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行政訴訟中,，被告一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織，根據(jù)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，國(guó)務(wù)院及省級(jí)政府行政機(jī)關(guān)又可以分為辦公廳、組成部門,、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu),、組成部門管理的行政機(jī)構(gòu)以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等幾類,。其中，政府組成部門管理的行政機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“部門管理機(jī)構(gòu)”）,，因其管理體制和承擔(dān)職能的特殊性,，在行政訴訟中能否作為適格被告，值得研究探討,。

一,、部門管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

部門管理機(jī)構(gòu)，也稱為“二級(jí)局”,，一般是指由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的組成部門管理,，主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能的行政機(jī)構(gòu),。例如,，國(guó)家發(fā)改委管理的能源局、糧食局（有些省級(jí)發(fā)改委管理的能源局,、物價(jià)局）,，工信部管理的國(guó)防科工局，交通管理部管理的國(guó)家鐵路局等等,。

部門管理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織及受委托組織都有著明顯的區(qū)別。其特殊性主要表現(xiàn)在：部門管理機(jī)構(gòu)對(duì)外有自己獨(dú)立的名稱（例如國(guó)家能源局,，而不是稱作“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局”）,；內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置有一定的管理層級(jí)，有自己的內(nèi)設(shè)司局,、處室,；行政管理職權(quán)相對(duì)單一，主要變現(xiàn)為集中行使某一方面的行政管理職能,，例如物價(jià)局對(duì)價(jià)格收費(fèi)的管理,，能源局對(duì)能源項(xiàng)目的審批管理；有獨(dú)立于主管部門的“三定”方案,，核定了單獨(dú)的人員編制,，有自己的法定代表人。

根據(jù)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制來(lái)看,，各地各級(jí)政府部門設(shè)置的部門管理機(jī)構(gòu),，又大致可以分為三類：第一類，高度獨(dú)立型,。即政府機(jī)構(gòu)改革中明確設(shè)立該機(jī)構(gòu),，占用機(jī)構(gòu)限額，擁有獨(dú)立的財(cái)務(wù)系統(tǒng)和人事任免權(quán),，對(duì)外使用自己印章履行行政管理職能,；第二類，相對(duì)獨(dú)立型,。雖然已發(fā)文明確設(shè)立該機(jī)構(gòu),，占用機(jī)構(gòu)限額，但實(shí)際工作中,，在財(cái)務(wù),、人事或者職權(quán)行使等方面都對(duì)主管機(jī)關(guān)存在不同程度的依附，對(duì)外作出行政行為時(shí),，根據(jù)事項(xiàng)的重要程度,，選擇以主管機(jī)關(guān)或者以自己名義署名；第三類,，準(zhǔn)部門管理機(jī)構(gòu)類型,。此類機(jī)構(gòu)因未占用機(jī)構(gòu)限額,，所以不能稱之為嚴(yán)格意義上的部門管理機(jī)構(gòu),，但其又經(jīng)編辦批復(fù)設(shè)立，有自己的機(jī)構(gòu)名稱,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制,，依據(jù)“三定”方案確定的職責(zé)權(quán)限，履行主管機(jī)關(guān)某一方面的行政管理職能,，對(duì)外基本上以主管機(jī)關(guān)名義作出行政行為,。

二,、被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，認(rèn)定部門管理機(jī)構(gòu)是否為行政訴訟中的適格被告,，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行判斷：

（一）民法通則關(guān)于法人的相關(guān)規(guī)定,。民法通則第三十七條規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具備以下條件：依法成立,，有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi),，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所,，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,。第五十條第一款規(guī)定，有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起,，具有法人資格,。這是行政機(jī)關(guān)具備法人資格最基本的條件和要求。

（二）行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于行政主體的相關(guān)規(guī)定,。行政主體,，一般是指享有行政職權(quán)，能以自己的名義作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為,，并能獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織,。新的行政訴訟法第二條規(guī)定，作出行政行為的組織既包括行政機(jī)關(guān)又包括法律,、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織。是否具備行政主體資格,，首先要看其是否享有行政職權(quán),。通常來(lái)講，職權(quán)來(lái)源或基于行政組織法取得,，或經(jīng)法律,、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)取得；其次,，要看其能否以自己的名義在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名,、使用印章，以此區(qū)別有些機(jī)構(gòu)雖有其“名”但無(wú)其“實(shí)”,，其對(duì)外作出行政行為時(shí),，或請(qǐng)示上級(jí)部門，或不能署名和使用自己的印章,，等等,；最后，要看其能否自己承擔(dān)法律責(zé)任。所謂能夠承擔(dān)法律責(zé)任,，包括但不僅僅限于有獨(dú)立的財(cái)務(wù)支付能力,，主要是指能否在法律上獨(dú)立成為行政程序中的主體或角色。

（三）是否為行政行為的實(shí)施者,。具備行政主體資格的部門管理機(jī)構(gòu),，并不意味著其當(dāng)然為行政訴訟的適格被告，還要看被訴行政行為的具體實(shí)施者,，誰(shuí)是實(shí)施者,，誰(shuí)就是被告，即通常所說(shuō)的“誰(shuí)行為,，誰(shuí)被告”,。如何界定“實(shí)施”行為？筆者認(rèn)為,，應(yīng)該結(jié)合對(duì)外發(fā)生法律效力的文書署名,、印章以及采取具體行為措施的工作人員身份歸屬等情況進(jìn)行判斷。

三,、依法確定適格的被告

依照上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),，筆者認(rèn)為，可以就本文提到的三類部門管理機(jī)構(gòu)是否具備行政訴訟被告資格,，作出比較明晰的判斷：

對(duì)于高度獨(dú)立型的,，因其符合機(jī)關(guān)法人的特征，具備行政主體資格,，其對(duì)外以自己的名義向行政相對(duì)人作出行政行為,，在行政訴訟中是當(dāng)然適格的被告。

對(duì)于相對(duì)獨(dú)立型的,，因部門管理機(jī)構(gòu)對(duì)其主管機(jī)關(guān)存在較強(qiáng)的依附性,，在個(gè)案中要視具體情況分別作出判斷：當(dāng)部門管理機(jī)構(gòu)符合機(jī)關(guān)法人特征，具備行政主體資格,，在法定和規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi),，以自己的名義向行政相對(duì)人作出行政行為時(shí)，應(yīng)以部門管理機(jī)構(gòu)為被告,；當(dāng)部門管理機(jī)構(gòu)超越法律法規(guī)規(guī)章和“三定”規(guī)定的職權(quán)范圍,，或者違反主管機(jī)關(guān)關(guān)于其與部門管理機(jī)構(gòu)就職權(quán)劃定的相關(guān)規(guī)定，以自己的名義作出行政行為時(shí),，應(yīng)當(dāng)以主管機(jī)關(guān)為被告,；當(dāng)部門管理機(jī)構(gòu)作出重大行政行為，雖由其自己的工作人員具體負(fù)責(zé)實(shí)施,，但對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名為主管機(jī)關(guān)的,，應(yīng)以主管機(jī)關(guān)作為被告,。

對(duì)于準(zhǔn)部門管理機(jī)構(gòu)型的,，根據(jù)民法通則關(guān)于機(jī)關(guān)法人的規(guī)定,，一般都具備法人資格，但此類機(jī)構(gòu)又不具備行政主體資格,，其作出的行政行為,，均應(yīng)視為是主管機(jī)關(guān)的行為，故行政訴訟中應(yīng)以其主管機(jī)關(guān)為被告,。

綜上,，認(rèn)真考察部門管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置類型，以相關(guān)法律和司法解釋規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn),，結(jié)合個(gè)案具體情況,，才能準(zhǔn)確認(rèn)定部門管理機(jī)構(gòu)在行政訴訟中的被告資格，從而明確相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)者,。