一、農村建設用地整理

國務院《關于深化改革 嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）明確提出：“鼓勵農村建設用地整理,，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”,。

“在符合規(guī)劃的條件下，村莊,、集鎮(zhèn),、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有制建設用地使用權可以依法流轉”。抓好農村建設用地整理既是貫徹落實國務院關于嚴格土地 管理決定的要求,，又是當前和今后一個時期有效的利用現(xiàn)有土地資源,，改善農村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，同時一定程度上緩解建設用地供需矛盾的有效途徑和手段,。

農村建設用地整理主要包括兩個部分：一是農村居民點用地整理,；二是農村工礦廢棄地整理

（1）農村居民點用地整理。農村居民點用地整理,，以優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點布局,，提高用地效率和集約化程度為目標，基本內涵指從宏觀上對農村居民點的數(shù)量,、布局以及從微觀上對農村居民點用地規(guī)模和內部結構,、布局進行的綜合調整。主要是運用工程技術及調整土地產(chǎn)權,，通過對農村居民點用地規(guī)模,、內部結構及空間布局的再調整，使農村居民點適度集中,，提高農村居民點土地利用強度,，促進土地利用有序化、合理化,、科學化,，并改善農民生產(chǎn)、生活條件和農村生態(tài)環(huán)境。

（2）農村工礦廢棄地的整理,。主要是針對地處農村的,、已經(jīng)破產(chǎn)或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設用地，通過工程技術手段,，對其進行重新的復墾整理使其達到或逐步達到耕作標準的過程,。

農村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎上,，按照土地集約利用的要求,，采取科學的工程技術手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內（一般為基本農田保護區(qū)或一般農地區(qū)）的農村居民點和農村工礦廢棄地的整理（復墾）,，以整理復墾出的一定數(shù)量和質量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中,，通過合理規(guī)劃布局,，在特定規(guī)劃區(qū)域內減少一定數(shù)量耕地的同時，相應增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設用地的一種做法,。掛鉤指標應當同時具備兩種身份,，即規(guī)劃建設占用耕地指標身份和耕地轉用計劃身份。

農村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤的政策依據(jù)

　?、賴鴦赵骸蛾P于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）第二部分第十條中明確規(guī)定：“鼓勵農村建設用地整理,，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤?！?/SPAN>

　?、?/SPAN>2000年，國土資源部《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2000]337號）第二條,，《關于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號）第四條,，都明確提出：為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設試點推進情況,、試點小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃,，按照“總量控制，封閉運行,，臺帳管理,，年度檢查，到期歸還”的原則,，對國家和省級試點小城鎮(zhèn),，單列編報下達一定數(shù)量的建設占用耕地周轉指標，用于實施建新拆舊,，促進建設用地的集中,。

　　2004年，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）又提出：縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程,，科學制定和實施村莊改造,、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理,，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平,，努力節(jié)約使用集體建設用地。農村建設用地整理,，要按照“規(guī)劃先行,、政策引導、村民自愿,、多元投入”的原則,，按規(guī)劃、有計劃,、循序漸進,、積極穩(wěn)妥地推進。

　?、蹏临Y源部《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》（國土資發(fā)[2004]223號）第一條第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田保護指標要在基本農田保護區(qū)范圍內落實到地塊”和“由于基礎工作不扎實,，在劃定基本農田時將其他用地誤劃為基本農田的，要進行調整,，并補劃同等數(shù)量和質量的基本農田,。因現(xiàn)有耕地數(shù)量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復墾新增加且經(jīng)驗收合格的耕地補劃為基本農田,?！?/SPAN>

我區(qū)十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有404個自然村，除去行政村263個,，可撤并的有141個,。另外還有50個取締的舊磚窯，這些都是可利用的資源,。

二,、           撤村并（村）居

撤村并居是和“土地增減掛勾”政策緊密相聯(lián)的，主要是騰出村莊占地,，用于中心村（集鎮(zhèn)）建設和工業(yè),、商業(yè)的開發(fā)。城鄉(xiāng)“土地增減掛鉤”不是白掛鉤,，農民減少村莊占地——“非轉農”（節(jié)約出耕地）為工業(yè)化,、城市（鎮(zhèn)）化增加了建設用地——“農轉非”額度，用地主體或城市政府土地儲備中心要給節(jié)約出耕地的農民（集體）一定的經(jīng)濟補償,。“撤村并居”也是農民適應農村巨大變遷和科學發(fā)展農村社會事業(yè)的理性選擇,，更是中心村和集鎮(zhèn)建設的必經(jīng)路子,。由于自然形成的農村農民居住過于分散。要為農民提供水,、電,、氣、路,、網(wǎng),、郵和教育、醫(yī)療,、養(yǎng)老,、消防、安全,、健身娛樂等服務非常不經(jīng)濟,。更大的問題是30年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn),、集鎮(zhèn)以下居住的農民可能只有2億—3億人,，這是人類歷史上從未有過的大變遷。現(xiàn)在的新農村建設,，必須適應這個趨勢，超前規(guī)劃,，將有限的公共資源集中用于中心村建設,，以避免新農村建設的巨大浪費。農村的“空心村”越來越多,，說明“撤村并居”不僅符合農村社會事業(yè)發(fā)展的要求,，也符合農民意愿。

中共中央,、國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)(2000)11號)強調：“抓住機遇,，適時引導小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，應當作為當前和今后較長時間農村改革與發(fā)展的一項重要任務”,。加快中心鎮(zhèn)的發(fā)展,，是促進小城鎮(zhèn)由數(shù)量型向質量型轉變，帶動農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施,。,。城鎮(zhèn)化可以分三種類型：一是城市郊區(qū)的“城中村”改造，這種城鎮(zhèn)化是消滅農村,、淡化農業(yè),、不再有農民的“化”；二是略次于發(fā)達地區(qū)的市郊鎮(zhèn)的農村的城鎮(zhèn)化,，這是一種仍保留相當部分的農業(yè),、農民的農村與城市初步融合的“城鎮(zhèn)化”,；三是欠發(fā)達及不發(fā)達的中心鎮(zhèn)及其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化問題。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中,，第二,、三類城鎮(zhèn)化是重點。通過撤村并居,，可以騰出部分集體建設用地,，用于工業(yè)和商業(yè)的開發(fā)。

天津市積極探索以宅基地換房辦法建設示范小城鎮(zhèn),，并以此全面推動土地掛鉤試點工作,。國家發(fā)改委認為，天津市提出的以“宅基地換房”模式建設小城鎮(zhèn),，富有新意,，符合我國保護耕地基本國策，有利于在建設社會主義新農村方面探索出一條新路子,。所謂宅基地換房,，是在國家現(xiàn)行政策框架內，堅持承包責任制不變,、可耕種土地不減,、尊重農民自愿的原則，高水平規(guī)劃,、設計和建設有特色,、適于產(chǎn)業(yè)聚集的生態(tài)宜居新型小城鎮(zhèn)。按照規(guī)定的置換標準,，農民以宅基地換取小城鎮(zhèn)的住宅居住,。農民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復耕，實現(xiàn)耕地占補平衡,。通過宅基地換房后置換出了建設用地,。

三、           調整規(guī)劃

通過修編土地利用總體規(guī)劃,，把工業(yè)規(guī)劃區(qū),、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的基本農田轉移過來，通過進行農田規(guī)劃改造,，整修鄉(xiāng)村田間道路,，統(tǒng)一集中居住等措施，整合出可利用的土地增量指標,。將這些土地增量指標實行雙向異地置換,，工業(yè)規(guī)劃區(qū)或城鎮(zhèn)集中規(guī)劃區(qū)的基本農田置換到農區(qū)，用于穩(wěn)定糧田面積,；農區(qū)的建設用地置換到工業(yè)規(guī)劃區(qū)或城鎮(zhèn)集中規(guī)劃區(qū),，用于建設標準廠房和商鋪,，取得經(jīng)營收入，實現(xiàn)土地增量增值,。或政府協(xié)調置換這些指標,，用于招商項目安置。

四,、集中居住

　所謂“農民集中居住”,，簡單地說，就是把住在城中村,、城邊村,、和園

（工業(yè)規(guī)劃園）中村等自然村的農民集中到小區(qū)居住，改為社區(qū)管理,。近年來,，在北京、上海,、江蘇,、浙江、四川,、.山東等省份的一些縣市,，當?shù)卣_始進行引導“農民集中居住”的探索。其中,，江蘇省的做法最具有代表性,。該地區(qū)城市化步伐大大加快，工業(yè)用地倍顯緊張,。如此情勢下，江陰市新橋鎮(zhèn)“農村三集中”被發(fā)掘成為集約用地的典型,。概括來說,，新橋鎮(zhèn)的“農村三集中”，就是把全鎮(zhèn)19.3平方公里分為三大功能區(qū)－－7平方公里的工業(yè)園區(qū),，7平方公里的生態(tài)農業(yè)區(qū),，5.3平方公里的居住商貿區(qū),。工業(yè)全部集中到園區(qū)，農民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住,，農地由當?shù)仄髽I(yè)搞規(guī)模經(jīng)營－－是為“農村三集中”的原型,。其中，“農民集中居住”是重要的組成部分,。農民集中居住后,，原有的村莊宅基地,、空閑地等屬于集體建設用地，不必經(jīng)過審批就可直接用于工業(yè)建設,，這對“用地饑渴”的基層政府來說,，無異于一場“及時雨”。還有的地方是 將宅基地使用權及住房所有權置換城鎮(zhèn)住房,，或進行貨幣化置換,，或置換二三產(chǎn)業(yè)用房和股份合作社股權,。讓大多數(shù)農民換股進城、換保進城,、換房進城,。通過“三置換”，為工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化提供空間,。

有關背景：

　　產(chǎn)生于江蘇新橋鎮(zhèn)基層自發(fā)的試驗被當作“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃”的先進之舉，一時為全省各地效仿,。2004年以來,，其與“工業(yè)向園區(qū)集中”、“農田向規(guī)模經(jīng)營集中”一起,，被蘇南一些縣市概括為“農村三集中”。據(jù)江蘇省委農工辦有關人士介紹,，后來為了“避免外界誤解”,，不再提“農田向規(guī)模經(jīng)營集中”，而把“農村三集中”改為“工業(yè)向園區(qū)集中,、農民向城市集中,、居住向社區(qū)集中”。 2005年10月后,，中共中央提出“建設社會主義新農村”,。這是一項長期任務,，但在江蘇省，“農村三集中”也順勢成為“新農村建設”的典范－－因為農民集中到小區(qū)居住后,，環(huán)境衛(wèi)生有了較大改善,，正符合“社會主義新農村”十六字方針中“村容整潔”的要求。當年11月底,，江蘇召開大型全省城鄉(xiāng)建設工作會議,，要求三年內實現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”，并把“農民居住集中”當作村莊建設的“重要導向”,，“積極穩(wěn)步推進農村三集中”,。 2006年2月，負責全省村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設的江蘇省建設廳發(fā)布消息稱,，“全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制”已初步完成,。據(jù)此規(guī)劃，在未來20～25年內,，全省目前約25萬個自然村將逐步撤并為4萬多個“規(guī)劃居住點”,。江蘇省現(xiàn)有1.7萬個行政村，平均每個行政村有14.7個自然村,。按照江蘇省有關部門的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要求,，每個行政村原則上規(guī)劃建設兩個集中居住點。如果依照此標準執(zhí)行,，每個行政村至少要撤并12個自然村,，撤并比例高達81.6%。這意味著未來20多年中,，由于行政性推動,，江蘇省絕大多數(shù)農民勢必舉家搬遷而走向集中居住。

　　
五,、企業(yè)兼并農村

即由有一定實力的企業(yè),，采用企業(yè)兼并的方式兼并農村。山東省榮成市是被國家發(fā)改委認可的典型,。
    在農居工程建設中,，榮成市對建設用地比較多的村莊，用好用足城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策,，通過實施整體改造或遷建,，復墾節(jié)余的建設用地，置換出的用地指標在市區(qū)或鎮(zhèn)駐地調劑使用,，用地指標出讓純收益返還給村莊用于住房建設,。目前看來，這一方法既解決了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中用地緊張的問題，又為內陸村改造解決了資金難題,。

以海洋食品為主營業(yè)務的好當家集團,，自1999年以來，先后兼并了鄰近七個行政村,，涉及村民6000多人,。被兼并的村將村集體經(jīng)營權轉讓給好當家集團，集團接收了七個村的債務共500多萬元,，60歲以下農民被吸納為企業(yè)正式員工,，60歲以上的人每月可領取50元補助、30斤面粉并擁有三厘菜地,。農民患病可憑醫(yī)療證到集團醫(yī)院就醫(yī),，醫(yī)療費報銷60%，大病有補貼,。進入集團工作的農民,，由集團統(tǒng)一繳納社會養(yǎng)老保險金，個人只負擔總金額的10%,?；セ莼ダ拍苁辜娌⒙?lián)合成功。根據(jù)各方的地理位置,、產(chǎn)業(yè)結構,、資源狀況、經(jīng)濟基礎等情況,，進行科學合理的重組聯(lián)合,，既不給強企、強村“背包袱”,，又能使弱村的資源潛力得到充分發(fā)揮,。好當家集團兼并周邊七個村莊后，這些村的村民基本實現(xiàn)了“五有”目標：一是勞者有工,，勞動力全部在企業(yè)就業(yè),；二是居者有屋，通過實施舊村改造,，農戶遷入新居,；三是難者有幫，企業(yè)安排專門資金用于扶貧幫困,；四是老者有養(yǎng),，老人能夠享受一定的補助；五是少者有教,，九年義務教育雜費全部由企業(yè)承擔,。好當家集團董事長、總裁唐傳勤說：“與此同時,，企業(yè)的土地資源,、水資源和勞動力資源短缺的矛盾得以解決，拓展了發(fā)展空間,，企業(yè)經(jīng)營范圍由原來的五平方公里迅速擴大到10多平方公里,，成為擁有30多家企業(yè)的國家級企業(yè)集團。”
　　目前,，榮成市已有六個鎮(zhèn)的18個企業(yè)采用這種方式兼并了36個行政村,。榮成市以強勢村莊和企業(yè)為龍頭，兼并聯(lián)合后進村的方式,，推進農村城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化進程，探索出一條社會主義新農村建設的新路徑

榮成市強村強企兼并聯(lián)合后進村,，遵循成熟一個搞一個,、成熟一片搞一片的原則，循序漸進,、逐步推廣,，基本有三種形式。
　　一是強企兼并弱村,。由經(jīng)濟實力強,、發(fā)展后勁足的企業(yè)，對周邊弱小村莊實施兼并,。兼并后行政村和村“兩委”班子撤銷,，組建居委會，成立農場或農業(yè)開發(fā)公司,。企業(yè)對被兼并村實行“五統(tǒng)一”,，即統(tǒng)一安排干部和勞動力；統(tǒng)一接管和處理債權,、債務,；統(tǒng)一開發(fā)土地、海域等資源,，但不得改變土地使用性質,；統(tǒng)一規(guī)劃和建設居民小區(qū)；統(tǒng)一提供文化,、教育和社會福利,。
　　二是村企合并或村村合并。村企合并就是將計劃經(jīng)濟時期從村莊分離出去的漁業(yè)公司,，與原村重新合攏,，實行村企一體化，村莊實行企業(yè)化管理。如邱家漁業(yè)公司先后與周邊11個村合并,，公司吸收這些村的部分勞動力為員工,，而這些村的土地則由公司開發(fā)成果菜生產(chǎn)基地。目前,，采取這種方式合并的村莊,、企業(yè)有14個。村村合并就是把若干彼此相鄰,、規(guī)模較小,、實力不強的村莊，合并成一個行政村,，設立一個支部和村委,。原有村建制和村“兩委”撤銷，但各村的債權,、債務和各種承包關系暫不改變,。新村在土地和項目開發(fā)上實行聯(lián)合，在村政規(guī)劃,、社會公益事業(yè),、農業(yè)開發(fā)上實行統(tǒng)一安排。該市已有10個鎮(zhèn)的23個經(jīng)濟強村兼并了55個落后村莊,，合并土地7500多畝,，安置農村剩余勞動力8500多人。
　　三是區(qū)域聯(lián)合,。由企業(yè)和村莊或若干村莊之間組成松散型的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合體,，撤銷原村支部，保留村委會,，成立聯(lián)合支部和居委會,，對各村行使規(guī)劃、協(xié)調,、管理職能,，原各村黨支部書記吸收為聯(lián)合支部和居委會成員。集體資產(chǎn)權屬仍歸各村,，債權,、債務及各種承包關系不變，賬目由居委會統(tǒng)一管理,。各村具有相對獨立性和自主權,，但重大事項須由聯(lián)合支部和居委會統(tǒng)一安排實施，使人口逐漸向中心村或強企駐地集中,，使自然村落走向萎縮,。

六,、預留地指標置換

對農村集體征地預留發(fā)展用地（以下簡稱“征地預留地”） 是指在征收農村集體土地時，核定一定比例的土地指標,，留給被征地的村組集體經(jīng)濟組織,，用于發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項目，促進壯大村組集體經(jīng)濟實力,，有效增加失地農民收入，使集體經(jīng)濟組織成員共享城市化,、工業(yè)化發(fā)展成果,。

這項政策國土部沒有相關規(guī)定，都是各市,、縣政府或人大根據(jù)各自情況制定的地方政策,。國家法律、法規(guī)對留用地并沒有具體規(guī)定,，主要是由地方人民政府根據(jù)地方實際,，為照顧被征地集體經(jīng)濟組織的發(fā)展而采取的一種安置措施。

實施征地預留地以村為單位,，原則上按規(guī)劃轉為（或可轉為）建設用地實征土地面積10%以內的比例留給村組集體經(jīng)濟組織發(fā)展用地,。廣州市的最高達到了17%。征地預留地面積按比例確定后,，可以實行一次性規(guī)劃選址,，分期實施。經(jīng)批準實施的征地預留地,，根據(jù)每次實際征地面積按比例安排用地指標,。征地預留地主要用于能使被征地農民獲得長期穩(wěn)定收益的項目建設，如興辦工業(yè)（標準廠房）,、商服辦公（店面商鋪和辦公）,、倉儲、集貿市場等不動產(chǎn)項目,。征地預留地原則上不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā),，根據(jù)規(guī)劃要求，確需進入市場從事經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的,，必須經(jīng)村組集體經(jīng)濟組織內三分之二以上成員同意,，并納入土地儲備庫，實行招拍掛出讓,，其凈收益按90%的比例補助給村,、組集體。

按照“資源資產(chǎn)化,、資產(chǎn)資本化,、資本股份化”的思路,，探索農村集體資產(chǎn)運作的有效形式，允許和鼓勵集體經(jīng)濟組織把預留建設用地股份化配給原農戶,，統(tǒng)一使用,、建設和經(jīng)營，重點支持農民創(chuàng)業(yè)就業(yè),、增加財產(chǎn)性收入,。允許和對其擁有的經(jīng)營性用房進行翻建和改造，對廢棄地,、邊角地整合利用,，增加集體經(jīng)濟的資產(chǎn)。允許和鼓勵采取增量擴股,、現(xiàn)金配股等方式,，充實壯大集體經(jīng)濟實力。對基本農田以外的非農建設用地,，由集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)經(jīng)營,，不占非農建設用地指標，或以租賃,、轉讓,、作價入股等方式直接進入市場，或由政府置換,，用于招商項目,。