北京的城市總體規(guī)劃正面臨重大的歷史變革。在不同的歷史時期中,，北京的城市總體規(guī)劃曾就城市性質(zhì),、規(guī)模及布局等重大問題，分別提出了不同的理念和實施方案,。

　　“溫故而知新”,，為面向更好的未來，回顧建國以來北京規(guī)劃方案的發(fā)展歷程,，對于編制好新的北京城市總體規(guī)劃,，具有現(xiàn)實意義。

建國初期確定城市建設(shè)規(guī)劃基本格局

　　1949年5月,，北京市都市計劃委員會成立,。1955年2月，市委,、市政府決定成立北京市都市規(guī)劃委員會(簡稱都委會),，同時邀請了國內(nèi)專家和前蘇聯(lián)專家組成工作組，研究北京的城市規(guī)劃,。

我國建筑大師梁思成和陳占祥以前瞻性眼光提出了著名的“梁陳方案”,，強調(diào)了對舉世無雙而僅有的宏大歷史名城北京舊城應(yīng)該完整加以保護。但前蘇聯(lián)專家巴蘭尼柯夫則要從北京舊城中開花,，提出了“巴蘭尼柯夫方案”,。經(jīng)過審批，放棄了避開舊城另建新城的方案,，確定利用舊城基礎(chǔ),，改建舊城中心再向外發(fā)展。

最后以“巴蘭尼柯夫方案”的宗旨為主,，認為：城市性質(zhì)除了政治中心之外,，還應(yīng)是文化、科學(xué),、藝術(shù)的城市,，同時也是一個大工業(yè)城市，提出“變消費城市為生產(chǎn)城市”口號,；人口規(guī)模預(yù)計15年至20年內(nèi)將從100多萬增至300萬至400萬,；城市布局采用環(huán)形——放射狀由中心向外發(fā)展，并提出了“北京市第一期建設(shè)要點”，認為北京“是我國的政治中心,、文化中心,、科學(xué)藝術(shù)中心，同時也必須是一個大工業(yè)城市”,；提出20年城市人口發(fā)展到500萬的設(shè)想,，這是北京首輪真正意義上的城市總體規(guī)劃。

　　1958年總體規(guī)劃進行了重大修改,。1958年6月,，中共北京市委把“北京城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案（草案）”上報中央,，9月又草擬了“北京市總體規(guī)劃說明（草稿）”,，修改了四個方面：　　

• 指導(dǎo)思想上突出城市建設(shè)將著重為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和消滅三大差別；

• 布局上提出了分散集團式,，把市區(qū)分割成幾十個分散的集團,，大大縮小了市區(qū)的人口規(guī)模和用地（由500萬到600萬縮為300萬），市域的面積由8860平方公里擴大到16800平方公里,，“面向一萬六千八”曾成為一時的業(yè)內(nèi)口頭禪,，總?cè)丝诰S持在1000萬左右,；
  

• 工業(yè)發(fā)展上提出了控制市區(qū),、發(fā)展遠郊區(qū)的設(shè)想；
  

• 居住區(qū)組織按人民公社原則進行建設(shè)。

　　上述方案經(jīng)過修改充實后，又提出了1959年版方案,，繼續(xù)體現(xiàn)了分散集團式布局思想,，并于同年8月上報中央，它雖未獲正式批復(fù),，但在“文化大革命”中的城市建設(shè)基本上是按這個方案進行的,。

上世紀七十至八十年代城市形態(tài)基本形成

　　“文革”中總體規(guī)劃暫停執(zhí)行，規(guī)劃局被撤銷，北京的城市建設(shè)混亂,。1972年恢復(fù)了規(guī)劃局后，即于1973年10月8日,，提出了新一輪的總體規(guī)劃方案,，方案中強調(diào)了新建工業(yè)項目應(yīng)安排在遠郊，重視控制工業(yè)“三廢”(廢水、廢氣,、廢渣)排放,，逐步建設(shè)一批小城鎮(zhèn),。

　　“文革”結(jié)束后，中央在關(guān)于首都建設(shè)方針的“四項指示”中指出：

• 北京是全國的政治中心，是我國進行國際交往的中心,，要把北京建成全國,、全世界社會秩序,、社會治安,、社會風氣和道德風范最好的城市,；

• 建成全國環(huán)境最清潔,、最衛(wèi)生,、最優(yōu)美的一流城市，世界較好城市之一,；

• 建成全國科學(xué),、文化、技術(shù)最發(fā)達,，教育程度最高的一流城市,，世界文化最發(fā)達的城市之一；

• 做到經(jīng)濟不斷繁榮,，人民生活方便,、安定，經(jīng)濟建設(shè)要適合首都特點,，基本不再發(fā)展重工業(yè),。

　　1981年11月，北京市政府決定成立北京市規(guī)劃委員會,，于1982年3月正式提出“北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案（草案）”,，同年12月28日正式上報國務(wù)院。方案的主要內(nèi)容：　　

• 確定城市性質(zhì)是“全國政治中心和文化中心”,，不再提出是“經(jīng)濟中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”,；

• 到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬左右(當初曾提出“任何時候不能超過1000萬”),，市區(qū)人口400萬左右,；

• 明確提高環(huán)境質(zhì)量的目標；

• 提出“舊城逐步改建,，近鄰調(diào)整配套,；

• 遠郊積極發(fā)展”的建設(shè)方針；

• 確定了北京歷史文化名城的地位,；

• 明確以居住區(qū)作為組織居民生活的基本單位,；

• 強調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅要還賬，而且要先行,。

　　1983年7月14日,，中共中央、國務(wù)院原則批準了該方案,，并于1983年11月12日成立首都規(guī)劃建設(shè)委員會,，切實加強對首都規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

攤大餅擴張五方面失控

　　隨著改革開放步伐的加快,，首都的社會,、經(jīng)濟和城市建設(shè)發(fā)展迅速，一些不可預(yù)見的新因素猛烈沖擊著80年代的總體規(guī)劃框架,，特別是城市人口規(guī)模已提前12年突破了1982年總體規(guī)劃規(guī)定的2000年的控制目標,，大量流動人口使城市各項設(shè)施面臨不敷的窘境,。

為此市人民政府和首都規(guī)劃建設(shè)委員會于1991年3月部署總體規(guī)劃修編工作。方案的主要特點有五：

• 城市性質(zhì)為“北京是偉大社會主義祖國的首都,，是全國的政治中心和文化中心”,，“世界著名古都和現(xiàn)代國際城市”；

• 明確了經(jīng)濟發(fā)展與政治文化中心的關(guān)系,，強調(diào)了適合首都特點的經(jīng)濟是建立以第三產(chǎn)業(yè)為主體的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),；

• 2010年北京的人口規(guī)模將從1990年的1035萬增到1250萬，流動人口將從1990年的130萬增至250萬,；

• 堅持分散集團式布局,，把城市建設(shè)的重點逐步從市區(qū)向廣大遠郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)從外延擴展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移,；

• 把歷史文化名城保護規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃,；

• 市區(qū)居住區(qū)的建設(shè)要由新開發(fā)為主轉(zhuǎn)向新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改造并重。

　　1993年10月6日,，國務(wù)院對此方案作了正式批復(fù),，批復(fù)強調(diào)嚴格控制人口和用地發(fā)展規(guī)模。

　　通過十年來的建設(shè)實踐,，該總體規(guī)劃凸顯出五方面的不適應(yīng)：

　　第一,，人口規(guī)模未能按總體規(guī)劃要求控制住，超過了原規(guī)劃2010年的1250萬指標,，同樣,，市區(qū)的建設(shè)用地過早地分屬各開發(fā)公司經(jīng)營，市區(qū)用地面積也接近2010年規(guī)劃的610平方公里,；

　　第二,，外來人口超出了2010年規(guī)劃的250萬，而且總體規(guī)劃中并未為這類人口安排必要的生活工作和教育等空間,，市政交通設(shè)施容量也未考慮流動人口的客觀需求,，北京在城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生大量的私搭亂建,，基礎(chǔ)設(shè)施全面緊張,，并為首都的各方面管理帶來被動和困惑；

　　第三,，堅持了四十多年的“分散集團式”已不適應(yīng)城市有機發(fā)展的客觀規(guī)律,，市區(qū)外圍紙面上規(guī)劃的綠化隔離帶范圍已從300多平方公里縮小到240多平方公里，實際上可供綠化的用地僅剩下60平方公里,，相當于原規(guī)劃用地六分之一。而且實際的建成區(qū),，已經(jīng)把石景山,、豐臺,、南苑、東壩,、酒仙橋,、北苑、清河,、西苑等“集團”與中心大團連成了一體,，成了名副其實的更大的一張“大餅”，大城市的各種通病在“大餅”里日趨嚴重,；分散集團式多年來一直擺脫不了同心圓式的攤大餅發(fā)展模式,。

可以這樣總結(jié)：靜態(tài)的“分散集團式”布局痼疾，是“面多加水,、水多再加面”的“攤大餅”現(xiàn)象愈演愈烈的緣由,。據(jù)1998年的調(diào)查顯示，北京城市建設(shè)發(fā)展用地中有72%(2550公頃)集中在市區(qū)外圍的近郊區(qū),，建設(shè)重點一直在市區(qū)周邊,，而這種模式事實上已使分散集團式難以實現(xiàn)；

　　第四,，總體規(guī)劃思路過分囿于行政屬地,，未能從區(qū)域經(jīng)濟圈（帶）的宏觀立場上分布產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不合理和重復(fù)的經(jīng)濟建設(shè)布局制約了北京作為國際化大都市的質(zhì)量提升,；

　　第五,，歷史文化古城的整體肌理受到削弱。雖然原則上有了歷史文化名城保護規(guī)劃,，但缺乏相應(yīng)配套的實施細則,，在“加快對危舊房的改造”思想指導(dǎo)下，提出了“五年內(nèi)基本完成危舊房改造”的目標責任制,，舊城風貌和文化肌理受到一定程度的毀損,。與此同時，舊城區(qū)內(nèi)仍秉承前蘇聯(lián)專家留下的大馬路規(guī)劃紅線,，破壞了傳統(tǒng)風貌區(qū)的景觀和尺度比例,。

　　緊接其后的北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）將城市發(fā)展目標確定為四個方面：國家首都、世界城市,、文化名城,、宜居城市。提出城市人口規(guī)模：到2020年,，控制在1800萬人左右,，實際2010年的總?cè)丝谝?guī)模已達到1961萬人，提前十年突破了規(guī)劃控制規(guī)模,。值得關(guān)注的是,，規(guī)劃提出建設(shè)東部副中心（通州新城）,，并從空間規(guī)劃的角度，提出了協(xié)調(diào)好京津冀地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,。

瘦“身”減負成新一代總體規(guī)劃關(guān)鍵

　　進入新世紀,，北京面臨著深化改革的新機遇和挑戰(zhàn)。中央對北京的城市總體規(guī)劃極為關(guān)注,，就推進北京的發(fā)展和管理提出了一系列重要指示,，可扼要歸納為下述六點：

　　第一，明確城市戰(zhàn)略定位——堅持和強化首都是全國政治中心,、文化中心,、國際交往中心及科技創(chuàng)新中心的四大核心功能，實施人文北京,、科技北京,、綠色北京戰(zhàn)略目標，把北京建設(shè)成為一流的和諧宜居之都,。

　　第二,，調(diào)整并疏解非首都核心功能——有效控制人口規(guī)模，增強區(qū)域人口均衡分布,，促進區(qū)域均衡發(fā)展,，優(yōu)化三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出產(chǎn)業(yè)的高端化,、集聚化,、融合化、服務(wù)化及低碳化,。

　　第三,，完善基礎(chǔ)設(shè)施——城市建設(shè)必須形成適度超前、滿足未來需求的功能體系,，遏制城市“攤大餅”式的發(fā)展結(jié)構(gòu)模式,。

　　第四，加大環(huán)保治理力度——要從調(diào)整產(chǎn)業(yè),、嚴格控車,、減少燃煤等各方面采取綜合的重大舉措，重點控制空氣的霧霾污染,、改善PM2.5指標,，聚焦重點領(lǐng)域，嚴格考核,，加強執(zhí)法監(jiān)管,，建立嚴格的責任追究機制。

　　第五，健全城市管理體制——提高城市管理水平,，強化管理,、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理,，尤其要加強市政設(shè)施運行管理、交通管理,、環(huán)境管理及應(yīng)急防災(zāi)管理,，實現(xiàn)城市管理目標、方法,、模式的現(xiàn)代化,。

　　第六，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展——打破“一畝三分地”的舊思維定式,，推進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展體制機制完善城市群布局和形態(tài),，打造新的首都經(jīng)濟圈。

　　有效為北京瘦“身”減負,，疏解非首都四大核心定位的產(chǎn)業(yè)及帶動人口的外遷,，是關(guān)鍵所在。同時,，京津冀協(xié)同發(fā)展僅是發(fā)展“區(qū)域規(guī)劃”跨出的第一步,，今后將在更大的范圍內(nèi)綜合籌謀，才能更好地解決好諸如產(chǎn)業(yè),、人口,、用地、環(huán)保及基礎(chǔ)設(shè)施等要素的科學(xué)合理布局和平衡,。LW

刊于《瞭望》2017年第6-7期

原題為《北京城怎樣一步步長大》