推進政府和社會資本合作( Public-Private Partnership,簡稱PPP)模式,,是拓寬公共投資項目資金來源,,提高資源配置效率和公共產(chǎn)品(服務)質(zhì)量及其供給效率、激發(fā)市場活力的重大舉措,。湖南省人民政府發(fā)展研究中心調(diào)研組(以下簡稱“調(diào)研組”)在與多個省直相關部門,、投融資機構、PPP咨詢機構以及PPP示范項目企業(yè)進行座談和調(diào)研的基礎上,,對我省推進PPP模式的進展情況,、存在的問題進行了深入探討,,并對進一步推進PPP工作提出政策建議。 一,、我省推進PPP模式的進展情況 作為全國推廣運用PPP模式首批8個試點省份之一和財政部6個PPP試點省份之一,,我省在PPP制度建設、實踐推廣等方面取得了較好進展,。 1,、初步形成了PPP相關政策和機制 一是出臺了PPP相關政策。省財政廳出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》(湘財金[2014]49號),;省發(fā)改委提請省政府出臺了《關于鼓勵和支持民間資本參與公共領域投資的若干意見》(湘政辦發(fā)[2012]112號),,形成了《擴大民間資本參與公共建設領域投融資指南》。此外,,其他省直相關部門和市縣結(jié)合自身情況出臺了相關文件,,如,省住建廳提請省政府出臺了《關于鼓勵和引進民間資本進入市政公用事業(yè)領域的意見》,,湘潭市政府制定出臺了《湘潭市政府與社會資本合作(PPP)工作方案》等業(yè)務文件,。PPP相關政策文件的出臺為我省PPP項目的實施和推廣提供了政策依據(jù)和操作規(guī)范。 二是實施PPP獎補機制,。我省對參與PPP的民間資本實施獎補機制,,如果民間資本采用PPP模式,,給予一定的貼息和獎補,,增加其投資資金的一定百分比。尤其是在“兩供兩治”方面,,省財政廳與住建廳聯(lián)合印發(fā)了《湖南省“兩供兩治”設施建設財政貼息獎補資金管理辦法》,,對PPP模式下的“兩供兩治”項目給予貼息和獎補。 2,、PPP項目取得積極進展 一是建立了PPP項目庫,。省財政廳和發(fā)改委分別建立了PPP項目庫。省財政廳首批納入項目庫的PPP項目共87個,,涉及城市基礎設施,、交通運輸、文化教育,、商貿(mào)物流等多個行業(yè),。省發(fā)改委PPP項目庫中有擬建項目819個,在建項目156個,,涉及城建,、公共交通、環(huán)保,、水利,、教育,、醫(yī)療、市政,、休閑旅游等多個領域,。 二是項目有序推進。省財政廳重點抓項目示范帶動,。截至2015年7月,,省財政廳共向社會發(fā)布兩批省級示范項目,總投資達1350億元,,其中,,第一批項目投資583億元。目前,,2014年12月發(fā)布的第一批30個示范項目穩(wěn)步推進實施,,24個項目對接完成,21個項目確定了政府補助支持方式,,17個項目確定了社會資本合作方,,9個項目已經(jīng)和社會資本達成了投資框架協(xié)議,其中6個項目組建了新的項目公司,。新建的24個項目中,,5個處于前期準備(論證)階段,4個處于施工設計階段,,6個處于施工建設階段,。長沙磁浮工程項目以及湘潭九華污水處理廠項目列入全省首批PPP試點項目,湘潭九華污水處理廠項目并被財政部列入全國首批30個PPP示范項目,,目前項目建設基本完成,,預計于2015年第3季度全部完工并投入運行。長沙磁浮工程項目完成投資約26億元,,占估算總投資的6成,,土建工程已于2015年7月實現(xiàn)全線“梁通”,站房及車輛段均已完成二次結(jié)構施工,,預計2015年12月建成并試運行,。 省發(fā)改委2014年10月發(fā)布了第一批124個PPP項目,截止2015年7月,,項目協(xié)議簽約率超過20%,。省發(fā)改委PPP項目庫中在建的156個項目總投資1094.90億元。2014年,、2015年省發(fā)改委在省預算內(nèi)基建投資中設立民間投資專項,,對50個項目給予了補助。 二、對策建議 我省要抓住國家鼓勵推廣運用PPP模式的機遇,,更好地把握PPP的運作理念,、運作機制和發(fā)展方向,使其正真成為我省經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的“金鑰匙”,。 1,、建立健全PPP制度 一是建立嚴格的PPP準入與靈活的退出機制。準入機制方面,,逐步建立包括企業(yè)信用等級,、綜合實力、實施方案,、PPP運作經(jīng)驗和項目報價等指標在內(nèi)的服務商體系標準,,選取綜合實力強、信用等級高,、具有PPP運作經(jīng)驗且報價合理的企業(yè)參與PPP工作,。退出機制方面,對于項目如期完成要終止的,,協(xié)議雙方要按照PPP項目的約定辦理移交,、接管手續(xù);受突發(fā)情況影響需要臨時接管的,,要及時啟動應急預案,,對相關設施做出臨時接管決定;對因公眾利益需要提前收回的,,應對經(jīng)營者予以合理補償,。 二是完善風險分擔機制。一方面,,要明確政府和企業(yè)各自承擔和共同承擔的風險,,合理分配責任義務,。屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的商業(yè)風險,,包括財務、運營等風險由企業(yè)承擔,,而超出投資者控制范圍的風險,,如法律、利率,、政策變動等風險,,則應由政府獨立承擔,或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔,。另一方面,,引進保險機構、擔保公司等第三方機構進行風險轉(zhuǎn)移,,承擔自然災害,、戰(zhàn)爭等不可抗力風險,,降低政府和企業(yè)承擔的風險。 三是健全利益分配機制,。一方面,,確定合理的投資回報率(參考社會平均投資收益率),保證投資者合理收益,。另一方面,,制定動態(tài)利潤調(diào)整制度。對可以盈利的項目,,賦予其一定年限收費權,。在經(jīng)營期間,每隔一定周期,,結(jié)合通貨膨脹,、人工工資水平、運營維護成本,、項目收益率,、財政負擔、公共利益等因素,,重新評估社會資本的盈利水平,,開啟調(diào)價程序,明確調(diào)整幅度,;對不能盈利或微利項目,,給予一定的財政補貼,并明確財政補貼數(shù)量,。 四是完善監(jiān)管和價格機制,。監(jiān)管機制方面,發(fā)揮法律法規(guī)強制力的作用,,完善企業(yè)自身監(jiān)管和政府在采購,、投招標等方面的監(jiān)管;對于專業(yè)性較強的PPP項目,,積極引入第三方專業(yè)機構對PPP項目進行監(jiān)管評價,;利用PPP信息平臺,規(guī)避信息不對稱,、尋租空間大,、政府和企業(yè)違約失范等問題;最后,,發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量,,完善公眾監(jiān)督的申訴渠道。一方面,在消費者協(xié)會中成立PPP項目投訴建議部門,;另一方面,,建立網(wǎng)絡投訴平臺,在省質(zhì)監(jiān)局等相關網(wǎng)站和紅網(wǎng),、等主流網(wǎng)絡媒體的網(wǎng)頁上建立投訴及建議平臺,,借助互聯(lián)網(wǎng)平臺對評價數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)管理與分析。價格機制方面,,進一步改革水,、電等公共產(chǎn)品和服務價格,打破公共產(chǎn)品行業(yè)的壟斷,,形成透明的定價機制,。 2、加強PPP人才隊伍和專業(yè)機構建設 一是加強高校PPP人才培養(yǎng),。建議省內(nèi)高校聯(lián)合PPP辦公室成立公私合作研究院,,設立公私合作專業(yè),依托政府部門資源優(yōu)勢和省內(nèi)高校專業(yè)團隊,,并廣泛整合國內(nèi)外的專家力量,,致力于組織PPP課題研究與規(guī)劃設計,開設PPP課程,,聯(lián)合培養(yǎng)PPP專業(yè)人才,,為PPP工作的推進做好人才儲備工作。 二是進一步加強政府人員培訓,。舉辦多層次,、寬領域,具有較強針對性的專題培訓,,注重培養(yǎng)政政府人員尊重市場,、尊重合同的“契約精神”,提升PPP合作的實踐操作能力,,在實踐中積累一批專業(yè)性強,、技能充實的高素質(zhì)人才。 三是鼓勵PPP咨詢機構發(fā)展,。鼓勵支持省外著名PPP咨詢機構在省內(nèi)建立分支機構,;建立開放的PPP咨詢服務機構庫,面向社會公開征集符合條件的PPP咨詢公司,,擇優(yōu)確定PPP咨詢服務機構進入PPP咨詢服務機構庫;發(fā)揮我省智庫優(yōu)勢,,引導智庫積極開展PPP相關研究,,為我省發(fā)展PPP模式提供咨詢服務和智力支持。 3、加快PPP信息平臺建設 一是盡快搭建平臺,。財政部門和發(fā)改部門應按照財政部和國家發(fā)改委的統(tǒng)一要求,,盡快搭建上下貫通、涵蓋項目管理和信息服務功能的PPP信息平臺,。 二是做好信息采集,。各相關部門應及時將我省PPP儲備項目、執(zhí)行項目,、示范項目等信息采集到信息平臺中,,確保信息采集準確、完整,、規(guī)范,。 三是及時發(fā)布信息。及時發(fā)布PPP項目相關信息,,讓行業(yè)部門,、社會資本、專業(yè)機構,、社會公眾能在第一時間分享公開信息,,主動參與PPP項目。 四是做好數(shù)據(jù)分析,。充分運用大數(shù)據(jù)等信息技術,,對平臺信息進行分類監(jiān)控和分析,為完善PPP項目評估和監(jiān)督體系,,跟蹤PPP政策實施效果,,全面提高管理水平和工作效率,提供有實用價值的信息支撐,。 4,、加大PPP協(xié)調(diào)推進力度 一是加強頂層設計和協(xié)調(diào)。整合各部門PPP資源,,成立更高層級的PPP工作領導小組,,全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省PPP工作,盡快形成統(tǒng)一的PPP認識,、操作流程和管理辦法,。 二是加大推廣力度。一方面,,要善于學習借鑒國際國內(nèi)PPP項目運作的先進作法和成功經(jīng)驗,,吸取國內(nèi)外PPP失敗案例的教訓,用于指導全省推行PPP模式的具體實踐,。另一方面,,更要注重PPP示范項目和試點城市的實際經(jīng)驗總結(jié),,在長株潭試點的基礎之上,挑選比較成熟的項目,,在全省范圍內(nèi)大力推廣,;同時要加大非示范項目的推廣,盡快形成科學,、規(guī)范指導的合同文本,。 5、進一步拓寬PPP融資渠道 一是設立PPP發(fā)展基金,。根據(jù)PPP規(guī)模,,由省市財政以及社會合伙公司共同籌措一定數(shù)量的引導基金,充分發(fā)揮引導基金的“種子”作用,,爭取撬動銀行,、保險、信托等金融機構和社會資本共同參股設立PPP發(fā)展基金,。 二是加大結(jié)構化融資,。鼓勵PPP項目公司進行結(jié)構化融資,發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等,。 三是加大債權與股權融資,。鼓勵PPP項目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、非金融企業(yè)債務等方式進行債權融資以及通過公開市場發(fā)售,、私募發(fā)售等渠道進行股權融資。 四是加大抵押貸款融資,。鼓勵PPP項目公司以股權進行擔保貸款,、以預期收益質(zhì)押貸款,同時在經(jīng)營期間將相關土地使用權轉(zhuǎn)讓給項目公司,,項目公司以土地使用權抵押貸款,,但要嚴格限制土地使用權的抵押權限,僅能用于PPP項目融資抵押,。 (整理編輯者:湖南人和人(婁底)律師事務所)
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