蔡小雪

最高人民法院行政審判庭原審判長

全面準確貫徹行政訴訟法的目的

修改前的行政訴訟法（以下簡稱《原法》）第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件,，保護公民,、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權,，根據(jù)憲法制定本法,。”

全面準確貫徹行政訴訟法的目的,，就須解決好這三個功能之間的關系，不能只強調(diào)一個方面,，而忽視其他方面,，只有這三個方面的功能全面準確地貫徹執(zhí)行，行政訴訟才能起到應有的作用,。

第一,，全面落實程序公正。在行政程序中,，行政機關與相對人的地位不平等,，前者處于管理者的地位，后者處于被管理者的地位,。進入訴訟后,，應當使相對人與行政機關在程序上真正處于平等的地位。因此,，法院在收到起訴人訴狀后,，發(fā)現(xiàn)起訴人起訴的被訴行政行為不明確的，要引導其起訴能夠解決其實質(zhì)訴求的行政行為,。

在審理中,，仍應強調(diào)被告對被訴行政行為的合法性承擔舉證責任，原告訴訟能力較弱的,，應實行職權主義的庭審方式,，審判長引導原告舉證、質(zhì)證及辯論,，消除原告與被告之間原有的不平等的問題,。要特別防止作出使原告在行使訴權中處于不利的做法,。

在《新法》實施以后,，有人提出，行政訴訟應實行類型化,。他們將訴訟請求分為撤銷之訴,、變更之訴、無效之訴,、履行之訴,、給付之訴等等,，法院應根據(jù)原告提出的訴訟請求進行審查，沒有提出的請求不進行審查,。我國老百姓的法律素養(yǎng)不高,，很難準確表達出其訴訟屬于何種之訴，即使法官在案件審理前也難以判斷需要適用何種訴的判決形式,，如此要求顯然不利于原告的權利保護,，從提起訴訟時就將原告處于不利的地位，故不應在我國實行類型化訴訟,?！缎路ā穬H僅規(guī)定判決的類型，但絕不能將類型化擴展到整個行政訴訟中去,。 

第二,，要確實保護原告的合法權益。在我國行政機關具有強大的行政權,，法院常常受制于行政機關,。法院是裁判者，不應因受制于行政機關,，對行政機關侵犯原告的合法權益視而不見,，而應通過審判依法保護原告的合法權益。在訴訟中,，不少案件的被告與原告都在一定程度上存在違法行為,。即使原告有違法行為，但其合法權益受到行政機關損害,，不能因其有違法性就可免除被告的賠償責任,。

例如，行政機關對原告違法建筑采取野蠻手段強制拆除,，給原告可收回的合法財產(chǎn)損失的,，就應予以賠償。對原告確有損失,，但難以舉證證明的,，應當根據(jù)案件的實際情況，遵循法官職業(yè)道德,，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗,，合理酌情確定原告的損失。人民法院判決行政機關因違法行政行為承擔的行政賠償責任范圍和數(shù)額,，絕不得小于合法情況下應給予原告補償?shù)姆秶蛿?shù)額,。也就是說，法院應將保護原告的合法權益作為審判的底線，絕不能越過此條底線,。

第三,，要實質(zhì)化解糾紛，防止訴訟空轉(zhuǎn),、防止激起更多的社會矛盾,。在過去的行政審判中，主要存在以下三個方面的問題：

人民法院在審理行政案件中,，一定要避免這三種錯誤,，

第四，強化監(jiān)督作用,。在以往的做法中,，一些法院存在單純強調(diào)保護原告的合法權益，忽視對行政機關的監(jiān)督作用,。對行政行為違法,，但未給原告合法權益造成損害的，放棄對被訴行政行為合法性全面審查,，簡單判決駁回原告的訴訟請求,，放縱了違法行政，對老百姓的程序權利沒有充分的尊重,，同時不能通過審判使行政機關認識到其行政執(zhí)法中存在的問題,，不利于規(guī)范行政行為。

因此,，法院在審理行政案件中,，應當對被訴行政行為的合法性進行全面審查，發(fā)現(xiàn)的問題應當在判決論理部分予以指出,，使訴訟當事人明白被訴行政行為是否違法,、何處違法，通過審判糾正違法行政行為,，促使行政機關避免類似違法行政行為再次發(fā)生,。只有嚴格依法對行政機關的監(jiān)督,，才能樹立起法院的權威，才能使老百姓相信法律,、尊重法律,；只有行政機關真正做到依法行政，老百姓才會相信政府,，才會減少行政糾紛,。

黃斌

最高人民法院中國應用法學研究所副研究員

新行政訴訟法實施中的案例指導

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》由原來的75條增至103條,，其中未改23條,，修改或新增80條，從立法宗旨,、受案范圍,，到管轄、訴訟參加人制度,，乃至證據(jù),、起訴和受理、審理和判決等司法審查技術細節(jié)均作了大范圍的調(diào)整,，修法力度堪比一次立法,。

案例指導在貫徹落實法律方面發(fā)揮著獨特的作用，它可以彌合法律規(guī)定和現(xiàn)實之間的差異,。此處的案例指導更多是從廣義上理解的,，并不僅僅限于最高人民法院發(fā)布的指導性案例。事實上,，大部分法官在審理案件的過程中都會尋找類似的案例作為自己手頭審理案件的參考,，這種案例可能來自于最高法院發(fā)布的指導性案例，也可能來自于其他法院審理過的案件,，還可能來自己之前審理過的案件,。案例在貫徹落實新行政訴訟法方面至少發(fā)揮著三個方面的作用。

首先,，案例能夠充分反映《行政訴訟法》內(nèi)容的變遷和司法實踐面臨的新發(fā)展,。生動、真實的案例可以增進人們對法律修改內(nèi)容的理解,，以及對法律修改后適用法律問題的把握,。比如關于受案范圍的變化，修改后的《行政訴訟法》第25條第1款就拓寬了行政訴訟原告的范圍,，只要“公民,、法人或其他組織”認為與行政行為有利害關系，均可提起行政訴訟,。其中有一個案例確定的裁判規(guī)則“行政相對人認為行政機關向第三方公開政府信息的行政行為侵犯其合法權益的,，有權提起行政訴訟”則將法律條款予以明確,，讓人們能夠更好地理解和適用法律。通過這種修法前后的對比,，可以更加具體地指引法官審理案件,。

其次，案例所確立的裁判規(guī)則可以豐富行政訴訟法相關條款的內(nèi)涵,。法律規(guī)定和社會的現(xiàn)實情況相比更為概括,、抽象，必須通過更為具體的案例所總結出的裁判規(guī)則予以細化,。通過案例所確立的裁判規(guī)則中大體包括實體性和程序性裁判規(guī)則兩大類,，通過適用行政訴訟法確立的裁判規(guī)則屬于程序性裁判規(guī)則的范疇。

比如關于受案范圍的問題,，最高法院一則行政指導性案例的裁判規(guī)則總結到：建設工程消防驗收備案結果通知具有行政確認性質(zhì),，當事人對備案結果通知行為提起行政訴訟的，法院應予受理,。

又比如最高法院另一則行政指導性案例的裁判規(guī)則總結到：政府部門直接將內(nèi)部批復付諸實施并對相對人權利義務產(chǎn)生實際影響,，相對人對該批復不服的，可提起行政訴訟,。通過案例裁判規(guī)則的歸納逐步將法律條文的規(guī)定細化,，也更具操作性。

再次,，案例可以為行民交叉等案件的處理確立典型,，為此類案件的審理提供指引。修改后的《行政訴訟法》第61條規(guī)定“在涉及行政許可,、登記,、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,，當事人申請一并解決相關民事爭議的,，人民法院可以合并審理”，正式將行民交叉問題納入法律規(guī)范,。但由于新行政訴訟法第61條及司法解釋的規(guī)定相對原則,、籠統(tǒng)，在適用條件,、民事爭議范圍等關鍵問題仍需通過案例予以明確,。尤其是一些行民交叉案件的審理在現(xiàn)實中存在很大的難度，有必要通過確立典型案例為此類案件的審理提供參考,。

呂萍

北京市檢察院第三分院行政檢察部主任檢察官

當前行政案件申訴,、上訪的特點、原因及對策

近年來,，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型期的到來,，各種社會矛盾,、爭議也不斷產(chǎn)生。在大量糾紛訴訟到人民法院的同時,，當事人不服法院裁判向檢察機關申訴的行政案件也逐漸開始增多,。特別是，新《行政訴訟法》實施后,，行政案件的申訴上訪比例增幅尤其突出,。

一、行政案件申訴上訪的特點

1,、案件類型相對集中,。

2、重復申訴和上訪現(xiàn)象普遍,。

3,、上訪老戶比例高,。

4,、除少數(shù)案件存在問題，申訴人的申訴有理外,，多數(shù)申訴人的請求無法得到支持,。

二、行政案件申訴,、上訪的原因分析

主要有以下幾個方面：

（一）   現(xiàn)行法律層面的原因

1.目前相關法律不夠完善,，不能從根本上解決當事人訴求。

2.新型疑難案件增加,，而現(xiàn)行法律沒有規(guī)定或者規(guī)定的不具體明確,。

（二）行政相對人或第三人的原因

1. “不會告”的問題。

2.有些當事人對訴訟風險未能形成正確的認知,，往往從自身角度理解司法公正,，無限放大自身訴求的合理性、正當性,。

3.個別申訴人有借申訴,、上訪之際給司法機關、行政機關施壓,，達到其個人目的傾向,。

（三）行政機關的原因

1.有些行政機關不理解行政審判，對法院判決有抵觸情緒,。

2.行政程序中,，某些行政機關工作人員對待當事人工作不認真，敷衍塞責,，工作態(tài)度簡單粗暴,，激化“官民矛盾”,。

3.行政機關行政不作為的案件增多。

（四）人民法院的原因

1.審判質(zhì)量的問題,。

2.不愿或者不敢監(jiān)督問題,。

3.釋法說理工作不到位。

（五）檢察機關的原因

一是監(jiān)督范圍過窄,，監(jiān)督手段單一,。二是抗訴案件改判率低。

三,、減少和解決申訴上訪的措施與對策

（一）強化行政檢察監(jiān)督的力度,，從源頭上預防和減少上訪問題

1、加大行政申訴案件的辦案力度,。

2,、加大行政申訴案件的和解力度。

3,、加大對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度,。

（二）建立涉法涉檢上訪聯(lián)動機制，積極探索社會各方力量參與的多元化糾紛解決機制

黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制,，完善調(diào)解,、仲裁、行政裁決,、行政復議,、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”,，對推動多元化糾紛解決機制改革作出重要部署?，F(xiàn)今的申訴上訪，不單單是法律問題,，而是社會問題,，社會問題的解決，需要全社會各個方面,、各個部門的通力合作和支持,。

（三）進一步完善檢察機關現(xiàn)有工作制度，建立化解矛盾的長效工作機制

呂立秋

觀韜律師事務所高級合伙人

新行政訴訟法實施中的問題與困惑

一,、關于共同被告中的復議機關是否有獨立的訴訟人格的問題

新行政訴訟法確定了復議機關作出維持決定的情況下,，復議機關與原行政機關作為共同被告的制度。該制度下,，復議機關的被訴行為是復議決定,，原行政機關的被訴行為是原行政行為。該等訴訟中，打破了原有的一個訴訟審理一個行政行為的固有模式,，成為有個審判的新類型,。

根據(jù)訴訟法的規(guī)定，原行政機關與復議機關作為兩個不同的主體,，分別對各自的行政行為負責,，應當是兩個不同的被告，分別承擔獨立的訴訟義務,。但是從一年多的審判實踐看,，復議機關始終作為原行政機關的附屬而存在，具體表現(xiàn)在：

1,、在是否符合起訴條件的審查上,，如果原行政行為之訴不符合起訴條件，則復議行為之訴隨之不符合起訴條件,。

2,、在訴訟義務的承擔上，如果原行政機關沒有履行訴訟義務,，復議機關一并承擔不利的訴訟后果,。比如原行政機關延期應訴而復議機關及時應訴的情況下，原行政機關因為延期應訴敗訴,，則復議機關也當然承擔了敗訴的后果,，無論其復議行為或者應訴義務是否完成,。

3,、在原行政機關承擔舉證責任的情況下，因為原行政機關的應訴技能缺乏導致敗訴的,，復議機關一并承擔敗訴的后果,。根據(jù)2015年的司法解釋，共同被告的情況下可以由原行政機關完成實體舉證責任,，這樣避免訴訟中審查的重復,；但是基于原行政機關訴訟技巧或者訴訟能力導致的不足引起的敗訴，復議機關也要一并承擔敗訴的后果,。

這些情況下,，可以看出在復議機關并沒有任何過錯的情況下，僅僅是因為原行政行為的敗訴當然引發(fā)了復議敗訴的法律后果,，復議機關的訴訟主體地位并不明確,，顯然是原行政機關的附屬人格而存在。這種狀況既不利于復議機關應訴的積極性,，也無法體現(xiàn)復議機關作為裁決機關的獨立性,，更無法體現(xiàn)復議行為作為行政訴訟審查對象的立法本意。我們認為有必要對此問題進行認真的分析研究，改變一損俱損一榮俱榮的不科學狀態(tài),。

二,、關于行政審判中的職權主義與當事人主義

行政審判活動中，以行政訴訟對行政行為的合法性進行審查作為契機,，人民法院秉承了職權主義和全面審查的原則審理行政案件,。但是在新法實施之后，取消了“維持判決”這已判決類型,，那么人民法院的職權主義應當遵守到何種限度,？作為訴訟規(guī)律中的當事人主義需要體現(xiàn)到何種程度？我們認為是一個需要認真思考并面對的問題,。

1,、適度體現(xiàn)當事人主義，可以有效節(jié)約審判資源,，減少法院的審判壓力,。在職權主義審查下，原告一方的作用微乎其微,，其訴狀的事實和理由基本上缺乏實質(zhì)意義,，行政審判更像是法院和被告之間的對決，這種狀態(tài)我們認為不完全符合訴訟的機構構造,，偏離了訴訟中的兩造訴訟法院居中裁決的基本設計,；

2、當事人主義下可以加強原告一方的權利意識和責任自覺,。在職權主義下,，原告一方只要提起訴訟，訴訟程序就脫離了原告的訴求在運轉(zhuǎn),，人民法院根據(jù)全面審查原則徹查行政行為,，一定程度上代替了原告的爭議義務，使得原告一方的訴訟權利意識和責任意識均比較薄弱,，不利于訴訟原告自行承擔行為后果的基本理念,；這也是一定程度上導致濫訴的成因之一；

3,、如果堅持過度的職權主義,，法院的審理程序、質(zhì)證,、辯論都顯得有些過場和流程主義,。因為本質(zhì)上無論原告說什么主張什么，法院自有法院的審判范圍和審判規(guī)律,，那么未來的訴訟也可以設計為原告僅是登記訴訟,，法院單方審理即可，言辭主義似乎也缺乏存在的基礎。這最終會導致行政訴訟本身的變異,。

所以我認為,，脫胎于民事訴訟的行政訴訟制度，其當事人主義的特征是其典型的特征之一,，堅持一定程度的當事人主義,，堅持訴訟理由上的“不告不理”原則，或許是行政訴訟繼續(xù)煥發(fā)生命力的重要保障,。

三,、關于司法權與行政權的關系

行政訴訟在解決行政糾紛的過程中，其本質(zhì)在于司法權對行政權的監(jiān)督,；這種監(jiān)督的界限就在于,，司法權不能夠替代行政權做出決定。因此,，在新法修訂中盡管體現(xiàn)了對于合理性問題的審查,，但是司法權對于行政權的尊重和對邊界的把握，還是需要認真考量：

1,、 關于行政效率和行政規(guī)律的認同,。行政行為的目的和制度設計，是在公正與效率之間的平衡,，但是司法的目的主要是公正,。那么對于行政權行使中的效率要素，司法權要給予何種程序的尊重,，是一個非常值得思考的問題,。行政機關的一些約談、電話,、公告,、送達等行為中，能夠提體現(xiàn)效率特征但是不能夠完全符合公正特征的做法,，是不是當然都是程序違法，值得進一步的思考,。在目前訴訟法關于嚴重程序違法,、輕微違法以外，我認為仍然存在著程序瑕疵這種不屬于違法情形的程序問題,，一年多司法實踐中簡單地將程序違反劃分為撤銷判決或者確認違法判決,，我們認為不符合行政權力運行的基本規(guī)律，個別案件因為送達時間延遲一天或者幾天就被確認違法,，也有違司法審查監(jiān)督的基本功能,；

2、對于行政機關自由裁量權的認同。行政機關的自由裁量權,，是行政權力的最核心的權力和特征,，沒有自由裁量權的行政權力就會導致行政的癱瘓和無能。在近年來的行政實踐中,，很多行政機關制定了自由裁量權的實施基準,，這類基準一旦公布，就會成為人民法院判斷行政行為合法性的依據(jù),。但是我認為,，自由裁量權即使確立了基準，其仍然是自由裁量權的范疇,，在沒有違反自由裁量權的邊界的情況下,，不宜納入司法審查的視野；否則司法權與行政權之間的界限將被進一步模糊不清,，失去了監(jiān)督者的超脫地位,；

3、關于專業(yè)問題和技術問題,。在我國目前的部門法中,，有很多李忠明確規(guī)定了技術問題與專業(yè)問題由專業(yè)機構來進行判斷，那么這種情況下,，行政機關也僅有對專業(yè)意見和技術意見的引用和依據(jù)職能,，據(jù)此做出的行政行為，人民法院是否需要對專業(yè)判斷和技術判斷做出審查,？

從司法實踐來看買不同的法院處理標準不一,，有的法院完全不進行審查，有的法院則進行全面的審查,，甚至追加專業(yè)意見,、技術意見出具單位作為第三人參加訴訟；有的則不追加第三人要求行政機關闡述專業(yè)問題和技術問題,。這導致的問題除了司法尺度的不一,，核心還是司法權的邊界甚至超越了行政權的邊界的問題。我個人的意見認為,，在行政權不能抵達的領域,，行政司法審判也不宜進行觸碰。