最近,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,，指出要引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),，堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，培育新型經(jīng)營主體,，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。要使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng),，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。要因地制宜,、循序漸進,。但是行政瞎指揮的現(xiàn)象并不罕見，崇尚大而洋的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的事件時有發(fā)生,。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因，除了少數(shù)人追求政績外,，還有對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理解的偏差,，也有對耕地流轉(zhuǎn)的認識誤區(qū)，以至于提出了讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中致富的口號,。

黨的十八屆三中全會提出要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”,，一些人誤認為耕地可以成為獲得收益的財產(chǎn)。于是熱衷于促進流轉(zhuǎn),，各種保護或?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收益的創(chuàng)新涌現(xiàn)出來了,，一些地方還制定了土地流轉(zhuǎn)最低保護價，一些地方甚至出現(xiàn)為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,。自然,，流轉(zhuǎn)后的土地不改變用途難以維持運轉(zhuǎn)，于是就有了非農(nóng)化現(xiàn)象,。

地租的本質(zhì)問題

在封建土地關(guān)系下,，耕地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。土地不僅為所有者提供基本需求保障,，還可以租給他人,，獲得地租,。最早人們視地租為“土地耕種者的收獲除去成本之后的剩余”，后又認為地租是“農(nóng)產(chǎn)品(000061)價格提高的結(jié)果”,。在今天看來,，從經(jīng)濟學(xué)意義上解釋地租，似乎很多現(xiàn)象是難以解釋的,。

當今社會,，耕地不再是個人發(fā)財?shù)氖侄危且粋€國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安全的保證,。我們國家實行最嚴格的耕地保護制度,，劃定了基本農(nóng)田，實行農(nóng)地用途管制制度,。因此,，耕地不是一般意義的商品，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品也不是一些人想象的那樣可以任意由市場調(diào)節(jié),。國際上對農(nóng)業(yè)安全有個定義：在一個國家內(nèi)部，任何人在任何時候都買得起,，也買得到足夠的農(nóng)產(chǎn)品,。這個任何人，當然包括窮人,，首先是窮人買得起,。這就限制了農(nóng)產(chǎn)品作為商品生產(chǎn)的特征。當農(nóng)產(chǎn)品供小于求時,，國家會動用一切手段,，通過進口、不惜成本投入,、限制消費等措施,，保障老百姓的基本需求。因此,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者想通過農(nóng)業(yè)獲得暴利既不可能,，也不被允許。任何一個國家,，對主要農(nóng)產(chǎn)品的價格都不會放任自由,，這是農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)最本質(zhì)的區(qū)別。

土地與農(nóng)民的關(guān)系

農(nóng)民與耕地,，或者農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系,，是目前最為復(fù)雜的認識領(lǐng)域。土地對農(nóng)民來說有兩層意義：一層含義是農(nóng)民對耕地的義務(wù)與責任,。即農(nóng)民具有把耕地利用好,、保護好,，為國家生產(chǎn)出符合需要的農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)與責任；因此,，不允許荒蕪和改變土地的用途,，不使土地肥力下降，不破壞耕地,。當然,，更不允許制造糧食短缺，哄抬糧價,。為了補償農(nóng)民因盡義務(wù)和責任而付出的成本或受到的損失,，各國普遍的措施是給農(nóng)民補貼。在農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品性質(zhì)下（當然也可以延伸為農(nóng)地的公益性）,，沒有政府補貼,，農(nóng)民是難以獲得社會平均收入的。因此,，也就不存在傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)“剩余價值”與“提高價格”意義的地租,。第二層含義是耕地對農(nóng)民的意義。耕地對農(nóng)民的意義不在于其財產(chǎn)意義,，而是對農(nóng)民生活的保障,，這是比任何財產(chǎn)都重要而穩(wěn)定的保障，是最基礎(chǔ)的保障,。也是為農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源,，或理解為穩(wěn)定的就業(yè)途徑。有了地,，農(nóng)民就有了基本生活來源,。如果要給失地農(nóng)民補償，不是獲得所謂類似地租的財產(chǎn)收入,，而是要提供穩(wěn)定就業(yè),、養(yǎng)老與生活保障，避免出現(xiàn)“有錢的窮人”,。

農(nóng)民與耕地的關(guān)系在錯誤認識指導(dǎo)下被人為隔離開了,。一方面主張耕地的財產(chǎn)權(quán)，致使流轉(zhuǎn)租金不斷提高,，使土地經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)業(yè)難以為繼,，傷害農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的積極性。要維持高地租條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),，政府要付出巨大代價,。另一方面，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的口號下,，常常發(fā)生強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的現(xiàn)象,，給農(nóng)民地租作為補償,，致使農(nóng)民處于無保障或保障不足狀態(tài)。以上無論哪一種狀態(tài)都是對農(nóng)業(yè),、對農(nóng)民不利的,。

公共產(chǎn)品視角下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)

要把農(nóng)用地流轉(zhuǎn)放在農(nóng)業(yè)的公共產(chǎn)品視角下考慮，需要處理好以下問題,。

首先,，不要過分強調(diào)渲染耕地的財產(chǎn)權(quán)利，耕地對承包者來說是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,。承包者對耕地數(shù)量,、質(zhì)量的保護義務(wù)并不能因承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離而喪失，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的目的不在于讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益,，而在于充分利用土地,，確保國家農(nóng)業(yè)安全。也為農(nóng)民留下一條返鄉(xiāng)的路,，有利于社會的穩(wěn)定與和諧,。要建立土地的退出機制，那些已融入城市的耕地承包者,，可把土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,。失去農(nóng)業(yè)勞動能力的老年人，可以通過建立完善的社會保障而放棄土地,。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不應(yīng)為流轉(zhuǎn)土地付出額外的費用，這樣才能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行,。對于那些主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收入的農(nóng)戶,，還沒有穩(wěn)定非農(nóng)收入，沒有完善的社會保障條件的農(nóng)戶,，不能以任何理由強迫其流轉(zhuǎn)出土地,。

其次，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)在土地轉(zhuǎn)變用途過程中,，而不是流轉(zhuǎn)過程,。當土地轉(zhuǎn)變用途，農(nóng)民在沒有獲得其他就業(yè)機會時失去土地,，應(yīng)該獲得足夠的財產(chǎn)權(quán)保障,，這種財產(chǎn)權(quán)益本質(zhì)上是對失地農(nóng)民就業(yè)、生活,、養(yǎng)老,、醫(yī)療等保障的補償。2014年中央一號文件指出,，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,。片面強調(diào)耕地流轉(zhuǎn)獲利的觀點會導(dǎo)致：傷害了農(nóng)民的利益,，以為農(nóng)民可以獲得眼前的財產(chǎn)收益就理直氣壯地制造失地農(nóng)民，農(nóng)民獲得的收益難以彌補失去耕地而帶來的損失,，由此失去了承包地的發(fā)展權(quán)及其可持續(xù)的保障,，為社會安全留下隱患；傷害了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者,，致使他們付出過高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,，以至于挫傷了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性；傷害了國家的農(nóng)業(yè)安全,，是規(guī)模經(jīng)營非農(nóng)化以及流轉(zhuǎn)后荒蕪與閑置的重要原因,。為此，對無人耕種的土地采用政府購買承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的方式,，由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者無償使用土地是一條可行的路徑,。

第三，通過流轉(zhuǎn)形成家庭農(nóng)場有助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,。調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在眾多的土地流轉(zhuǎn)方式中，流轉(zhuǎn)給自己的親戚,、朋友,、鄰里等，成本最低,。這種流轉(zhuǎn)是自然發(fā)生,，自發(fā)形成，自愿流轉(zhuǎn)的,，因此,，比政府主導(dǎo)的高速度、大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更有利于社會穩(wěn)定,。

研究表明,，流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，進而形成家庭農(nóng)場最有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,。家庭農(nóng)場規(guī)模是適度的規(guī)模經(jīng)營,，有助于激發(fā)家庭農(nóng)場對科技等的需求，便于構(gòu)建可持續(xù)農(nóng)業(yè)的制度保證,。家庭農(nóng)場經(jīng)營成本低,，是對農(nóng)業(yè)貢獻最有效的組織形式。政府通過扶持,、引導(dǎo)土地向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)應(yīng)該成為未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向,。

流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民應(yīng)該獲得適當補償，但應(yīng)該是政府對農(nóng)民保護耕地的補償,。但是,，這樣的收入不是地租性質(zhì)的收益,，流轉(zhuǎn)耕地不是為土地流轉(zhuǎn)的承讓者提供發(fā)財?shù)墓ぞ撸怯沙凶屨呃^續(xù)履行農(nóng)業(yè)安全的義務(wù),。因此,，不該由土地流轉(zhuǎn)的承讓者負擔流轉(zhuǎn)成本。

原文標題：農(nóng)民,、農(nóng)業(yè)與土地流轉(zhuǎn)

文章來源：《中國科學(xué)報》 (2014-12-05 第7版 智庫)