把握《建議》精神 做好農(nóng)村的改革與發(fā)展工作

作者：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文

來源：《中國農(nóng)村金融》2016年第1期

　　貫徹落實(shí)好十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》當(dāng)前的一政治任務(wù),。貫徹落實(shí)好《建議》的精神,，至少需要把握如下幾個要點(diǎn)：第一，堅定不移地完成2020年全面建成小康社會的目標(biāo),。第二,，要把握我們所處的戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵所發(fā)生的深刻變化。第三,，要全面,、準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)好五中全會提出來的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展,、綠色發(fā)展,、開放發(fā)展和共享發(fā)展等五大發(fā)展新理念。第四,，五中全會提出的“補(bǔ)短板”是一個非常重要的思想和方法,。

　　就農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革而言，2015年11月初中辦,、國辦發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)也融匯貫通了五中全會的上述五大發(fā)展理念,。《方案》提出,，要深化農(nóng)村五大關(guān)鍵領(lǐng)域的改革,，包括產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營體制,、知識保護(hù)機(jī)制,、城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制、農(nóng)村社會的治理機(jī)制五個方面的改革,?？梢哉f,，這五個領(lǐng)域是構(gòu)建我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)體制的“四梁八柱”。因此,，抓住這五大領(lǐng)域的改革，能使農(nóng)村的體制機(jī)制更加符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求變化,，能夠使得農(nóng)村的建設(shè)更加朝著中國特色社會主義的方向前進(jìn),。所以，《方案》再加上《建議》對未來五年農(nóng)村發(fā)展所做的戰(zhàn)略性的部署,，一定會為“十三五”時期的農(nóng)村改革和發(fā)展提供強(qiáng)大的動力,。

　　2015年是“十二五”的收官之年，“十二五”這五年,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了非常豐碩的成果,。概括起來，至少有六大方面的成就：一是農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力有了明顯的提高;二是農(nóng)民的收入,、生活有了明顯的改善;三是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施,、社會事業(yè)得到了明顯的加強(qiáng);四是對農(nóng)民的保障體系從制度上來講已經(jīng)基本建立;五是整個農(nóng)村社會總體上保持和諧穩(wěn)定;六是經(jīng)過從嚴(yán)治黨，農(nóng)村廣大干部的作風(fēng)有了很大的變化,，干群關(guān)系有了明顯的改善,，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)得到了明顯的提高。但“十二五”留下的需要解決的矛盾和問題也不少,。結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況,，“十三五”期間，農(nóng)業(yè),、農(nóng)村中有四個問題需要給予極大的關(guān)注,。

　　改革糧食制度

　　“十二五”期間，我國糧食一方面連續(xù)增產(chǎn),，另一方面又成為社會高度關(guān)注的一大問題,，出現(xiàn)了過去在糧食問題上前所未遇的矛盾和問題。

　　一是續(xù)存多年的老矛盾,，即糧食品種的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和糧食品種的需求結(jié)構(gòu)存在著相當(dāng)大的矛盾,。

　　二是近兩年新出現(xiàn)的國內(nèi)外糧食價格倒掛的現(xiàn)象。中國國內(nèi)的糧食價格高于國際市場的價格,，國際市場的糧食就會更多地進(jìn)入國內(nèi)市場,。分析其原因，一是與我國糧食成本不斷上升,，迫使國家不斷提高最低收購價和臨時收儲價有關(guān)系,。二是國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化導(dǎo)致了國際市場上的價格從2012年以來不斷下滑。三是人民幣匯率的變化,。四是由于近幾年國際能源價格的暴跌,，導(dǎo)致糧食運(yùn)輸價格大幅度下降,。應(yīng)該看到，糧價出現(xiàn)國內(nèi)外價格倒掛的現(xiàn)象,，情況是非常復(fù)雜的,，非生產(chǎn)成本的因素影響可能更大。筆者認(rèn)為,，這個價格趨勢不可能成為一種常態(tài),。但我們要有緊迫感，要對現(xiàn)行的糧食制度進(jìn)行改革,，要加快農(nóng)業(yè),、農(nóng)村的深層次改革，以提升

自身競爭力,。

　　下一步改革,，從價格形成機(jī)制來講，要讓供求決定市場價格,。違背價格機(jī)制是無法操作的,。形成價格之后，對農(nóng)民來說合理收益太低,，政府再采取措施補(bǔ)貼,，實(shí)現(xiàn)“價補(bǔ)分離”。

　　三是收儲制度改革,。改革的基本思路是：一方面,，讓政治性收儲回歸本位;另一方面，要活躍各類市場主體,。

　　農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新

　　農(nóng)村改革涉及面很廣,，關(guān)鍵問題是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。人們比較容易將中國農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場的原因歸結(jié)于小農(nóng)業(yè),、小農(nóng)戶經(jīng)營,，沒有競爭力。問題是,，資源稟賦和人口總量不是靠法律和制度定出來的,，不能脫離實(shí)際狀況去研究下一步的發(fā)展方向?；厩闆r是我國人多地少,，每一戶的經(jīng)營規(guī)模都非常微小。資源稟賦和人口規(guī)模這兩點(diǎn)靠現(xiàn)有能力是無法改變的,，我們要積極進(jìn)行體制方面的創(chuàng)新,，通過深化改革，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件,?！督ㄗh》也明確提出了發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用,。

　　經(jīng)過長時間的實(shí)踐檢驗(yàn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)階段必須明確兩點(diǎn)：第一是多種形式的規(guī)模經(jīng)營,，各地的情況不一樣,，實(shí)現(xiàn)的途徑是多種多樣的;第二是適度，農(nóng)村還生活著六億多人,，必須考慮到社會的公平,，不能一味地強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移要講究規(guī)模的適度,，要讓農(nóng)民有飯吃。目前,，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制方面,，形式和方式正在多樣化。過去強(qiáng)調(diào)的規(guī)模經(jīng)營指土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),，實(shí)際就是出租承包土地的經(jīng)營權(quán),。租出戶將土地租給租入戶，租入戶的經(jīng)營面積就擴(kuò)大了,。這是目前主流的土地流轉(zhuǎn)形式,。另一種是生產(chǎn)服務(wù)型的規(guī)模經(jīng)營。承包農(nóng)戶不出讓土地經(jīng)營權(quán),，而是把土地委托給別人耕種,，或者把土地折成股之后入股到土地合作社，也有地方叫代耕代種,、聯(lián)耕聯(lián)種等,。

　　對于兩種形式的規(guī)模經(jīng)營，我們要創(chuàng)新觀念,、拓寬眼界,，給予同等的重視和關(guān)注。要去研究他們的內(nèi)在機(jī)制和未來的發(fā)展方向,，到底是什么樣的規(guī)律?怎樣才能更好地發(fā)展?

　　社會化是一個漫長的過程,，農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移也是一個漫長的過程。在此過程中,，如何擴(kuò)大規(guī)模,、提高效率就值得考慮。擴(kuò)大土地規(guī)模不是我們的優(yōu)勢,，但擴(kuò)大服務(wù)規(guī)?？梢宰叱鲆粭l新的路子，通過提高效率來彌補(bǔ)土地不足的短板,。

　　穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

　　土地制度改革是非常敏感和廣受關(guān)注的話題,，土地制度是農(nóng)村的基本制度,，是整個農(nóng)村的基礎(chǔ)形式，因?yàn)檗r(nóng)村的社會制度,、經(jīng)濟(jì)制度都是建立在現(xiàn)有的土地制度之上的,。

　　農(nóng)村土地制度的改革包括耕地承包制度改革、建設(shè)用地改革和農(nóng)村宅基地制度改革三個方面,。

　　黨的十八屆三中全會也提出,，下一步工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)一定要避免壓低農(nóng)民補(bǔ)償金,，避免抬高老百姓購房價格,，否則城鎮(zhèn)化就走不遠(yuǎn)，用低地價招商也招不來有生命力的企業(yè),。所以,，征地和建設(shè)用地入市要協(xié)調(diào)好。然后是農(nóng)民的宅基地問題,，這是試點(diǎn)的關(guān)鍵項(xiàng)目,。宅基地制度改革的重心在于宅基地制度本身要怎么改。

　　宅基地制度是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房保障制度,，宅基地上建設(shè)的農(nóng)民住房具有保障性住房的性質(zhì),。宅基地的取得有四個基本特征：一是只有本基地的成員才可以申請宅基地，二是一戶一宅,，三是無償取得,，四是長久使用。然而,，現(xiàn)在這種制度已經(jīng)無法持續(xù)下去了,，很多地方已經(jīng)無法再給新成立的家庭提供宅基地，所以這一制度不改不行,。

　　宅基地制度是按戶口分配的,，外出農(nóng)民工戶口都在家里，按戶籍來說,，農(nóng)村人口都在增加,，所以宅基地也不斷增加，“一戶一宅”制度是對其世世代代負(fù)責(zé),。因此,，改革的要點(diǎn)是在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的同時，又不能無休止地擴(kuò)展宅基地,。很多地方把關(guān)注點(diǎn)放在能不能賣宅基地和城里人能不能買宅基地,，這是方向性的偏差，應(yīng)予以糾正,。

　　農(nóng)民承包地和農(nóng)村宅基地入市之前,，必須解決好幾個問題,。第一，農(nóng)村到底是不是搞建設(shè)的地方,，能不能允許城鎮(zhèn)居民去農(nóng)村購地買房,。第二，宅基地取得的原則改不改,。第三,，宅基地是保障性質(zhì)的，保障性住房能不能入市,。在法律上,，城鄉(xiāng)是共通的，所以要研究清楚農(nóng)民宅基地住房是什么性質(zhì)的住房,。完整產(chǎn)權(quán)的商品房自由交易是沒有問題的,，受限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房能不能交易,、能不能抵押，法律也有規(guī)定,，也在不斷探索,。

　　宅基地改革的必要性，主要在于界定不清的“一戶一宅”制度已經(jīng)難以為繼,，改革的重點(diǎn)應(yīng)該是在節(jié)約用地和公平公正的原則下,，保障集體組織成員的基本居住權(quán)。

　　城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的問題

　　十八屆五中全會提出要加快提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化率,。改革開放以來城鎮(zhèn)化發(fā)展非?？欤?978年之前是17.9%,，到2014年是54.77%,，常住人口的城鎮(zhèn)化率在36年之間提高了36.6個百分點(diǎn)。但問題在于,，現(xiàn)在統(tǒng)計的城鎮(zhèn)常住人口中三分之一沒有當(dāng)?shù)貞艏?/span>

　　要解決人口的城鎮(zhèn)化,、讓農(nóng)民市民化，就要解決四大問題,。一是穩(wěn)定的就業(yè),，就業(yè)是市場決定的;二是穩(wěn)定的住所，外地農(nóng)民工能否納入當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ象w系,，這是個重大考驗(yàn);三是能不能納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系;四是子女的入學(xué)問題,。這四大問題解決不好，人可以流動但是無法落戶,。外來務(wù)工人員為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造GDP,、提供稅收,，但是基本的保障和福利當(dāng)?shù)貐s不給他們，時間長了是要出問題的,。針對這些問題,，政府還是做了很多努力的。

　　三中全會對推進(jìn)戶籍人口的城鎮(zhèn)化提出了三大舉措,。一是實(shí)施居住證制度,，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。二是中央給地方的財政轉(zhuǎn)移支付,、城鎮(zhèn)建設(shè)用地同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤,。三是對進(jìn)城落戶的農(nóng)民要維護(hù)其“三權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán),、集體收益的分配權(quán)，支持,、引導(dǎo)其依法,、自愿、有償轉(zhuǎn)讓上述收益,。不允許以放棄“三權(quán)”作為轉(zhuǎn)戶的前提條件,，這對于農(nóng)民是非常重要的。對于農(nóng)民來說,，轉(zhuǎn)戶城鎮(zhèn)后很多前景是不確定的,，就業(yè)、住房,、社會保障都不知道會怎樣,，而家里的地是踏實(shí)的，只有讓農(nóng)民心里踏實(shí)了,，他們才不會對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生恐懼心理,。但現(xiàn)在落實(shí)的只有第三項(xiàng)，前兩項(xiàng)還差得很遠(yuǎn),。要讓三大舉措真正得到落實(shí),，當(dāng)然需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財力,，同時更需要新的發(fā)展理念和共享的發(fā)展理念,，還需要更細(xì)的具體政策。

　　五中全會提出推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,，并提出三項(xiàng)要求：堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),、城市支持農(nóng)村;健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制;推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。完成這三項(xiàng)要求,，最重要的是要做好三件事：加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)，面向農(nóng)民的基本社會保障制度和城市均等化,。有此三項(xiàng),，農(nóng)民便可自主選擇進(jìn)城還是留鄉(xiāng)。只有到了那個時候,，中國的城鎮(zhèn)化目標(biāo)才算初步完成,。