擬立規(guī)制裁游客“低價(jià)游”是鬧立法笑話

中國(guó)網(wǎng)觀點(diǎn)中國(guó)約稿,，原標(biāo)題為游客“低價(jià)游”將受罰且不賠,，沒(méi)有法律依據(jù)

近日，國(guó)家旅游局官網(wǎng)上刊出一則題為“游客參與‘不合理低價(jià)游’也將受到處理”的旅游提示,，希望游客堅(jiān)決抵制“不合理低價(jià)游”,，不得與經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同。提示還表示,，游客與經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同，一方面需要承擔(dān)法律責(zé)任,；另一方面,，一旦被查獲，不僅不能獲得賠償,，還將受到處理,。國(guó)家旅游局正在研究制定相關(guān)的處理辦法。

看來(lái)，游客同旅行團(tuán)隊(duì)簽訂了虛假合同,，參加了“零團(tuán)費(fèi)”或“低團(tuán)費(fèi)”的旅游項(xiàng)目,，“不僅不能獲得賠償，還將受到（處罰）處理”的說(shuō)法,，還沒(méi)有成為正式的部門規(guī)章,，這多少讓我松了口氣。我希望這種沒(méi)有法律依據(jù)且違背一般法理的雷人規(guī)定千萬(wàn)別出臺(tái),，否則將貽笑大方,，并涉嫌立法違法。

一,、國(guó)家旅游局確有行政規(guī)章制定權(quán),，上述雷人規(guī)定的內(nèi)容可能已經(jīng)納入制定規(guī)章的立項(xiàng)

國(guó)家旅游局是國(guó)務(wù)院主管旅游工作的直屬機(jī)構(gòu)，享有部門規(guī)章制定權(quán),，這沒(méi)有疑問(wèn),。為此，國(guó)家旅游局2011年還制定了《國(guó)家旅游局規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》,。該《程序規(guī)定》要求,，旅游局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定相關(guān)規(guī)章的，應(yīng)在每年10月31日前提出立項(xiàng),，由國(guó)家旅游局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)立項(xiàng)審查,，報(bào)局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)后起草。綜合性規(guī)章由局法制機(jī)構(gòu)直接起草,，其他規(guī)章和規(guī)范性文件由局內(nèi)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草,。草案形成后由法制機(jī)構(gòu)審查、局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò),，最后局長(zhǎng)簽署命令公布,。

10月31日規(guī)章立項(xiàng)截止日馬上就要到來(lái)。由此看來(lái),，旅客與旅游經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同參與“不合理低價(jià)”旅游,，將受處罰且不能獲得賠償?shù)囊?guī)定，有可能已經(jīng)納入到國(guó)家旅游局?jǐn)M制定相關(guān)規(guī)章的立項(xiàng),。

二,、國(guó)家旅游局?jǐn)M在規(guī)章中規(guī)定，對(duì)同經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同,，參與了“不合理低價(jià)”旅游的旅客給予處罰,，沒(méi)有法律依據(jù)

《行政處罰法》確立了行政處罰法定原則，包括處罰的種類,、設(shè)定機(jī)關(guān)等都必須法定,。該法規(guī)定,，行政處罰的種類有7種，即：（1）警告,；（2）罰款,；（3）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物,；（41）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照,；（6）行政拘留,；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰,。

對(duì)于各種處罰種類的設(shè)置權(quán),，該法規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律,，可以設(shè)定各種行政處罰,；國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰（限制人身自由的行政處罰,，只能由法律設(shè)定）,；有立法權(quán)的地方人大制定的地方性法規(guī)，可以設(shè)定除限制人身自由,、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰,。

至于國(guó)務(wù)院部委包括像國(guó)家旅游局這樣有立法權(quán)的國(guó)務(wù)院直屬局制定的部門規(guī)章，《行政處罰法》規(guī)定的權(quán)限是,，可以在法律,、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定（這沒(méi)有限制）,。尚未制定法律,、行政法規(guī)的，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰,，罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定（這有明確限制）,。

可見(jiàn)，國(guó)家旅游局只有對(duì)法律,、行政法規(guī)完全沒(méi)有規(guī)范的旅游管理事項(xiàng),，才可以通過(guò)規(guī)章作出警告、罰款之規(guī)定,。而國(guó)家2013年已經(jīng)制定了《旅游法》,，其中，對(duì)違反“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng),，誘騙旅游者,，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益（一般都是通過(guò)虛假合同來(lái)實(shí)現(xiàn)的）”的行為，規(guī)定了“由旅游主管部門責(zé)令改正,，沒(méi)收違法所得,，責(zé)令停業(yè)整頓，并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款,；違法所得30萬(wàn)元以上的,，并處違法所得1倍以上5倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的,，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證,；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，沒(méi)收違法所得,，處2000元以上20000元以下罰款,，并暫扣或者吊銷導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證“的法律責(zé)任,。（第98條）

《旅游法》對(duì)同旅行社簽訂虛假合同的旅客,，沒(méi)有規(guī)定任何處罰后果，這絕不是法律的疏忽,，因?yàn)槁糜畏?wù)合同關(guān)系中明顯處于弱勢(shì)地位的旅游者,，主要是法律保護(hù)的對(duì)象而不是處罰對(duì)象。國(guó)家旅游局不可突破法律規(guī)定,，對(duì)旅客創(chuàng)設(shè)警告,、罰款之規(guī)范。

而且《立法法》明確規(guī)定,，“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),、決定、命令的事項(xiàng),。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī),、決定、命令的依據(jù),，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民,、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé),?！薄＃ǖ?/span>80條）國(guó)家旅游局?jǐn)M制定這樣的規(guī)定,，根據(jù)未搞弄清自己的職權(quán)范圍,。

三、國(guó)家旅游局若在規(guī)章中規(guī)定,，“同經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同,，參與了‘不合理低價(jià)’旅游的旅客,，不能獲得賠償”，不僅貽笑大方,，而且涉嫌立法違法

《立法法》規(guī)定,，民事基本制度，只能制定法律（第8條）,。行政法規(guī),、地方性法規(guī)也不能隨便染指民事基本制度，位階更低的部門規(guī)章就更不得對(duì)民事基本制度說(shuō)三道四,。像平等主體的旅游經(jīng)營(yíng)者與旅客之間,，因簽訂虛假的旅游合同，旅客一方遭受損失后,，是否有權(quán)向旅行社主張返還財(cái)產(chǎn)或者賠償損失,，即屬于應(yīng)由民事基本制度規(guī)范的范疇，國(guó)家旅游局根本無(wú)權(quán)對(duì)此作出規(guī)定,。否則,，國(guó)家旅游局的規(guī)章中出現(xiàn)了“同經(jīng)營(yíng)者簽訂虛假合同，參與了‘不合理低價(jià)’旅游的旅客,，不能獲得賠償”之類的內(nèi)容,，往輕里說(shuō)，是制造立法笑話,，貽笑于大方之家,；往重里說(shuō)，是越權(quán)立法,，違法立法,，無(wú)效立法。

其實(shí),，《旅游法》從保護(hù)弱勢(shì)的旅游者出發(fā),，直接對(duì)旅行社規(guī)定了明確的責(zé)任：“旅行社組織、接待旅游者,，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所,，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目?！边`反該規(guī)定的,，“旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后30日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款,，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用,。”（第35條）國(guó)家旅游局若出臺(tái)了“不得獲贈(zèng)”的相關(guān)規(guī)定，也會(huì)因違反上位法而無(wú)效,。

舉一個(gè)極端的例子更有助于明白其中的道理：公民被刑事詐騙,，多數(shù)情況下也是貪圖便宜所致，被騙公民也存在明顯的過(guò)錯(cuò),，但法律未說(shuō)被騙公民“不得獲得賠償”,，而是規(guī)定其可以提起刑事附帶民事訴訟，救濟(jì)其受到的經(jīng)濟(jì)損失,。原因是詐騙罪是侵犯財(cái)產(chǎn)罪，是更嚴(yán)重的侵權(quán),，詐騙者承擔(dān)刑事責(zé)任,， 并不能免除其應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，任何人不得從侵權(quán)中獲利,，而應(yīng)將侵權(quán)獲得的利益返還給被侵權(quán)人,，有時(shí)法律還規(guī)定懲罰性賠償來(lái)制裁侵權(quán)人，鼓勵(lì)被侵權(quán)人維權(quán),。例如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》即規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的,，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍,?！?/span>

四、國(guó)家旅游局通過(guò)規(guī)章細(xì)化《旅游法》是必要的,；認(rèn)真執(zhí)行《旅游法》,，才是治理“不合理低價(jià)游”的良方

這次香港發(fā)生因參加低價(jià)旅行團(tuán)拒絕購(gòu)物引發(fā)打死游客事件，國(guó)家旅游局高度重視,，在官網(wǎng)上發(fā)布相關(guān)提示,，是正確的。此前出臺(tái)《關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見(jiàn)》,，確定下列5種行為為“不合理低價(jià)”：一是旅行社的旅游產(chǎn)品價(jià)格低于當(dāng)?shù)芈糜尾块T或旅游行業(yè)協(xié)會(huì)公布的誠(chéng)信旅游指導(dǎo)價(jià)30%以上的,；二是組團(tuán)社將業(yè)務(wù)委托給地接社履行，不向地接社支付費(fèi)用或者支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的,；三是地接社接待不支付接待和服務(wù)費(fèi)用或者支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的旅游團(tuán)隊(duì)的,；四是旅行社安排導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)，要求導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)墊付或者向?qū)в晤I(lǐng)隊(duì)收取費(fèi)用的,；五是法律,、法規(guī)規(guī)定的旅行社損害旅游者合法權(quán)益的其他“不合理低價(jià)”行為。這也是很好的,，以后出現(xiàn)相關(guān)事件后,，能夠有所規(guī)范。

法諺云：“徒法不足以自行”,。我認(rèn)為,，解決“不合理低價(jià)游”的關(guān)鍵,，是一些旅游經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)了以“不合理低價(jià)”組團(tuán)和忽悠旅客的行為，旅客投訴后,，主管部門能否及時(shí)依法依規(guī)作出處理,，《旅游法》第98條對(duì)以“不合理低價(jià)”組織旅游的旅游經(jīng)營(yíng)者的罰則（上文提到），能否得到落實(shí),，這是最重要的,，否則，出臺(tái)再多的規(guī)定也是枉然,。

有人問(wèn),，破解“不合理低價(jià)”旅游的良方是什么？我的答案很簡(jiǎn)單：旅游主管部門形成了“有投訴即有查處”的良性機(jī)制,，問(wèn)題就會(huì)迎刃而解,。順便提一下，國(guó)家旅游局在官網(wǎng)上將即將制定的雷人規(guī)定昭示于人,，也算是開(kāi)門立法,、民主立法，聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)的方式,，我相信,，經(jīng)過(guò)公眾的充分議論，上述擬制定的雷人規(guī)定已經(jīng)胎死腹中,，不會(huì)再出臺(tái)了,。