作者：北京國(guó)楓律師事務(wù)所 白羽 段亞妮

對(duì)不同所有權(quán)類(lèi)型土地的合法利用是擬參與資本市場(chǎng)運(yùn)作公司需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題,，土地問(wèn)題關(guān)乎公司資產(chǎn)的完整性和合法性，同時(shí)也是判斷公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力的重要指標(biāo),。相較于涉及國(guó)有土地使用權(quán)法規(guī)的相對(duì)明確完整,，集體土地使用權(quán)往往是中介機(jī)構(gòu)和公司談虎色變的痛點(diǎn)。本文不抱有解答涉及集體土地使用權(quán)全部問(wèn)題之雄心,，也不意圖評(píng)價(jià)法律,，僅旨在對(duì)公司上市或掛牌實(shí)務(wù)中涉及的常見(jiàn)反饋問(wèn)題進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)以集體土地使用權(quán)入股,、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的條件,、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的相關(guān)審批程序、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序等問(wèn)題提供一種較明晰的回應(yīng)視角,。

（一）法律規(guī)定

1,、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（全國(guó)人大常委會(huì)／20040828）

第60條：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位,、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的,，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件,，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū),、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限,，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中,，涉及占用農(nóng)用地的,，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

2,、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》（全國(guó)人大常委會(huì)／19970101）

第2條：本法所稱(chēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類(lèi)企業(yè),。

前款所稱(chēng)投資為主,，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)百分之五十，或者雖不足百分之五十,，但能起到控股或者實(shí)際支配作用,。

3,、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）

第2條：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的,，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃,、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村規(guī)劃）,，納入土地利用年度計(jì)劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項(xiàng)目用地審批手續(xù),。

（二）三大條件

依據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定,，集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的,，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足三個(gè)條件,，律師在盡職調(diào)查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)證明文件：

1、企業(yè)性質(zhì)符合法律規(guī)定,，必須以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主,。獲取企業(yè)的工商登記資料和出資證明文件，確定企業(yè)的出資結(jié)構(gòu),；了解企業(yè)治理的人員安排,，判斷企業(yè)是否由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理。

2,、依法審批,。縣級(jí)以上人民政府擁有審批權(quán)限,，村委會(huì),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的說(shuō)明性文件不具有適格的效力,。

3、符合相關(guān)規(guī)劃,。符合各層級(jí)政府總體規(guī)劃,，依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可。

（一）法律規(guī)定

1,、《土地管理法》

43條：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的,，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地,；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外,。”

44條：建設(shè)占用土地,，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

省,、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線(xiàn)工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地,，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊,、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn),。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市,、縣人民政府批準(zhǔn),。

本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地,，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,，由省、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn),。

（二）限定情形

根據(jù)上述基礎(chǔ)法律規(guī)定，能夠?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地，直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的,，僅限于以下特定情況：

1,、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；

2,、村民建設(shè)住宅,；

3、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),；

4,、省、自治區(qū),、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路,、管線(xiàn)工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；

5,、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊,、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情形,。

其他情況下,，若想使用集體土地作為建設(shè)用地，必須先使該集體土地被國(guó)家征用,，轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后,，再進(jìn)行國(guó)有土地的有償轉(zhuǎn)讓,。

（三）突破與發(fā)展

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》于2008年10月20日發(fā)布并生效,，《決定》中已經(jīng)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng),、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益,。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革?！?/span>

實(shí)務(wù)中如果涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),，依據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定存在瑕疵的，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注并小心求證地方法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定,，進(jìn)行詳細(xì)披露,，明確補(bǔ)救措施。

參考案例如新三板掛牌企業(yè)順達(dá)智能（430622）,，適用了《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》,，達(dá)能環(huán)保（430278）適用了《關(guān)于上海市農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)意見(jiàn)》。

（一）法律規(guī)定

《土地管理法》第63條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),，因破產(chǎn),、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

（二）突破與發(fā)展

1,、國(guó)家政策

（1）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）

農(nóng)村集體建設(shè)用地,，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,，并納入土地利用年度計(jì)劃,，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓,、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在符合規(guī)劃的前提下,，村莊,、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn),。

（2）《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（國(guó)土資發(fā)[2006] 52 號(hào)）

要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求,，經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn),、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn),，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善,。

（3）《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2009]27號(hào)）

規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。明確土地市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),。各地要按照十七屆三中全會(huì)《決定》的總體要求，深化集體建設(shè)用地使用制度改革,。今年,，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地,、集體公益事業(yè)建設(shè)用地,，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得,、并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地,，可采用出讓,、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。以后,，根據(jù)各地集體建設(shè)用地出讓,、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，再推進(jìn)其他符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),。

近期，國(guó)土資源部將下發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法,，對(duì)集體建設(shè)用地有償使用的原則,、范圍、操作程序,、收益分配管理進(jìn)行明確規(guī)定,。各地要及早謀劃，研究切實(shí)可行的配套措施,，確保工作規(guī)范,、有序。

（4）十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年11月）

“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓,、租賃、入股,，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市,、同權(quán)同價(jià)”，“完善土地租賃,、轉(zhuǎn)讓,、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。

2,、地方立法

在國(guó)家政策的基礎(chǔ)上,，各地根據(jù)實(shí)際情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，先行出臺(tái)了地方性的法規(guī),，以對(duì)當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起到指導(dǎo)性的作用。自1996年蘇州市頒布《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》開(kāi)始,，各地都先后針對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理問(wèn)題發(fā)布了規(guī)范性文件,，對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的適用范圍、程序,、審批都逐漸趨于完善,。因此，在實(shí)踐中具體針對(duì)每一個(gè)地方性的案例,，在關(guān)注國(guó)家層面法律法規(guī)的同時(shí),，應(yīng)注意各地的地方性法規(guī)的規(guī)定,。

通過(guò)對(duì)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及其他多個(gè)省市關(guān)于集體土地出讓和出租的規(guī)定，本文總結(jié)了關(guān)于集體土地出讓和出租一般應(yīng)當(dāng)履行的相關(guān)程序,。

（三）具體適用

1,、出讓和出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,。

2,、簽訂書(shū)面的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同,。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、出租的最高年限，不得超過(guò)同類(lèi)用途國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限,。

3,、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價(jià)入股（出資）的,，農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者應(yīng)當(dāng)持該幅土地的相關(guān)權(quán)屬證明,、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價(jià)入股（出資）合同（包括其村民同意流轉(zhuǎn)的書(shū)面材料）,，按規(guī)定向市,、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明。市,、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)依法給予辦理,。

4、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、出租用于商業(yè),、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的,，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)交易的程序和辦法,，通過(guò)土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣(mài),、掛牌等方式進(jìn)行,。

5、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、出租合同約定的土地使用年限屆滿(mǎn),，土地使用權(quán)由農(nóng)民集體土地所有者無(wú)償收回，其地上建筑物,、附著物按照集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、出租合同的約定處理。原土地使用者要求繼續(xù)使用土地的,，應(yīng)當(dāng)在土地使用年限屆滿(mǎn)前與農(nóng)民集體土地所有者協(xié)商,，集體土地所有者同意繼續(xù)使用的,，按本辦法的規(guī)定重新辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。

（四）相關(guān)案例——佳業(yè)股份（832448）

已成功掛牌新三板的企業(yè)佳業(yè)股份在回復(fù)股轉(zhuǎn)公司關(guān)于集體土地的反饋時(shí),，關(guān)于租賃集體土地合法合規(guī)性的完整表述值得借鑒,。

1、地方性法規(guī)規(guī)定

《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定,，集體建設(shè)用地使用權(quán)出租,，應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。出租集體建設(shè)用地使用權(quán),，須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議 2/3 以上成員或者 2/3 以上村民代表的同意,。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的，農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者應(yīng)當(dāng)持該幅土地的相關(guān)權(quán)屬證明,、集體建設(shè)用地使用權(quán)出租合同（包括其村民同意流轉(zhuǎn)的書(shū)面材料）,，按規(guī)定向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明,。市,、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)依法給予辦理。

2,、租用集體土地程序合法性的論證

在該案例中,，佳業(yè)股份共租賃了約 42 畝集體土地。

其中第 1-3項(xiàng)集體土地租賃,，鐵鋪鎮(zhèn)西垅村于 2005 年 6 月 18 日召開(kāi)村民代表大會(huì)一致表決通過(guò),；佳業(yè)有限與鐵鋪鎮(zhèn)西垅村民委員會(huì)已就該等租賃事宜簽訂了《租賃土地合同書(shū)》，且佳業(yè)有限已足額支付相關(guān)土地租賃費(fèi),；該集體土地租賃事宜已在《集體土地使用證》［安集用（2006）字第51211041000627號(hào),、安集用（2013）字第 51211041000629 號(hào)、安集用（2012）字第 51211041000628 號(hào)］上進(jìn)行了記載,，明確該等土地由佳業(yè)有限租賃使用,。

第 4 項(xiàng)集體土地租賃，鐵鋪鎮(zhèn)尚書(shū)村于 2013 年 4 月 20 日召開(kāi)村民代表大會(huì)一致表決通過(guò),；佳業(yè)有限與鐵鋪鎮(zhèn)尚書(shū)村民委員會(huì)就該等租賃事宜簽訂了《租賃土地合同書(shū)》,，且佳業(yè)有限已足額支付相關(guān)土地租賃費(fèi)；該集體土地租賃事宜已在《集體土地使用證》［安集用（2013）字第51211041300049 號(hào)］上進(jìn)行了記載,，明確該等土地由佳業(yè)有限租賃使用,。

2015 年 1 月 16 日，潮州市國(guó)土資源局湘橋區(qū)分局出具《證明》,，確認(rèn)該公司目前使用的位于鐵鋪鎮(zhèn)西垅村約 37 畝土地以及位于鐵鋪鎮(zhèn)尚書(shū)村約5 畝已經(jīng)依法履行辦理集體建設(shè)用地使用手續(xù)。

基于上述法律法規(guī)和案例我們不難發(fā)現(xiàn),，刻板地解釋和適用法律規(guī)范并不能在涉及集體土地使用權(quán)的法律實(shí)務(wù)中妥善解決客戶(hù)的問(wèn)題,，也無(wú)法提供最優(yōu)的解決方案,。以全國(guó)性法律規(guī)范為基礎(chǔ)，結(jié)合地方規(guī)范文件以及相關(guān)程序瑕疵的歷史形成原因,，才可能以最優(yōu)的方式解決公司在集體土地使用上存在的問(wèn)題,，才是集體土地使用權(quán)的“正確打開(kāi)方式”。

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