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小產(chǎn)權(quán)房與集體土地利益歸屬論

 塔比家的小涵 2015-12-07

    
  我國(guó)目前的法律與政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房原則上采取了禁止或限制的態(tài)度,,但越禁越多,越限越多。{1}其原因何在,,其出路何在,,已成為困擾我國(guó)立法者的一個(gè)重大問(wèn)題。
  在本質(zhì)上,,小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題不僅僅是“房”的問(wèn)題,,更主要的是一個(gè)“土地”的問(wèn)題,,是一個(gè)是否允許集體土地自由向城市流轉(zhuǎn)的問(wèn)題,。我們需要反思的是,法律上限制農(nóng)村土地用途與處分的法律規(guī)則是否有其正當(dāng)性,?在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段,,土地價(jià)值日益增長(zhǎng),在誰(shuí)與誰(shuí)之間以及如何分配土地增長(zhǎng)利益,,是解決小產(chǎn)權(quán)房的核心所在,。
  一、小產(chǎn)權(quán)房與農(nóng)村集體土地上權(quán)利體系
  所謂小產(chǎn)權(quán)房,,是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的,。大產(chǎn)權(quán)房是國(guó)有土地上建造的、在市場(chǎng)上流通的商品房,,其流通不受限制,;而小產(chǎn)權(quán)房是在集體所有土地上建造的、主要出讓給城市居民的房屋,,其流通受到法律限制或禁止,。從廣義上來(lái)講,農(nóng)村集體所有土地上所有的房屋都是小產(chǎn)權(quán)房,,因?yàn)樗修r(nóng)村房屋都不得出賣(mài)給城市居民,;從狹義上來(lái)講,是指除了宅基地上建造的自用房以外的用于出賣(mài)給城市居民的房屋,。本文采取廣義的小產(chǎn)權(quán)房概念,,以便統(tǒng)一、完全解決集體土地與小產(chǎn)權(quán)房利益的歸屬問(wèn)題,。
  由于房屋與土地的天然聯(lián)系,,我們?cè)诜治龇课堇鏆w屬時(shí),總是離不開(kāi)對(duì)土地利益歸屬的分析,,另外,,對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行限制或禁止,主要根據(jù)的是我國(guó)相關(guān)農(nóng)村集體土地法律政策,。所以,,在我們分析如何處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題之前,我們應(yīng)當(dāng)先分析我國(guó)農(nóng)村集體土地上的法律秩序。而且,,需注意的是,,在農(nóng)村集體土地上非法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,不僅法律不承認(rèn)其本身不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)屬性,,而且也不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房人享有集體土地使用權(quán),。這是一種無(wú)秩序的狀態(tài),我們姑且稱(chēng)之為農(nóng)村集體土地上的事實(shí)秩序,。
 ?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地上的法律秋序
  1.物權(quán)法律秩序。在我國(guó),,土地分別為國(guó)家與集體所有,。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,,屬于集體所有(《憲法》第10條第2款,、《物權(quán)法》第47條第2句)。{2}也就是說(shuō),,農(nóng)村土地主要?dú)w集體所有,。在農(nóng)村集體所有土地上可以設(shè)定三種用益物權(quán),其一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),,其二是建設(shè)用地使用權(quán),,{3}其三是宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)也可以被劃入建設(shè)用地使用權(quán)之列,。根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán),,公民或法人可以取得建筑物所有權(quán),在承包經(jīng)營(yíng)土地上原則上不可以建筑,,但法律允許建筑一定比例的用于看護(hù)莊稼林木的房屋或構(gòu)筑物,。
  2.債權(quán)法律秩序。我國(guó)法律允許根據(jù)合同關(guān)系獲得集體土地使用權(quán),。根據(jù)《物權(quán)法》第128條,,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的方式可以是轉(zhuǎn)包,、互換,、轉(zhuǎn)讓?zhuān)趵髡J(rèn)為還包括租賃這一方式。{4}在現(xiàn)實(shí)生活中,,城市居民往往通過(guò)承包或者租賃農(nóng)村集體土地的方式興建小產(chǎn)權(quán)房,,在房屋所有權(quán)與農(nóng)村集體所有土地或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間是一種債法連接關(guān)系。在實(shí)踐中,,鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村企業(yè)建設(shè)用地也可以被出租,承租人建設(shè)房屋的,也可以認(rèn)為其建設(shè)房屋的權(quán)利根據(jù)是債法關(guān)系,。
 ?。ǘ┬‘a(chǎn)權(quán)房與農(nóng)村集體土地使用事實(shí)秩序
  從小產(chǎn)權(quán)房與土地之間的關(guān)系角度來(lái)看,大致存在如下幾種情況:①在實(shí)踐中,,小產(chǎn)權(quán)房可能被建筑在農(nóng)村建設(shè)用地上,、宅基地上,也可能被建筑在耕地上,,其建筑的權(quán)利基礎(chǔ)可能是建設(shè)用地使用權(quán),,也可能是宅基地使用權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等可以取得該建筑物的所有權(quán),。但如果農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等將其轉(zhuǎn)讓給城市居民的,,該轉(zhuǎn)讓合同原則上無(wú)效,,{5}那么,,無(wú)論轉(zhuǎn)讓合同中是否包含轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的意思,城市居民獲得的都是一個(gè)沒(méi)有用益物權(quán)基礎(chǔ)的建筑物所有權(quán),。②在農(nóng)村集體組織或農(nóng)民個(gè)人自主開(kāi)發(fā)建房,、與村外企業(yè)合作開(kāi)發(fā)建房或者由開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建房的情況下,{6}房屋投資人可能已獲得了建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán),,也可能沒(méi)有獲得任何用益物權(quán),。③在實(shí)踐中,城市居民承租農(nóng)村土地,、建設(shè)房屋后用于出租或者出讓?zhuān)藭r(shí),,其在他人土地上建設(shè)房屋的權(quán)利基礎(chǔ)是租賃合同,按照目前法律政策,,該租賃合同也是無(wú)效的,,其應(yīng)無(wú)在他人土地上建設(shè)的權(quán)利。④城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地后自行建造房屋的,,由于其不能取得宅基地使用權(quán),,實(shí)質(zhì)上也是在他人土地上建筑房屋。⑤在農(nóng)村集體非利用土地上建筑的,,建筑物投資人自始即未獲得任何土地使用權(quán),。
  根據(jù)《物權(quán)法》第50條,因合法建造事實(shí)行為設(shè)立物權(quán)的,,自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力,。反面推之,非法建造情況下,,建造人應(yīng)不能取得建筑物所有權(quán),,更談不上據(jù)此取得建設(shè)用地使用權(quán)。但如此理解,會(huì)產(chǎn)生重大不公平問(wèn)題,,因?yàn)檫@樣一來(lái),,就等于通過(guò)法律規(guī)定征收了建筑物投資人的財(cái)產(chǎn),與我國(guó)既有的征收法律規(guī)定相沖突,。所以,,不如在這里將其解釋為:非法建造者不能取得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),其對(duì)非法建造的建筑物享有動(dòng)產(chǎn)物權(quán),。{7}
  筆者認(rèn)為,,上述情況均屬于事實(shí)使用土地進(jìn)行建筑的情況,房屋占有人或者沒(méi)有使用土地的用益物權(quán),,或者沒(méi)有使用土地的債權(quán),,那么,他們?cè)谕恋厣系睦媸鞘裁茨??我們?cè)谶@里不妨借助“物權(quán)”的內(nèi)涵,,將其稱(chēng)為事實(shí)物權(quán)。在筆者看來(lái),,法律術(shù)語(yǔ)是用來(lái)描述事物的,、理解事物的,現(xiàn)實(shí)生活中,,小產(chǎn)權(quán)房建造人,、買(mǎi)受人對(duì)土地基本享有一種排他的占有、使用,、收益乃至支配的權(quán)利,,完全符合物權(quán)的特征,但法律尚未承認(rèn)物權(quán)地位,,故我們只能稱(chēng)其為事實(shí)物權(quán),。
  事實(shí)物權(quán)現(xiàn)象并非中國(guó)獨(dú)有之現(xiàn)象,其普遍存在于轉(zhuǎn)型社會(huì),,尤其是前社會(huì)主義國(guó)家,。如民主德國(guó),在沒(méi)有設(shè)定用益物權(quán)的情況下,,農(nóng)民在農(nóng)用生產(chǎn)合作社土地上修建建筑物,,或者農(nóng)用生產(chǎn)合作社在其土地上建筑并將建筑物轉(zhuǎn)讓給市民,或者出讓土地給市民,、市民在鄉(xiāng)村土地上建筑的,,‘也屢見(jiàn)不鮮,。國(guó)家部門(mén),、企業(yè)或者合作社建筑房屋活動(dòng)常常在沒(méi)有所有權(quán)以及所有權(quán)界限澄清,,并且沒(méi)有任何使用合同的情況下,,延伸到一塊或者多塊私人土地之上。承租人在他人土地上進(jìn)行建筑的情況,,也不在少數(shù),。{8}
  那么,為什么會(huì)形成事實(shí)物權(quán)呢,,德國(guó)學(xué)者認(rèn)為,,在國(guó)家或集體所有權(quán)法律秩序下,法律為黨政機(jī)關(guān)任意專(zhuān)斷保留了很大的空間,,而且不僅如此,,在現(xiàn)實(shí)生活中,還大量存在著與法律相違背的附加的,、單純的“無(wú)秩序”狀態(tài),。{9}物權(quán)狀態(tài)的無(wú)秩序往往是由于既有法律的不正義所造成的,二者相伴而生,。在出現(xiàn)無(wú)秩序狀態(tài)的情況下,,我們總是要反思法律的正義性。所以,,值得我們深思的是,,導(dǎo)致這些事實(shí)物權(quán)存在的法律是否符合正義。
  二,、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)限制法律規(guī)則的廢止
  我國(guó)法律限制集體土地及其權(quán)利流轉(zhuǎn),但這種限制的內(nèi)容并非排除集體土地的市場(chǎng)流通性,,而是排除集體組織與私人流轉(zhuǎn)集體土地或土地權(quán)利,,這一限制政策是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生與繁榮的主要制度原因??梢哉f(shuō),,小產(chǎn)權(quán)房這種無(wú)秩序狀態(tài)是該法律規(guī)則催生的。正義是法律的最高價(jià)值,,正義是規(guī)范秩序,、社會(huì)制度與社會(huì)體制正當(dāng)化的最高原則。{10}通過(guò)正義,,可以防止立法者恣意妄為,,可以保障法律的一般普適性,可以保障機(jī)會(huì)平等,。所以,,下文將從正義的視角評(píng)價(jià)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)限制規(guī)則。
 ?。ㄒ唬┺r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)限制法律規(guī)則
  根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律,,集體土地上的物權(quán)受到嚴(yán)格限制,,主要體現(xiàn)在用途、向城市流轉(zhuǎn)以及抵押等三個(gè)方面:
  首先,,集體土地原則上只能被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),,而不得被用于建筑住宅或者工業(yè)生產(chǎn)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)(《土地管理法》第63條),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及四荒土地在一定的法定條件下可以流轉(zhuǎn)(《物權(quán)法》第133條,、第128條),,但不能改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。在例外情況下,,集體土地也可以被用于建設(shè)目的,,如宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)(《土地管理法》第43條)等情況,。
  其次,,根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,,該國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓。也就是說(shuō),,集體性質(zhì)土地上不得進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),,只有國(guó)家才可以進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)。國(guó)務(wù)院2008年1月8日頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),。該規(guī)則主要目的就在于禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”,,以及禁止任何單位和個(gè)人非法租用,、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。{11}
  最后,,農(nóng)村土地上的物權(quán)通常不能用于抵押,。《物權(quán)法》第184條規(guī)定,,土地所有權(quán),、耕地不得抵押,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原則上也不得抵押,,{12}但以招標(biāo),、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押(《物權(quán)法》第180條第1款第3項(xiàng)),。根據(jù)《物權(quán)法》第183條,,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押,,以鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,,其占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后,,未經(jīng)法定程序,,不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途(《物權(quán)法》第201條)。
  關(guān)于土地用途的規(guī)制,,應(yīng)當(dāng)無(wú)可非議,,各國(guó)法律均有之,但通過(guò)用途限定來(lái)說(shuō)明限制集體土地只能通過(guò)國(guó)家征收并由國(guó)家負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性,,反而使其本身的正當(dāng)性大打折扣,。在本質(zhì)上,對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)以及抵押的限制與禁止,,其目的并不在于否認(rèn)集體土地的市場(chǎng)性,,而是在于肯定國(guó)家壟斷土地流通并獨(dú)享土地增值利益的法律地位。
 ?。ǘ﹪?guó)家壟斷集體土地流通的正義考察
  根據(jù)拉德布魯赫的觀點(diǎn),,正義有三個(gè)要素,首先是形式的正義,,即平等,;其次是內(nèi)容上的正義,即合目的性,;最后是功能上的正義,,即法律安全或法律和平。{13}
  1.形式正義考察,。從形式上來(lái)看,,正義的本質(zhì)是平等,平等是狹義的正義,,其要回答的問(wèn)題是如何規(guī)定生活事實(shí)的問(wèn)題。按照平等原則,,相同情況應(yīng)當(dāng)相同處理,,不同情況應(yīng)當(dāng)不同處理。{14}從土地屬性來(lái)看,,其不僅可以被用于農(nóng)業(yè)目的,,也可以被用于建設(shè)等其他目的,在這點(diǎn)上,,農(nóng)村土地與城市土地并無(wú)區(qū)別,,將農(nóng)村集體土地限定在農(nóng)業(yè)用途而將城市土地定位在建設(shè)用地用途,并不符合平等觀念,。
  在我國(guó),,國(guó)家是城市土地的所有權(quán)人,,可以自由出讓土地建設(shè)用地使用權(quán),在此建設(shè)用地上建設(shè)的商品房是合法的,;而集體組織或其成員是農(nóng)村土地的所有權(quán)人,,但卻不可以自由出讓土地建設(shè)用地使用權(quán),在此建設(shè)用地上建筑的商品房是非法的,,這已然形成了一種不平等,。但更為不平等的是,集體組織或農(nóng)民不得向城市居民出賣(mài)商品房,,但國(guó)家可以征收集體土地,、然后將其出賣(mài)給城市居民,還可以出賣(mài)給農(nóng)民,。在農(nóng)村土地上建設(shè)的房屋,,其與土地的法律關(guān)系狀況類(lèi)似于在城市土地上建筑的房屋與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)的法律關(guān)系,法律上當(dāng)無(wú)區(qū)別對(duì)待的理由,。所以,,根據(jù)平等原則,國(guó)家享有土地所有權(quán),,集體享有土地所有權(quán),,國(guó)家可以處分土地使用權(quán),集體也應(yīng)該可以處分土地使用權(quán),,《物權(quán)法》第4條即明確了這一點(diǎn),。
  城市建設(shè)用地使用權(quán)完全可以用于抵押,而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不得用于抵押,,集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押,,在這一點(diǎn)上也有失平等。禁止或限制農(nóng)村集體土地權(quán)利抵押的立法理由不外乎農(nóng)業(yè)用地保護(hù)以及農(nóng)民社會(huì)保障,。但為了農(nóng)業(yè)用地保護(hù)以及農(nóng)民社會(huì)保障,,禁止或者限制集體土地抵押,過(guò)當(dāng)?shù)叵拗屏思w土地權(quán)利,,立法者完全可以通過(guò)耕地保護(hù)流通限制規(guī)則解決農(nóng)業(yè)用地保護(hù)問(wèn)題,,而農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)起來(lái)。
  2.內(nèi)容正義考察,。拉德布魯赫并沒(méi)有滿(mǎn)足于形式正義,,而是進(jìn)一步探索了界定正義內(nèi)容的嘗試,提出了實(shí)體上合目的性(materiale Zweckma*igkeit)的概念,,從相對(duì)主義的角度界定正義的內(nèi)容,。{15}合目的性又被稱(chēng)為社會(huì)正義或者公益正義。合目的性回答的是如何規(guī)則的問(wèn)題,,具體考量利益,、期待,、需求等要素。是否具有合目的性,,首先取決于一個(gè)社會(huì)的最大的“善”是什么,,我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,追求全社會(huì)的公共福祉,,奉行公有制制度,,對(duì)于土地這種生產(chǎn)資料,尤其應(yīng)采用公有制制度,。從我國(guó)實(shí)際出發(fā),,中國(guó)人多地少,公有可以在一定程度上解決人地之間的緊張關(guān)系,。{16}
  從我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革,、允許城市土地以建設(shè)用地使用權(quán)方式流通來(lái)看,對(duì)生產(chǎn)資料公有制的觀念已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變,,更強(qiáng)調(diào)對(duì)股權(quán),、收益等由生產(chǎn)資料產(chǎn)生的價(jià)值的公有,對(duì)于生產(chǎn)資料的使用則完全讓諸于私人,。就農(nóng)村集體土地,,也存在實(shí)物公有制向價(jià)值公有制轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)?!?a>物權(quán)法》第一次明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的含義是本集體成員集體所有(第59條),。王利明認(rèn)為,集體財(cái)產(chǎn)既為其成員所有,,也屬于集體所有,,而集體財(cái)產(chǎn)都是公有財(cái)產(chǎn)。{17}這種集體所有權(quán)是一種分割性所有權(quán),,含有一部分的處分權(quán),,但用益權(quán)以及大部分處分權(quán)均已被出讓給了使用權(quán)人。集體所有權(quán)人保留處分權(quán)的內(nèi)容或類(lèi)型是法定的,,如根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》,、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》,,對(duì)于承包土地的調(diào)整、承包方案的確定以及以其他方式將本集體農(nóng)村土地發(fā)包給組織以外的單位或者個(gè)人等事項(xiàng),,一般需經(jīng)過(guò)2/3多數(shù)決,。再如,根據(jù)《物權(quán)法》第63條第2款,,在集體經(jīng)濟(jì)組織,、村民委員會(huì)或其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的,,受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)。
  在集體土地使用權(quán)被出讓后,,集體所有權(quán)人一直保有一個(gè)收取“地租”權(quán)利,,此時(shí),對(duì)土地的公有已轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖 暗刈狻钡墓?。根?jù)公有制理論,,土地租金應(yīng)當(dāng)被用于社會(huì)福利與社會(huì)保障。例如,,北京鄭各莊通過(guò)村辦建筑企業(yè)開(kāi)發(fā)宅基地,,建筑的房屋的45%左右按照商品房出賣(mài),獲得的23億元收益作為企業(yè)發(fā)展資金,,該企業(yè)按照每一畝地 5000元的價(jià)格向村集體交納租金,,由全村人共同享有,{18}在這里,,集體公有的內(nèi)容是對(duì)土地租金的公有,。
  從上述邏輯出發(fā),城市土地歸國(guó)家所有,、土地使用權(quán)歸私人所有的規(guī)則并不違反公有制原則,,農(nóng)村土地歸集體所有、土地使用權(quán)歸私人所有也不違反公有制原則,。至于允許農(nóng)民集體直接在市場(chǎng)上流通集體土地,,不僅符合價(jià)值公有制原則,而且也是價(jià)值公有制所要求的,。
  從利益考量上看,,國(guó)家征收集體土地后進(jìn)行流轉(zhuǎn)的模式,國(guó)家往往獲得的是土地增值的大部分收益,,據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查,,一般是各級(jí)政府拿走土地征收補(bǔ)償金的50%~60%,村組拿走30%~40

  

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