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一、問題的由來

對于政府投資項目而言,，存在結(jié)算審計與決算審計兩個審計步驟,。結(jié)算審計是指發(fā)包人對承包人編制的工程結(jié)算報告進行的審計；決算審計是指政府審計機構(gòu)對項目從籌集到竣工交付全過程投資的審計,。從發(fā)生順序上來看,，結(jié)算審計發(fā)生在決算審計之前。從審計的范圍來看,，決算審計范圍包含結(jié)算審計的內(nèi)容,。從作用來看，結(jié)算審計是發(fā)包人向承包人支付工程款的依據(jù),，決算審計是投資主體正確核算新增固定資產(chǎn)價值,，考核分析投資效果的依據(jù)。

基于造價審核工作的特點,，針對同一工程項目,，不同的審計主體所作出的審計結(jié)果往往是不同的，差異在5%以內(nèi)是比較常見的,。一般而言,，決算審計的值往往比結(jié)算審計值更低。如此,，究竟應(yīng)以結(jié)算審計結(jié)果還是決算審計結(jié)果作為發(fā)包人向承包人結(jié)算工程款的依據(jù),？

二,、司法實踐中的觀點

1、最高人民法院答復意見

2001年4月2日,，最高人民法院在對河南省高級人民法院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”的電話答復意見（2001民一他字第2號）中提出以下觀點：“審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督,，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當事人的約定作為法院判決的依據(jù),。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確,、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù),?！?br>2、最高人民法院案例

最高人民法院在中鐵十九局集團有限公司與重慶建工集團股份有限公司建設(shè)工程合同糾紛再審一案中[（2012）民提字第205號]中認為,，審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督,，目的在于維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益,，防止建設(shè)項目中出現(xiàn)違規(guī)行為,。而重慶建工集團與中鐵十九局之間的工程結(jié)算屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系。因此,，本案訴爭的工程款結(jié)算,，與法律規(guī)定的國家審計的主體效力范圍，屬于不同性質(zhì)的法律關(guān)系問題,，即無論涉案工程是否需經(jīng)審計機關(guān)審計,，均不能認為審計機關(guān)的結(jié)論，可以成為雙方結(jié)算的當然依據(jù),。對本案工程款的結(jié)算應(yīng)當依據(jù)當事人的約定和履行情況確定,。……在民事合同中,，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定應(yīng)當具體明確,，而不能通過解釋推定的方式。

3,、結(jié)論

可見,，目前司法實踐中一般認為，結(jié)算審計與決算審計的作用不同,，二者應(yīng)各司其職,，互不僭越。因此,，應(yīng)當以結(jié)算審計的結(jié)果作為承發(fā)包雙方工程款結(jié)算的依據(jù),。

三、關(guān)于該問題的進一步思考

工程款結(jié)算之爭,，屬于民事之爭,，承發(fā)包雙方都會為了實現(xiàn)各自利益的最大化而不擇手段,。在工程建設(shè)實踐中，以下兩種情形都是普遍存在的：

一來,，大多數(shù)承包人項目管理粗放,，對施工過程中發(fā)包人原因?qū)е碌墓こ套兏炞C不及時、不規(guī)范,，而同時發(fā)包人往往依仗自身有利地位,、拒不配合承包人的簽證索賠。這就導致很多過程中增加的費用在形式上并不規(guī)范,，雖然在結(jié)算審計時雙方通過協(xié)商予以確認,，但是在審計機關(guān)進行決算審計時，往往以證據(jù)不足為由不予確認,。

二來,，建設(shè)行業(yè)中長期存在不良風氣，承包人,、發(fā)包人代表,、結(jié)算審計人員之間常有內(nèi)部交易行為，結(jié)算審計中往往會存在虛增工程量,、虛報價格等行為,，使得結(jié)算審計的結(jié)果不能準確反映工程的實際價值，損害公共利益,。

在第一種情形下，結(jié)算審計的結(jié)果真實地反映了工程造價,，此時以結(jié)算審計值作為最終付款依據(jù)符合公平原則,，應(yīng)當獲得司法支持；在第二種情形下,，如果簡單地適用結(jié)算審計結(jié)果而無視最終決算審計中發(fā)現(xiàn)的合理問題,，顯然并不能實現(xiàn)真正的正義。

四,、本文的結(jié)論

通過以上分析,，本文認為，對于政府投資項目的結(jié)算不應(yīng)簡單地套用目前司法實踐中的一般做法,，不加分析地,、機械地以發(fā)包人結(jié)算審計的結(jié)果作為最終工程款的結(jié)算依據(jù)，無視政府決算審計中發(fā)現(xiàn)的問題,。而應(yīng)結(jié)合政府決算審計的意見,，具體分析之前結(jié)算審計結(jié)果的合理性。

從合同的角度理解,，經(jīng)發(fā)包方結(jié)算審計,、并經(jīng)承發(fā)包雙方蓋章確認的結(jié)算書其本質(zhì)是一份協(xié)議,，其固然對雙方具有約束力。但若結(jié)算書中存在承包方提供虛假材料,、違背計價規(guī)范等的內(nèi)容,，對該部分內(nèi)容，發(fā)包方完全可以以存在欺詐或重大誤解等為由,，要求變更或撤銷,。至于結(jié)算書中是否存在承包方提供虛假材料、違背計價規(guī)范等的內(nèi)容,，可以通過司法鑒定加以認定,。

值得注意的是，并非決算審計與結(jié)算審計之間全部差異都可以以意思表示瑕疵為由予以撤銷,。發(fā)包方應(yīng)遵守禁反言原則,，對于之前作出的不存在意思表示瑕疵的承諾應(yīng)當予以遵守。譬如經(jīng)發(fā)包方同意的,、已實際發(fā)生的工程變更,，即使沒有簽證，也不能予以撤銷,；對于承包方采購臨時材料的批價也不能反悔,。

總之，同處理任何其他爭議一樣,，司法機關(guān)應(yīng)當以客觀事實為依據(jù)作出司法判決,。面對案情復雜的建設(shè)工程案件，承發(fā)包雙方從自己利益出發(fā)提出的證據(jù)所反映的只是法律事實,，不足以完全信任,；應(yīng)當本著公平原則和實事求是的原則，小心地揭開它們面紗下掩蓋的唯一的客觀事實,，并以此作為最終的裁判依據(jù),。

德衡·房地產(chǎn)律師工作室

2015年11月30日

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