改革實(shí)踐呼喚制度突破

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度是新中國(guó)成立60多年來(lái)逐步發(fā)展演變而成的,，其主要特征是'集體所有、成員使用,，一戶一宅,、限定面積，無(wú)償分配,、長(zhǎng)期占有',。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節(jié)約集約,、保障農(nóng)民住有所居,、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。

隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化,、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化,，現(xiàn)行宅基地制度存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳,，新增宅基地取得困難,；人口大量遷移和土地退出不暢,，閑置,、空閑宅基地增多；圈占宅基地隱形利益大,，違法用地點(diǎn)多面廣,；宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于'沉睡'狀態(tài),；宅基地隱形非法交易禁而不止,，擾亂市場(chǎng)秩序，等,。改革農(nóng)村宅基地制度刻不容緩,。

去年初，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)部分縣市拉開(kāi)大幕。改革目標(biāo)確定,，即通過(guò)試點(diǎn)探索,，逐步建立起依法公平取得、節(jié)約集約使用,、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度,；改革重點(diǎn)明確，即完善宅基地權(quán)益保障和取得方式,、探索宅基地有償使用制度,、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地管理制度,。各地高度重視,、積極探索，'兩完善,、兩探索'不同程度取得進(jìn)展,。

試點(diǎn)中也反映出一些矛盾和困難，主要表現(xiàn)在：宅基地有償使用范圍偏小,，單純對(duì)超標(biāo)占地和'一戶多宅'等收取有償使用費(fèi),，使農(nóng)民獲得感不強(qiáng)；宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制活力不足,，允許宅基地按照自愿,、有償原則以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn),，但流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,，抑制了流轉(zhuǎn)交易需求；宅基地有償退出面臨資金困難,，允許閑置宅基地由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu),，整治后在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，限制了指標(biāo)收益能力,，集體收益不足又影響到回購(gòu)宅基地的能力,；宅基地抵押存在處置風(fēng)險(xiǎn)，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)一并抵押,，但要求在抵押物處置時(shí),，受讓人原則上限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，導(dǎo)致銀行難以行使處置權(quán),，增加了抵押風(fēng)險(xiǎn),，影響到銀行開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)的積極性。

宅基地改革試點(diǎn)中面臨的矛盾和困難表明,，必須站在全局的高度進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì),。

為此，需要在以下幾個(gè)問(wèn)題上深入研究：一是如何在保證農(nóng)村村民住有所居的前提下，推動(dòng)宅基地合理配置和節(jié)約利用,，發(fā)揮宅基地的要素作用,？二是如何在保留宅基地的福利屬性和保障功能的基礎(chǔ)上，賦予宅基地更加完整的用益物權(quán),，顯化宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值,？三是如何在推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，既嚴(yán)格維護(hù)集體和農(nóng)戶土地權(quán)益,，又平等保護(hù)各經(jīng)營(yíng)使用主體的利益,？以上問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)，就是必須在宅基地產(chǎn)權(quán)制度上加大創(chuàng)新,、尋求突破,。

'三權(quán)分置'的現(xiàn)實(shí)意義

承包地'三權(quán)分置'對(duì)宅基地制度改革具有重要啟發(fā)，可以說(shuō),，打破宅基地制度改革的困局,，出路就在于實(shí)行宅基地'三權(quán)分置'。

總的考慮,，就是參考承包地'三權(quán)分置'辦法,，進(jìn)一步明晰、豐富和細(xì)化宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,，將宅基地權(quán)能由目前的'兩權(quán)'（虛置的集體所有權(quán),、無(wú)限期的農(nóng)戶占有和使用權(quán)）進(jìn)一步細(xì)分為'三權(quán)'（所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)）,，并按照落實(shí)集體所有權(quán),、穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán)、放活土地使用權(quán)的思路推進(jìn)改革,，形成層次分明,、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局,，充分發(fā)揮'三權(quán)'的各自功能和整體效用,。綜觀農(nóng)村改革實(shí)踐和土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要，實(shí)行宅基地'三權(quán)分置'意義重大,。

（一）實(shí)行'三權(quán)分置'可以豐富宅基地用益物權(quán),，激活存量土地資產(chǎn),，促進(jìn)農(nóng)民增收,。

2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán)，但只規(guī)定具有占有,、使用權(quán),，與建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒(méi)有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán),，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押,。

上述規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是要保障農(nóng)民基本居住權(quán)，特別是防止集體經(jīng)濟(jì)組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)地建房,，改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu),。但相關(guān)規(guī)定也否定了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既不公平,，也不符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí),，實(shí)際上，在廣大沿海地區(qū),、城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地私下出租,、轉(zhuǎn)讓已很普遍。實(shí)行宅基地'三權(quán)分置',，在堅(jiān)持和強(qiáng)化宅基地集體所有的基礎(chǔ)上,，允許農(nóng)戶宅基地占有權(quán)自愿、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,，宅基地使用權(quán)自愿,、有償在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外有條件流轉(zhuǎn)和抵押，既可以顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值,，激活大量'沉睡'的農(nóng)村土地資產(chǎn),，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為，有效增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入,，又能有效維護(hù)集體成員權(quán)利,，防止非集體成員侵占集體所有土地，保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,。

（二）實(shí)行'三權(quán)分置'可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置,，促進(jìn)用地節(jié)約，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展,。

我國(guó)目前宅基地?zé)o償無(wú)限期的福利分配制度,，一方面,，助長(zhǎng)了農(nóng)戶多要,、多占宅基地，加劇違法占地,、違法建房,，導(dǎo)致宅基地不斷擴(kuò)張和蔓延；另一方面,，大量進(jìn)城農(nóng)民的宅基地缺乏合法退出渠道,，處于閑置,、固化狀態(tài)，農(nóng)村不能更新又進(jìn)一步導(dǎo)致新增用地需求難以滿足,，加大農(nóng)民建房困難。隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,，每年有一千萬(wàn)以上農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，但村莊用地每年還要增加一二百萬(wàn)畝,。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)一般占違法用地總宗數(shù)的八成左右,。到2015年底，全國(guó)村莊面積2.87億畝,，是城鎮(zhèn)面積的2.09倍,，其中大部分是宅基地。

實(shí)行宅基地'三權(quán)分置',，農(nóng)戶宅基地可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償退出和轉(zhuǎn)讓,，宅基地使用權(quán)可以在更大范圍內(nèi)有限期流轉(zhuǎn)，既有利于盤(pán)活利用閑置,、空閑土地,，減少農(nóng)民建房難和農(nóng)村違法用地,，又有利于發(fā)揮土地資源的要素功能,，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）實(shí)行'三權(quán)分置'可以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，維護(hù)土地權(quán)益,，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村宅基地?zé)o償分配,、無(wú)限期占用的制度,，造成宅基地權(quán)利邊界模糊、權(quán)能關(guān)系混亂,，由此導(dǎo)致集體所有權(quán)事實(shí)上被虛置,，集體經(jīng)濟(jì)組織失去了對(duì)宅基地必要的處分權(quán)和收益權(quán)，集體所有的權(quán)利無(wú)從體現(xiàn),；農(nóng)戶宅基地使用權(quán)事實(shí)上成為農(nóng)戶私有權(quán),，有的農(nóng)戶還通過(guò)私下交易掌握了收益權(quán)，但無(wú)論是轉(zhuǎn)讓,、出租人還是受讓,、承租人,，其利益都缺乏法律保障,，具有不確定性,。

實(shí)行宅基地'三權(quán)分置'，在法律和政策上明晰'三權(quán)'權(quán)能邊界,、權(quán)能關(guān)系,，有利于堅(jiān)持和鞏固集體所有制，維護(hù)所有者,、占有者,、使用者各方權(quán)益，既可以增加集體和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入,，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)預(yù)期,，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；又保障了農(nóng)戶長(zhǎng)期保留或自愿退出宅基地的權(quán)利,，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂,，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

（四）實(shí)行'三權(quán)分置'可以協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)改革,，形成改革合力,，放大改革效應(yīng)。

實(shí)行宅基地'三權(quán)分置',，對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)來(lái)說(shuō),，破解了流轉(zhuǎn)一律限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的制度障礙，農(nóng)戶在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地收益將顯著增加,，流轉(zhuǎn)動(dòng)力和活力將全面激發(fā),；流轉(zhuǎn)收益增加后，集體財(cái)力會(huì)相應(yīng)增強(qiáng),，將促進(jìn)宅基地有償退出,；有償退出和有償流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大，充分顯化宅基地價(jià)值后,，將倒逼宅基地有償使用的全面實(shí)施,，從而有力推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)來(lái)說(shuō),，不再將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,，有利于對(duì)抵押物處置權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這將顯著激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)的積極性,。

另外,，同步推進(jìn)承包地'三權(quán)分置'和宅基地'三權(quán)分置'，對(duì)于舉家遷往城鎮(zhèn),、希望同時(shí)轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō),，也創(chuàng)造了有利條件,。

總之，實(shí)行宅基地'三權(quán)分置',，可有效化解相關(guān)改革面臨的難題,，協(xié)同推進(jìn)改革，取得更大成果,。

搞好制度設(shè)計(jì)

我國(guó)宅基地在歷史上一直承載著穩(wěn)定社會(huì),、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，即使在今天,，宅基地在廣大農(nóng)村腹地仍然承載著民生保障功能,，這也使得宅基地制度改革成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為敏感的領(lǐng)域,。因此,，必須樹(shù)立底線思維，搞好改革設(shè)計(jì),，審慎穩(wěn)妥推進(jìn),。

宅基地'三權(quán)分置'與承包地'三權(quán)分置'相比，既有共同點(diǎn),，也有不同點(diǎn),。土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的底線是保證農(nóng)民不失地，農(nóng)村宅基地制度改革的底線是保證農(nóng)民不失所,，改革主線都是正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系,。

但與承包地相比，宅基地也有自身特點(diǎn),。比如,，宅基地戶均規(guī)模較小，一般不足半畝,，并受到嚴(yán)格控制,，而承包地一般十多畝，在鼓勵(lì)規(guī)?；a(chǎn)的情況下還呈增加趨勢(shì),。又如，宅基地對(duì)區(qū)位十分敏感,，沿海與內(nèi)陸,、城市近郊與農(nóng)村腹地宅基地潛在價(jià)值和可流轉(zhuǎn)性相差很大，而承包地質(zhì)量主要受肥力影響,，各地差異相對(duì)較小,。

再如，宅基地流轉(zhuǎn)利用一般基礎(chǔ)投入較大,、經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng),，相比之下,，承包地流轉(zhuǎn)利用一般基礎(chǔ)投入要小、經(jīng)營(yíng)周期要短,。因此,，在'三權(quán)'內(nèi)涵界定、權(quán)能賦予上既要充分借鑒,，也要區(qū)別對(duì)待,。

（一）落實(shí)集體所有權(quán),。宅基地制度改革,，與承包經(jīng)營(yíng)制度改革一樣，必須堅(jiān)持集體所有權(quán)的根本地位,。針對(duì)宅基地集體所有權(quán)虛置問(wèn)題,，在改革過(guò)程中應(yīng)把維護(hù)和鞏固集體所有權(quán)作為重要任務(wù)，提出更高要求,。

落實(shí)宅基地集體所有權(quán),，核心是明確處分權(quán)和收益權(quán)。處分權(quán)方面,，首先應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村莊用地的規(guī)劃利用權(quán),，現(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)化地區(qū)應(yīng)立足未來(lái),，提倡統(tǒng)一規(guī)劃,、集中建設(shè)，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)應(yīng)因地制宜,，提倡統(tǒng)規(guī)自建,、多戶聯(lián)建；其次應(yīng)適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利,，對(duì)違法建設(shè),、超標(biāo)建設(shè)和長(zhǎng)期閑置的，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及時(shí)糾正和有條件調(diào)整,、收回的權(quán)能,；再次應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用的監(jiān)督權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn),、征收時(shí)行使民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能,。

收益權(quán)方面，應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)時(shí)按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益,，在征地補(bǔ)償時(shí)參與收益分配,，維護(hù)集體土地權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),。

（二）穩(wěn)定農(nóng)戶占有權(quán),。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度看,，農(nóng)戶對(duì)宅基地的占有權(quán)與對(duì)承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)十分相似，都是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本保障,，都需要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變,，因此，要與嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣,，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶宅基地占有權(quán),。

穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地占有權(quán)，核心是保障居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利,，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán),。財(cái)產(chǎn)權(quán)是收益權(quán)的前提,，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值,，又要防范城市資本到農(nóng)村大肆炒房炒地,、損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段有必要將宅基地占有權(quán)流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,。也即農(nóng)戶有權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓,、互換、出租方式在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地占有權(quán)并獲得收益,，有權(quán)依法依規(guī)就宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押,、擔(dān)保，有權(quán)自愿有償退出宅基地,。農(nóng)戶宅基地被征收的,，有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償、參與社會(huì)保障,。不得違法調(diào)整農(nóng)戶宅基地,，不得以退出宅基地占有權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

（三）放活土地使用權(quán),。對(duì)于符合條件的宅基地流轉(zhuǎn),，賦予流轉(zhuǎn)主體更有保障的土地使用權(quán)，是改革宅基地制度的關(guān)鍵,。

目前東部沿海地區(qū),、大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部、旅游區(qū),，宅基地的保障功能明顯減弱,，而要素功能則顯著增強(qiáng)；一般農(nóng)村腹地，宅基地仍有較強(qiáng)的保障功能,，但處于零星,、分散狀態(tài)，除非政府統(tǒng)一組織土地整治,，否則難以自發(fā)形成較大市場(chǎng),。

因此，適度放活宅基地使用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)可控,。放活宅基地使用權(quán),，核心是賦予收益權(quán)，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎(chǔ),，是盤(pán)活利用閑置宅基地,、優(yōu)化土地資源配置的要義所在。要在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶占有權(quán)的前提下,，平等保護(hù)承租人依流轉(zhuǎn)合同取得的土地使用權(quán),，保障其經(jīng)營(yíng)預(yù)期,。

考慮到宅基地制度的敏感性,，現(xiàn)階段放活宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定期限、用途,，特別是不能進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā),，以免對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)造成沖擊。

加強(qiáng)相關(guān)理論研究

宅基地制度改革具有長(zhǎng)期性,、復(fù)雜性,，宅基地'三權(quán)分置'更是一個(gè)重大的制度創(chuàng)新設(shè)想，必須系統(tǒng)研究,、做足功課,。要在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，深化相關(guān)理論研究,。

（一）加強(qiáng)'三權(quán)分置'與《物權(quán)法》的銜接研究?，F(xiàn)行《物權(quán)法》按照大陸法系傳統(tǒng)，沒(méi)有將'占有權(quán)'作為獨(dú)立的物權(quán)對(duì)待,，僅將占有權(quán)作為物權(quán)權(quán)能之一,。這有可能引發(fā)人們對(duì)宅基地'三權(quán)分置'中單獨(dú)設(shè)立'宅基地占有權(quán)'合法性的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為,，《物權(quán)法》中沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立'占有權(quán)',，并不能成為創(chuàng)設(shè)'宅基地占有權(quán)'不可逾越的法律鴻溝，理由是：

其一,，《物權(quán)法》第241條規(guī)定,，'基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的使用、收益,、違約責(zé)任等,，按照合同約定；合同沒(méi)有約定或者約定不明確的,，依照有關(guān)法律規(guī)定',；也就是說(shuō)，可以依照合同約定或者法律規(guī)定,，確定農(nóng)戶占有宅基地的'使用,、收益、違約責(zé)任',。進(jìn)而可以說(shuō),，創(chuàng)設(shè)'宅基地占有權(quán)'，并賦予其定限的占有,、使用,、收益權(quán)利，并不違反《物權(quán)法》精神,。

其二,，《物權(quán)法》中也沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定'土地承包權(quán)'的物權(quán)屬性，但'土地承包權(quán)'與'宅基地占有權(quán)'一樣,，在我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中已獨(dú)立存在,，法制建設(shè)不能無(wú)視這一事實(shí)。其實(shí),，《物權(quán)法》設(shè)有專章對(duì)物權(quán)'占有'進(jìn)行規(guī)范,，表明立法者已注意到現(xiàn)實(shí)中'占有'權(quán)能的普遍性。

其三,，從國(guó)外法看,，也不乏規(guī)定'占有權(quán)'的先例。如《俄羅斯聯(lián)邦民法典》就規(guī)定了公民的土地終身繼承占有權(quán),，明確土地占有人對(duì)繼承的土地享有占有和使用的權(quán)利,，也可以將土地出租給他人或交付他人供其無(wú)償有限期使用，但不允許占有人出售,、抵押土地或?qū)嵤?dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓的其他法律行為,。這與我國(guó)農(nóng)村村民對(duì)宅基地的占有權(quán)利相似。另從英美土地制度傳統(tǒng)來(lái)看,，也多將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利劃分成多種權(quán)利,，如終身地產(chǎn)權(quán)、租借地產(chǎn)權(quán),、地役權(quán)等,。當(dāng)然,，對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也不宜直接'拿來(lái)'，要結(jié)合國(guó)情進(jìn)行研究借鑒,。

（二）加強(qiáng)'三權(quán)'權(quán)能內(nèi)涵和權(quán)利關(guān)系研究,。土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的目標(biāo)是健全歸屬清晰、權(quán)能完整,、流轉(zhuǎn)順暢,、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，這一目標(biāo)取向?qū)φ刂贫雀母镆不具m用,。但對(duì)于宅基地'三權(quán)'權(quán)能,、權(quán)利邊界及其相互關(guān)系，還必須結(jié)合宅基地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)深入研究確定,。

總體而言,，土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用,、收益和處分的權(quán)利,，宅基地占有權(quán)人對(duì)宅基地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,，宅基地使用權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有,、使用并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。

應(yīng)支持在實(shí)踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán),、監(jiān)督占有宅基地的農(nóng)戶和使用主體充分,、合理、規(guī)范利用土地等的具體方式,，鼓勵(lì)深入研究農(nóng)民集體和占有農(nóng)戶在宅基地占有上、占有農(nóng)戶和使用主體在宅基地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題,，不斷完善'三權(quán)'關(guān)系,。

（三）加強(qiáng)宅基地各種產(chǎn)權(quán)權(quán)益研究。權(quán)益是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的最終體現(xiàn),，由'三權(quán)分置'所帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)權(quán)益需要在集體,、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)主體之間公平合理分配。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō),，土地征收與土地流轉(zhuǎn),、無(wú)償分配與有償使用宅基地的流轉(zhuǎn)、集體成員內(nèi)與集體成員外的宅基地流轉(zhuǎn),，其收益比例應(yīng)有區(qū)別,。

對(duì)宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，歷史繼承的宅基地,、集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配的宅基地,、集體經(jīng)濟(jì)組織有償出讓的宅基地等，在集體和個(gè)人的收益分配上也應(yīng)有所不同。對(duì)宅基地向集體經(jīng)濟(jì)組織外部租賃,、抵押來(lái)說(shuō),，不僅期限、用途要限定,，收益分配和權(quán)利處分也需要加以明確,。以上方面需要結(jié)合農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，抓緊深化研究和探索,，為宅基地'三權(quán)分置'提供有力支撐,。

實(shí)行宅基地'三權(quán)分置'是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，既要堅(jiān)持制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯,，又要注重外部環(huán)境的客觀影響,。為此，要著力加強(qiáng)配套制度和政策研究,，高度重視改革風(fēng)險(xiǎn)管控研究,，超前部署確權(quán)、規(guī)劃等基礎(chǔ)研究和管理工作,，確保改革有序推進(jìn),。