■ 劉窮志

當(dāng)前，我國(guó)PPP模式已由“公私合作”異化為“公公合作”,，危害性較大,，必須探討原因,，提出由“公公合作”回歸“公私合作”的對(duì)策。

“公私合作”異化為“公公合作”的事實(shí)

1.PPP的本意是“公私合作”,。PPP在學(xué)術(shù)界被翻譯為公私合作伙伴關(guān)系,，亞洲開發(fā)銀行認(rèn)定“公共部門”的范疇為部委、司局,、地方政府和國(guó)有企業(yè),，認(rèn)定“私人部門”的范疇為私營(yíng)企業(yè)和投資者個(gè)人。世界PPP實(shí)踐史顯示,，作為PPP模式的發(fā)源地和PPP發(fā)達(dá)國(guó)家,，英國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目60%以上是由私人資本出資的。

2.中國(guó)PPP實(shí)質(zhì)上是“公公合作”,。中國(guó)政府將PPP翻譯為政府和社會(huì)資本合作,，與學(xué)術(shù)界在認(rèn)知、制度設(shè)計(jì)上區(qū)別于第二個(gè)P（Private）,，“社會(huì)資本”的范疇除私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人投資者外,，更包括了國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)公司?！度珖?guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)》（第3期）顯示,，民企占比36%，非國(guó)企合計(jì)占比45%,，國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)公司成為PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要力量。

3.國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)PPP“公私合作”異化為“公公合作”事實(shí)的定性評(píng)估,。目前,，中國(guó)PPP項(xiàng)目合同大多數(shù)由公共部門和國(guó)有企業(yè)雙方簽訂，國(guó)際上一般不將這種合同視為PPP,。英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局在其為中國(guó)撰寫的報(bào)告《如何為中國(guó)PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境》中指出,，中國(guó)PPP模式最恰當(dāng)?shù)臍w類是成熟的PPP模式之前的過渡結(jié)構(gòu)。

PPP模式“公公合作”的危害性

1.未能實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目,，意味著項(xiàng)目債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上，純國(guó)資背景的聯(lián)合體如果出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，地方政府將為國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)“兜底”,。

2.未能提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。發(fā)展PPP,，就是希望借助公私合作方式,，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入私人部門效率決策機(jī)制，從而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,。而國(guó)有企業(yè)往往治理結(jié)構(gòu)不夠合理,，非完全市場(chǎng)導(dǎo)向決策,，國(guó)有企業(yè)把控的PPP項(xiàng)目大多未經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn)，運(yùn)營(yíng)效率較為低下,。

3.未能可持續(xù)性地?cái)U(kuò)大PPP項(xiàng)目建設(shè)資金規(guī)模,。我國(guó)借助PPP模式的初衷是解決政府基建融資難問題，政府希望盡可能多的私人資本參與,。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)占固定資產(chǎn)投資總量的65%左右,，“公公合作”局限于體制內(nèi)，未能有效吸納私人資本參與,，也未能建立起延展建設(shè)資金規(guī)模的長(zhǎng)效機(jī)制,。

“公私合作”異化為“公公合作”的原因

1.政府放寬社會(huì)資本范疇。財(cái)政部2014年11月下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定,，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。然而,，國(guó)務(wù)院辦公廳2015年5月轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部,、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》明確,，符合一定條件的本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司也可作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目,，放寬了社會(huì)資本的范疇。即,，對(duì)已建立現(xiàn)代企業(yè)制度,、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算,、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式,，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,。

2.PPP項(xiàng)目利潤(rùn)率偏低。調(diào)研表明,，現(xiàn)階段盈利能力強(qiáng)的PPP項(xiàng)目預(yù)期收益率為8%-9%,，低一些的則在4.9%-6.5%左右。民資參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)利潤(rùn)率底線是8%-10%,；國(guó)有資本（特別是平臺(tái)公司）承擔(dān)部分政府職能,，可以接受PPP項(xiàng)目虧損，債務(wù)留待政府救濟(jì),。造成PPP項(xiàng)目利潤(rùn)率低的原因有很多,，比如融資成本偏高、定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制僵化,、財(cái)政支付保障能力差,、土地連片開發(fā)受到土地政策限制以及稅收優(yōu)惠政策不明朗等,，但最主要的原因是官方“盈利不暴利”的綜合利潤(rùn)率確定原則，實(shí)際操作過程中執(zhí)行微利原則,。

3.政府與社會(huì)資本的地位不平等,。2014年12月下發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》明確，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體,。然而,，發(fā)改委、財(cái)政部,、住建部等六部委2015年4月聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第五十一條規(guī)定,，對(duì)于政府與社會(huì)資本爭(zhēng)議的解決途徑，特許經(jīng)營(yíng)者“可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”,，這表明基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的民事合同性質(zhì)已更改為行政合同性質(zhì),。一方面，私人資本在與政府的商業(yè)合作中地位不對(duì)等,，話語(yǔ)權(quán)較弱,；另一方面，國(guó)有企業(yè)與政府間存在隸屬關(guān)系,，習(xí)慣成為體制內(nèi)的行政指導(dǎo)對(duì)象,。

由“公公合作”回歸“公私合作”的對(duì)策分析

1.按照市場(chǎng)深化原則，分類,、分階段收縮社會(huì)資本范疇,。

其一，分類推進(jìn)社會(huì)資本回歸私人資本,。按照PPP項(xiàng)目的公共性程度與資本的國(guó)有化程度相匹配原則,，將經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為民營(yíng)企業(yè)，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為混合所有制企業(yè),，將純公益性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本范疇確定為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。

其二,，分階段推進(jìn)社會(huì)資本回歸私人資本,。首先，對(duì)分類推進(jìn)工作進(jìn)行試點(diǎn),；其次,，按照充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用原則，打破分類界限,，鼓勵(lì)民營(yíng)資本廣泛參與PPP項(xiàng)目,，限制國(guó)有控股企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，禁止國(guó)有獨(dú)資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目,。

2.將PPP合同定性為民事合同,。

其一,，盡快制訂《特許經(jīng)營(yíng)法》和《PPP法》，在“爭(zhēng)議解決”部分,，應(yīng)明確規(guī)定,，特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述,、申辯的權(quán)利,，并可以依法提起民事訴訟。改現(xiàn)行的行政訴訟為民事訴訟,。

其二,，修改《行政訴訟法》第十二條。2014年11月修訂的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定,，行政訴訟受案范圍為“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行,、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”,，筆者建議刪除“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。

3.創(chuàng)造條件,，確保社會(huì)資本獲取正常利潤(rùn),。

其一，創(chuàng)新財(cái)政,、金融,、土地和價(jià)格等支持與激勵(lì)制度，提升PPP項(xiàng)目盈利能力,。具體包括以下舉措：建立PPP長(zhǎng)期預(yù)算與支付保障制度,，增加土地出讓收入用于基建PPP項(xiàng)目的支出比例，適度減稅,；創(chuàng)建引導(dǎo)基金,，引入險(xiǎn)資、依托和資產(chǎn)證券化,，銀行實(shí)行分時(shí)段貸款,；明確所有權(quán)國(guó)有的PPP項(xiàng)目用地為劃撥用地，不必“招拍掛”,；摒棄“成本+利潤(rùn)”的定價(jià)制度,，建立以效率為基礎(chǔ)的定價(jià)調(diào)價(jià)制度。

其二,，確定社會(huì)資本的正常投資回報(bào)率為社會(huì)平均利潤(rùn)率,。在政府與社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)性談判過程中，結(jié)合項(xiàng)目的市場(chǎng)需求,、融資成本,、建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本,、支持與激勵(lì)政策等各項(xiàng)因素，明確PPP項(xiàng)目的正常利潤(rùn)率為社會(huì)平均利潤(rùn)率,，并以合同的形式予以約定,。

（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“PPP中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”階段性成果）

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