認(rèn)為非法采砂侵犯的是環(huán)境資源保護(hù)秩序或者水利管理秩序,。例如：

因此,，對(duì)非法采砂行為適用非法采礦罪追究刑事責(zé)任,，符合以刑事手段保護(hù)砂資源的趨勢(shì)。

基于上述考慮,，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第4條第1款規(guī)定：

實(shí)踐中,，對(duì)于個(gè)人為了生活自用少量采砂的，不宜以犯罪論處,。故而,，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》起草過程中，擬將非法采砂入罪明確限制為“以營(yíng)利為目的”,。后經(jīng)進(jìn)一步研究認(rèn)為,，非法采砂的入罪除須符合第4條、第5條的規(guī)定外,，通常還應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合第3條的規(guī)定,。由于第3條設(shè)置有一定的入罪門檻，實(shí)踐中為生活自用少量采砂的,，不會(huì)達(dá)到這一入罪門檻,。故而，最終未明確規(guī)定“以營(yíng)利為目的”的要件,。

順帶提及的是,，征求意見過程中，有意見提出,，實(shí)踐中違法采砂行為大量存在,，在司法解釋中單獨(dú)明確并強(qiáng)調(diào)非法采砂應(yīng)當(dāng)予以追究刑事責(zé)任，存在打擊面過大,、執(zhí)法成本較高的風(fēng)險(xiǎn),。經(jīng)研究，未采納上述意見,。除了前述考慮外,，還基于下列原因：

其一，打擊非法采砂行為,，規(guī)范河道采砂,、海洋采砂秩序，并不會(huì)影響基建用砂所需,。而就河道采砂而言,，按照河道采砂規(guī)劃或者采砂許可證規(guī)定的可采區(qū)、可采期,、可采量和開采方式,，有計(jì)劃、有步驟地適度采砂,，既可以疏浚河道,，又能滿足建筑用砂需要。從江西,、湖南等幾個(gè)采砂管理比較規(guī)范的省份看,，嚴(yán)格依法管理河道采砂,、打擊非法采砂，并沒有影響本地基建用砂需要,，其開采的砂還可以供應(yīng)長(zhǎng)江下游的江蘇,、上海等省份。此外,，河砂并不是建筑用砂的唯一來源,，近年來建筑用砂采用碎石替代河砂的比例已經(jīng)提高到30%左右。

其二,，從實(shí)踐來看，規(guī)范采砂行為,，并不會(huì)增加老百姓用砂和工程建設(shè)用砂成本,。以江西省南昌市為例：

（二）“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”的擴(kuò)大解釋

根據(jù)刑法第343條的規(guī)定,，非法采礦罪的前提是“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”,。有待進(jìn)一步研究的問題是，“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”是否等同于“違反《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定”,，對(duì)于違反《礦產(chǎn)資源法》以外的其他法律,、行政法規(guī)關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用,、保護(hù)和管理的規(guī)定的,，是否也可以認(rèn)定為“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”。

關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā),、利用,、保護(hù)和管理，除《礦產(chǎn)資源法》作了集中規(guī)定外,，其他有關(guān)法律法規(guī)亦有涉及,。如前所述，砂屬于礦產(chǎn)資源,，那么,，《水法》《河道管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)中關(guān)于采砂的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)屬于關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā),、利用,、保護(hù)和管理的規(guī)定,。例如，《水法》第39條對(duì)河道采砂作了專門規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度,。河道采砂許可制度實(shí)施辦法,，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！薄逗拥拦芾?xiàng)l例》第25條規(guī)定,，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn),?！堕L(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第9條第1款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江采砂實(shí)行采砂許可制度?！?/span>

經(jīng)研究認(rèn)為,，為避免法律適用漏洞，對(duì)于刑法第343條規(guī)定的“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”,，不宜限縮為違反《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定,，而應(yīng)當(dāng)包括違反《水法》等其他法律、法規(guī)中關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā),、利用,、保護(hù)和管理的規(guī)定的情形?；诖?，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第1條明確規(guī)定：

征求意見過程中，有意見提出,，《水法》第39條關(guān)于河道采砂許可制度的規(guī)定是從影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全角度作出的制度安排,，并不涉及礦產(chǎn)資源管理，故將“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”的含義擴(kuò)展至違反《水法》的有關(guān)規(guī)定缺少直接的法律依據(jù),。經(jīng)研究認(rèn)為：

其一,，如前所述，刑法第343條“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”,，不應(yīng)按照字面含義理解為“違反《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定”,，也不宜限縮理解為“違反礦產(chǎn)資源管理法律、法規(guī)的規(guī)定”，而應(yīng)當(dāng)理解為“違反與礦產(chǎn)資源開發(fā),、利用,、保護(hù)和管理相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定”,。

其二,，《水法》的相關(guān)規(guī)定雖然不直接涉及礦產(chǎn)資源管理，且系從影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全角度作出的制度安排,，但無疑對(duì)河道管理范圍內(nèi)采砂作了明確,，屬于與礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用,、保護(hù)和管理相關(guān)的規(guī)定,，將其理解為“礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”并無不妥。

其三,，1990年5月18日及1991年3月7日全國(guó)人大常委會(huì)法工委兩次答復(fù),，明確河道采砂應(yīng)當(dāng)同時(shí)執(zhí)行水法和礦產(chǎn)資源法的相關(guān)規(guī)定。因此,，未采納上述意見。

（三）“未取得采礦許可證擅自采礦”的擴(kuò)大解釋

從實(shí)踐來看,，對(duì)非法采砂適用非法采礦罪,，可能適用的客觀行為方式主要為“未取得采礦許可證擅自采礦”?！兜V產(chǎn)資源犯罪解釋》第4條第1款,、第5條第1款對(duì)刑法第343條第1款規(guī)定的“未取得采礦許可證擅自采礦”作了擴(kuò)大解釋。

1.“采礦許可證”的擴(kuò)大解釋,。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)的規(guī)定,，開采礦產(chǎn)資源通常需要取得采礦許可證；但對(duì)于采砂應(yīng)當(dāng)取得的許可證,，則有專門規(guī)定,。

1988年，國(guó)務(wù)院頒布《河道管理?xiàng)l例》第25條,，賦予水行政主管部門河道采砂管理職能,，規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，涉及其他部門的,，由河道管理機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。2002年,，修訂后《水法》第39條第1款規(guī)定：

目前,，國(guó)務(wù)院尚未對(duì)河道采砂許可制度實(shí)施辦法作出具體規(guī)定。

2001年10月,，國(guó)務(wù)院頒布《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》,，自2002年1月1日起正式施行?！堕L(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江采砂實(shí)行采砂許可制度,。”“河道采砂許可證由沿江省,、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放,；屬于省際邊界重點(diǎn)河段的，經(jīng)有關(guān)省,、直轄市人民政府水行政主管部門簽署意見后,，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)審批發(fā)放；涉及航道的,，審批發(fā)放前應(yīng)當(dāng)征求長(zhǎng)江航務(wù)管理局和長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)的意見,。省際邊界重點(diǎn)河段的范圍由國(guó)務(wù)院水行政主管部門劃定?！薄昂拥啦缮霸S可證式樣由國(guó)務(wù)院水行政主管部門規(guī)定,，由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門和長(zhǎng)江水利委員會(huì)印制,?！睋?jù)此，長(zhǎng)江干流河道采砂實(shí)行“一證一費(fèi)”,。 “一證”是指長(zhǎng)江河道采砂許可證,，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)和沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放（省際邊界重點(diǎn)河段由長(zhǎng)江水利委員會(huì)發(fā)放）,；“一費(fèi)”指長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi),，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)和沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)收取,。

2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)的水利部“三定方案”的“其他事項(xiàng)”中規(guī)定了河道采砂管理職責(zé)的分工是：長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理體制按《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定的體制執(zhí)行,。其他河道采砂管理的職責(zé)分工是：

近年來,，為扭轉(zhuǎn)河道采砂秩序混亂、非法采砂活動(dòng)猖獗的現(xiàn)象,，在國(guó)務(wù)院對(duì)河道采砂許可制度實(shí)施辦法作出具體規(guī)定前,，各地理順管理體制，加強(qiáng)河道采砂管理工作,。經(jīng)對(duì)地方省級(jí)地方性法規(guī),、政府規(guī)章及規(guī)范性文件梳理，河道采砂許可情況如下：

（1）由水行政主管部門發(fā)放采砂許可證的有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）。其中,，天津,、山西、遼寧,、吉林,、山東、廣東,、海南、四川,、云南,、西藏、甘肅等11個(gè)省份,，由省級(jí)地方性法規(guī)作出規(guī)定,；北京、河北,、江蘇,、安徽、福建,、江西,、河南、湖北,、重慶,、陜西等10個(gè)省份，由省級(jí)政府規(guī)章作出規(guī)定；黑龍江,、湖南等2個(gè)省份由省級(jí)人民政府辦公廳規(guī)范性文件作出規(guī)定,；貴州、寧夏等2個(gè)省份由水利廳,、財(cái)政廳等聯(lián)合規(guī)范性文件作出規(guī)定,；上海（長(zhǎng)江河道范圍內(nèi)）、內(nèi)蒙古,、新疆等3個(gè)省份有水利廳（水務(wù)局）規(guī)范性文件作出規(guī)定,。

（2）發(fā)放采砂許可證和采礦許可證。包括浙江（地方性法規(guī)）,、青海（省水利廳,、國(guó)土資源廳聯(lián)合發(fā)文）2個(gè)省份。

（3）廣西規(guī)定由縣級(jí)以上水行政主管部門負(fù)責(zé)河道采砂的統(tǒng)一規(guī)劃,、行政許可及其監(jiān)管管理工作,，從事河道采砂的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證；在河道進(jìn)行采金等以采挖礦產(chǎn)資源為目的的采砂活動(dòng),，還應(yīng)當(dāng)辦理采礦許可證,。

采砂海砂需要取得海砂開采海域使用權(quán)證（由海洋主管部門發(fā)放）和采礦許可證（由國(guó)土資源主管部門發(fā)放）?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定：

《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第3條第1款明確規(guī)定：

因此,，開采海砂的，除了申請(qǐng)海砂開采海域使用權(quán)證外,，還應(yīng)向國(guó)土資源部申請(qǐng)采礦許可證,。

為避免法律適用的漏洞，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第4條第1款,、第5條第1款對(duì)刑法第343條第1款規(guī)定的“采礦許可證”作擴(kuò)大解釋,，將開采河砂需要申請(qǐng)的采礦許可證,、河道采砂許可證和開采海砂需要申請(qǐng)的采礦許可證、海砂開采海域使用權(quán)證均涵括在內(nèi),。

2.“未取得采礦許可證擅自采礦”的認(rèn)定,。如前所述，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》對(duì)刑法第343條規(guī)定的“采礦許可證”作了擴(kuò)大解釋,，除采礦許可證外,，將采砂許可證、海砂開采海域使用權(quán)證等開采河砂,、海砂所應(yīng)取得的許可證也涵括在內(nèi),。由之帶來的問題是，如何準(zhǔn)確認(rèn)定“未取得采礦許可證擅自采礦”,。對(duì)于實(shí)行一證管理的區(qū)域,，這一問題并不存在。但是,，對(duì)于實(shí)行“兩證”管理的區(qū)域,，由于兩證之間沒有先后之分，取得其中一個(gè)證并非申領(lǐng)另一個(gè)證的前置程序,，且實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)取得其中一個(gè)證但無法取得另一個(gè)證的情形,。例如，行為人已經(jīng)申領(lǐng)了海域開采使用權(quán)證,，并繳納了海域使用金,；但是行為人繼而向有關(guān)部門申領(lǐng)采礦許可證，未被批準(zhǔn),。經(jīng)研究認(rèn)為,，這一現(xiàn)象與現(xiàn)行的采砂管理體制不無關(guān)系，如果統(tǒng)一許可證發(fā)放或者明確兩證之間的銜接關(guān)系完全可以避免上述現(xiàn)象,。此種情況下對(duì)行為人開采海砂的行為以非法采礦罪追究刑事責(zé)任,，有違期待可能性理論，并不合適,。總之,，不應(yīng)由行為人承擔(dān)由于現(xiàn)行采砂管理體制帶來的不利后果,，上述情形不宜認(rèn)定為刑法第343條第1款規(guī)定的“未取得采礦許可證擅自采礦”，不應(yīng)以非法采礦罪論處,。

基于上述考慮,，《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第4條第1款規(guī)定：

第5條第1款規(guī)定：

申言之,，對(duì)于實(shí)行一證管理的區(qū)域,，以是否取得該許可證為認(rèn)定非法采礦的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于實(shí)行兩證管理的區(qū)域,，只要取得一個(gè)許可證的,，即不能認(rèn)定為非法采礦，不宜以非法采礦罪論處,。

需要注意的是,，由于《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第2條對(duì)“未取得采礦許可證”作了明確，故第4條第1款,、第5條第1款明確對(duì)于采砂領(lǐng)域“未取得采礦許可證擅自采礦”的認(rèn)定要適用第2條的規(guī)定,。對(duì)此司法實(shí)務(wù)要注意把握。例如,，在實(shí)行一證管理的區(qū)域,，雖然取得了河道采砂許可證，但是許可證被注銷,、吊銷,、撤銷后繼續(xù)采砂的，符合《礦產(chǎn)資源犯罪解釋》第2條第2項(xiàng),、第3項(xiàng)的規(guī)定,，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“未取得采礦許可證擅自采礦”。