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中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟認(rèn)為，PPP強(qiáng)調(diào)的是政府和社會資本合作,，強(qiáng)調(diào)的是雙方建立利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系這樣的一種理念。PPP的理念是促進(jìn)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目的建設(shè),，強(qiáng)調(diào)以人為本,、協(xié)調(diào)發(fā)展等，代表未來的發(fā)展方向,，也代表了當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展,。所以，在實(shí)踐中要摒棄傳統(tǒng)的BOT,，而踐行PPP的發(fā)展理念,。 引入PPP模式，目的就是為了建立一種基于市場化的投資回報(bào)機(jī)制,，動員各方力量建立合作伙伴關(guān)系來整合各種資源,，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。 特色小鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè),、文化,、宜居、環(huán)境等各種要素的整合,，而當(dāng)?shù)卣狈@樣的運(yùn)作能力,。因此，才需要引入社會資本,，引入專業(yè)的城市投資建設(shè)運(yùn)營商,，通過PPP模式，通過專業(yè)化的手段擺脫當(dāng)?shù)厝瞬?、資金,、能力不足這種瓶頸來進(jìn)行優(yōu)質(zhì)資源的整合，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目缭绞桨l(fā)展,。 PPP模式非常適合于旅游項(xiàng)目及新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)項(xiàng)目,。投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務(wù)負(fù)擔(dān),，也避免了政府平臺融資受限的問題,。省、市發(fā)改委貼息8-12%支持,。金融機(jī)構(gòu)不再受限于銀監(jiān)會會平臺的約束,，進(jìn)而使PPP公司對旅游綜合體和區(qū)域運(yùn)營收益作為還款來源,，從而獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持。 那么,，哪些小鎮(zhèn)容易獲得支持,？根據(jù)農(nóng)發(fā)行浙江省分行提供的信息，該行信貸投向著力支持三種類型的樣板小鎮(zhèn)： 依托資源稟賦優(yōu)勢和歷史文化傳承,，立足傳承與創(chuàng)新,，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化布局。 依托高端要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,，以最優(yōu)的政策,，培育最具競爭力的核心產(chǎn)業(yè)，圍繞單個(gè)產(chǎn)業(yè)打造完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈,，培育具有行業(yè)競爭力的“單打冠軍”,。以國際化的視野制定小鎮(zhèn)規(guī)劃，突出產(chǎn)業(yè),、城市,、科技三者的高度融合；以高端化的水準(zhǔn)推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè),，以“10年也不落后”的高水準(zhǔn),，推進(jìn)小鎮(zhèn)配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展建好平臺,。注重政策的導(dǎo)向和激勵作用,，積極向上爭取要素資源，健全完善政策體系,，以最優(yōu)的政策培育最具競爭力的產(chǎn)業(yè),。 依托互聯(lián)網(wǎng)的溢出效應(yīng)，以高新技術(shù)和高端人才為引領(lǐng),，推動技術(shù),、項(xiàng)目、資金等各類創(chuàng)新要素快速匯聚,，培育以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為特色的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以科技金融為重點(diǎn)的現(xiàn)代科技服務(wù)業(yè),，探索“O2O”眾創(chuàng)空間。 PPP是為了政府更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)而生的,，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都可用PPP來提供,。準(zhǔn)確地說，PPP主要適用于未來能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品,，用學(xué)術(shù)語言講，就是PPP僅適用于能識別受益主體,、衡量受益程度進(jìn)而具備收費(fèi)條件的某些公共產(chǎn)品,，如交通設(shè)施,、公共事業(yè)設(shè)施等。 《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規(guī)定：一是支持以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口,、提升小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),；二是為促進(jìn)小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺支撐的配套設(shè)施建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)可控,、商業(yè)可持續(xù)的前提下,，小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和政府購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等可作為農(nóng)發(fā)行貸款的質(zhì)押擔(dān)保,。 特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與服務(wù)項(xiàng)目則是門檻相對較高的參與范圍,。包括土地整理、產(chǎn)業(yè)物業(yè)建設(shè),、產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營等項(xiàng)目,，相對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來說不是最缺資金的領(lǐng)域，因此會面臨相對較高的參與門檻,。
獲得政府授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)或下屬公司,，各類投資主體（特殊之處在于可能會包含各類鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)組織）,、金融機(jī)構(gòu)或其他投資人,，咨詢設(shè)計(jì)、工程施工,、招商運(yùn)營等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等,，合作成立PPP項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體。 開發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償 特許經(jīng)營收益,，兩項(xiàng)收入之和會使各參與者有一定的利潤收入,，但成本補(bǔ)償可能不能完全覆蓋各參與者的投入，不足部分需要特許經(jīng)營收益補(bǔ)足,。 定價(jià)應(yīng)基于成本,，并進(jìn)行適度價(jià)格管制，既保證項(xiàng)目運(yùn)行及社會資本的合理收益,，又不損及公共利益,，同時(shí)要建立對收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款,。 一方面,，政府要保證社會資本在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)均能穩(wěn)定地獲得上述合理利潤，如果因?yàn)槟撤N原因——如運(yùn)營初期業(yè)務(wù)量較小——導(dǎo)致社會資本的利潤率低于合同規(guī)定水平,，政府就有責(zé)任通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平,。 另一方面，如果社會資本的利潤率因?yàn)榉N種原因超過合同水平,，政府就要采取措施抑制,，或者促成降價(jià),，或者將超額收益收歸財(cái)政。換言之,，在社會資本與面向公眾收取的價(jià)格之間,，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾,，由于公共原因產(chǎn)生的對收入的影響,，由政府出面協(xié)調(diào)、調(diào)整,。舉個(gè)例子,，北京地鐵4號線是用PPP方式 建設(shè)起來的一個(gè)成功范例，在2008年?duì)I運(yùn)之初,，因客流量不足,，北京市政府曾給予營運(yùn)方——香港城鐵公司——相應(yīng)補(bǔ)貼，但去年,，北京市地鐵統(tǒng)一調(diào)高了價(jià)格,，但香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調(diào)價(jià)產(chǎn)生的收益全部歸北京市財(cái)政,。 對政府來說,，土地出讓收入 稅收收入 非稅收入 專項(xiàng)資金四項(xiàng)收入將成為償付各參與者的成本和利潤的主要來源。 我國對于特許經(jīng)營的授權(quán)時(shí)間規(guī)定為25年,。在這么長的時(shí)間內(nèi),，各種可能性都有，各種風(fēng)險(xiǎn)都可能發(fā)生,。風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP的一個(gè)核心要旨,。 首先，要在合作雙方之間分配風(fēng)險(xiǎn),。分配風(fēng)險(xiǎn)的基本原則是：按風(fēng)險(xiǎn)類別,，把風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力管理的一方。如政府,，如果是政策變化,、應(yīng)對公眾等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府就是合適的承擔(dān)者,。對于項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中的日常運(yùn)營,、管理、財(cái)務(wù),、市場變化等風(fēng)險(xiǎn),，社會資本就是合適的承擔(dān)者。另有一些不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如法律變化,、自然災(zāi)害,、意外事故等,，就應(yīng)當(dāng)雙方共同分擔(dān),。 其次，要設(shè)定與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對稱的收益分配機(jī)制,。一般地,，在合同訂立的階段，雙方對于項(xiàng)目未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)就會進(jìn)行評估,，承擔(dān)較多風(fēng)險(xiǎn)的一方,，應(yīng)當(dāng)獲得與之相適應(yīng)的收益保證。最后,，要特別防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配,，如政府承擔(dān)了市場風(fēng)險(xiǎn)，而社會資本承擔(dān)政策變化的風(fēng)險(xiǎn)等,，都是PPP的大忌,。 財(cái)政部日前正式印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（以下簡稱為《暫行方法》）對投入成本、增值收入,、政府兌付方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了防范,。 主要取決于融資成本高低、項(xiàng)目費(fèi)用管理,、物資漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性支出,。《暫行方法》）在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理中明確,，“財(cái)政部門應(yīng)對行業(yè)主管部門報(bào)送的PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算申請進(jìn)行認(rèn)真審核,，充分考慮績效評價(jià)、價(jià)格調(diào)整等因素,，合理確定預(yù)算金額,。”, “行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同各級財(cái)政部門做好項(xiàng)目全生命周期成本監(jiān)測工作,。每年一季度前,，項(xiàng)目公司（或社會資本方）應(yīng)向行業(yè)主管部門和財(cái)政部門報(bào)送上一年度經(jīng)第三方審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本說明材料。項(xiàng)目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示,，接受社會監(jiān)督,。” 在政府補(bǔ)貼和特許經(jīng)營收益之外,，項(xiàng)目的運(yùn)營會有不少市場化,、商業(yè)化的增值收入點(diǎn)，這是PPP合同之外額外的經(jīng)營收益?！稌盒蟹椒ā分袑PP項(xiàng)目中的政府收入進(jìn)行了明確定義,，“包括政府在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中依據(jù)法律和合同約定取得的資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,、股息,、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險(xiǎn)索賠等收入,，以及上級財(cái)政撥付的PPP專項(xiàng)獎補(bǔ)資金收入等”,。“PPP項(xiàng)目中涉及特許經(jīng)營權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)未來帶來的收入狀況,，參照市場同類標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭性程序確定特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值,，以合理價(jià)值折價(jià)入股,、授予或轉(zhuǎn)讓”。 政府的收入,、負(fù)債和資產(chǎn)狀況,、政府支付信用、個(gè)別直接相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)變動,、政府換屆,、房地產(chǎn)市場波動等都將成為政府兌付收入的風(fēng)險(xiǎn)來源。一直以來,，民間資本參與率不高是PPP項(xiàng)目落地的一大阻礙,。民間資本參與積極性不高的原因之一就是對地方政府履約的擔(dān)憂。對此,，財(cái)政部日前正式印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》,，在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理中明確，“行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求,，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃,，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級人民政府審核,，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力,。” 文章來源：綠維創(chuàng)景 |
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