普天之下,，莫非王土。但是,，地方大了,，皇帝看不過(guò)來(lái)，地方官是否忠誠(chéng),，為官是否清廉,，都是皇帝沒(méi)法放心的。秦朝每郡設(shè)監(jiān)郡御史一名,，監(jiān)督地方,。但是由于二世而亡，無(wú)從考察其效用如何,。

西漢雖效秦制,，但郡的監(jiān)御史卻消失了。漢初實(shí)行無(wú)為而治,，中央政府對(duì)地方,，事實(shí)上實(shí)行的是承包制，郡太守握有全郡一切的權(quán)力,，干好了受獎(jiǎng)勵(lì),，干不好，就下臺(tái)走人甚至丟了性命,，所以,，不實(shí)行地方駐地性監(jiān)察，也沒(méi)有什么大礙,。

漢武帝之后,，西漢政策大轉(zhuǎn)向。武帝有意加強(qiáng)中央權(quán)力,，對(duì)地方不再放任,。所以,，把地方分為十二部州，每州設(shè)一個(gè)監(jiān)察官刺史,。刺史由于是監(jiān)察官,，品級(jí)僅僅是六百石（官職相當(dāng)于現(xiàn)在的正處級(jí)），只有司隸校尉由于兼有負(fù)責(zé)京師治安之責(zé),，需要面對(duì)諸多中央的高官以及家人,，所以才兩千石（官職相當(dāng)于現(xiàn)在的省部級(jí)）。

做官的人,，沒(méi)有傻子，很快郡太守們就摸到了與刺史相處的竅門(mén),。只要把自己所擁有的資源,，跟刺史分享，刺史多半就會(huì)變得十分溫和,。顯然,，與其成天挑剔郡太守，讓大家什么也得不到,，不如大家合作,，一起分潤(rùn)。

沿著這個(gè)思路走下去,，刺史一職的設(shè)置,，最后就沒(méi)有什么用了。所以,，到了東漢末年,，干脆把刺史改成州牧（也有慣稱(chēng)刺史的），把州變成郡之上的一級(jí)行政單位,，提升刺史的級(jí)別,，也是兩千石。到了這個(gè)時(shí)候,，地方監(jiān)察,，實(shí)際上是失效了。

到了隋唐時(shí)期,，郡被取消,，州變成實(shí)體，但比西漢的郡還小,。等到再在州之上發(fā)展出節(jié)度使這一比較大的地方單位的時(shí)候,，中央的確有必要派人盯著了，但藩鎮(zhèn)割據(jù)很快開(kāi)始,，中央就是有心也無(wú)力,。

宋代地方權(quán)力,，基本上都上交了，當(dāng)然也沒(méi)有必要設(shè)置地方監(jiān)察官,。元朝的蒙古人政權(quán),，實(shí)際上是部落的軍事統(tǒng)治，地方政權(quán)就比較混亂,，監(jiān)察系統(tǒng)無(wú)從落實(shí),。到了明代，繼承了元代的行省制度,，地方單位過(guò)于龐大,。

朱元璋采取的辦法，是一省之中,，設(shè)置三個(gè)平行的長(zhǎng)官,，布政使、按察使和兵馬指揮使,，讓他們互相牽制,，防止地方割據(jù)，尾大不掉,。為了加強(qiáng)控制,，中央政府還不定期地向各省派遣巡按御史，官階不過(guò)七品,，卻可以跟地方三品的三使分庭抗禮,。

由于一省的布政使、按察使和兵馬指揮使互不通氣,，互相拆臺(tái),，一省政務(wù)每每滯礙不通，一旦有了大事,，必須由中央派人下來(lái)協(xié)調(diào),。這個(gè)協(xié)調(diào)之人，就是巡撫和總督,。

巡撫和總督,，都掛有都御史的頭銜，算是中央都察院的大員,，是皇帝的欽差,，可以力壓三使。原本是臨時(shí)差遣,，辦完事就走人,，一旦走了，一省政務(wù)又陷入扯皮。所以只好繼續(xù)待著,，久而久之,，就變成了常駐官員，又開(kāi)始跟地方官打得火熱,。

清承明制,，把巡撫和總督進(jìn)一步制度化了。巡撫掛都察院右付都御史銜,，總督掛都察院右都御史銜,，他們的監(jiān)察官官銜，僅僅是掛名而已,。一旦成為地方官之后,，他們自己也成為需要監(jiān)察的對(duì)象，這就又回到了問(wèn)題的起點(diǎn),。

歷朝歷代的王朝政府,，在地方駐地監(jiān)察方面，基本上是失效的,。失效的速度，比中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)還快,。這是因?yàn)楸O(jiān)察官一旦分到一個(gè)固定的駐地,，拖家?guī)Э诔ｑv一個(gè)地方，很難抵擋地方官群體的腐蝕,。監(jiān)察權(quán)很容易化為分肥權(quán),，大家一起分好處。所以,，一次又一次,，上演地方監(jiān)察官演變?yōu)樾碌牡胤焦俚聂[劇。每次到了這種時(shí)候,，都是地方監(jiān)察失效之際,，皇帝也無(wú)可奈何，只能就坡下驢,。

（本文作者系中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系教授）

        廉政瞭望——中國(guó)最精致的反腐敗新媒體

微信ID：lzlwzz