宋文豹

壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是黨中央提出的重大決策,，是新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,，從根本上解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、促進(jìn)社會和諧,，全面建設(shè)小康社會具有關(guān)鍵性作用。

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級政權(quán)為調(diào)控主體,，以縣域?yàn)橹行?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域性經(jīng)濟(jì),，是涵蓋“三農(nóng)”、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng),、解決“三農(nóng)”問題的主陣地,。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)是全面建設(shè)小康社會的重要途徑，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段,，我國仍具有一個農(nóng)業(yè)大國的顯性特征，9億多農(nóng)民生活在農(nóng)村,，需要解決的問題很多,，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)是根本。進(jìn)入新世紀(jì)以來,，盡管我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛,，不斷壯大，但縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和層次依然很低,，嚴(yán)重制約著全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程,。造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩的原因很多，主要有五個方面：

（一）缺乏規(guī)劃指導(dǎo),。國家非常重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，但長期以來，對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有一個明確的定位和系統(tǒng)的政策,，缺乏對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的宏觀指導(dǎo),。縣域經(jīng)濟(jì)的整體功能不突出,，在區(qū)域性的發(fā)展中,，仍然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè),、惡性競爭,、浪費(fèi)資源的現(xiàn)象?？h域經(jīng)濟(jì)更多地表現(xiàn)為各自為政的地方主義,。

（二）存在體制性障礙。縣域產(chǎn)業(yè)層次一般不高,，粗放型,、勞動密集型、加工型的中小企業(yè)居多?，F(xiàn)行的金融體制,，對中小企業(yè)的融資條件比較苛刻，推進(jìn)工業(yè)化缺乏有力的金融支持,，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)很難快速做大做強(qiáng),。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制，保持了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位,，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,，但在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營上形成了制度性障礙，“小農(nóng)戶”與大規(guī)模,、大市場,、高效益形成沖撞，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目前仍然處于劣勢,，抗風(fēng)險能力弱,，農(nóng)民增收渠道有限。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)多方面的差異,，重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的問題客觀存在,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、公益事業(yè)投入、社會保障程度,、城鄉(xiāng)居民生活等方面還有較大的反差,，特別是戶籍制度對農(nóng)民形成的就業(yè)、就醫(yī),、就學(xué)仍然有一定的限制,，平等的國民待遇還沒有真正實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的任務(wù)還十分艱巨,。

（四）財政運(yùn)行機(jī)制不科學(xué),。國家實(shí)行分稅制改革后，中央,、省上收部分加重,，地方可用財力減少，不利于調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,。雖然以轉(zhuǎn)移支付的方式支持地方發(fā)展,，但這種運(yùn)行機(jī)制環(huán)節(jié)過多,、透明度不高，增加了轉(zhuǎn)移支付的成本,。同時,，縣級政府責(zé)任與權(quán)力不對等，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一,，財政一律由省直管,，行政事務(wù)卻只有極少數(shù)的縣市納入省直管，不相協(xié)調(diào),。而且垂直管理部門過多,，形成條塊分割，地方政府調(diào)控手段脆弱,。

（五）評價體系不健全,。目前，對縣域經(jīng)濟(jì)的綜合評價缺乏權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn),，沒有完整的科學(xué)體系，使上下評價標(biāo)準(zhǔn)不一,，不能形成正確的發(fā)展導(dǎo)向,，甚至產(chǎn)生誤導(dǎo)，使很多的縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展盲目地效仿城市經(jīng)濟(jì)和所謂的發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)作法,，提出一些不切實(shí)際的目標(biāo),，搞政績工程。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多困難和問題不是一日形成的,，要解決這些問題也需要一個過程,，從根本而言必須堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的機(jī)制保障和政策環(huán)境,。具體來說,，當(dāng)前需要解決以下幾個問題：

1、科學(xué)制定促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核評價體系,。國家有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在對過去的“百強(qiáng)縣市”評價體系進(jìn)行總結(jié)和反思的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步加以完善，制定一套以科學(xué)發(fā)展觀的思想推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核評價體系,。

2,、切實(shí)解決影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙。

破除城鄉(xiāng)體制障礙,。加快戶籍制度改革,，讓符合條件的進(jìn)城農(nóng)民和失地農(nóng)民享受在城鎮(zhèn)落戶的權(quán)利；加快就業(yè)制度和社會保障體制改革,，賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民與城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和參加養(yǎng)老,、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障以及享受城市低保的權(quán)利；加快教育體制改革,，給進(jìn)城落戶農(nóng)民的子女與城市居民同等的享受基礎(chǔ)教育的權(quán)利,；加快住房制度改革，給進(jìn)城落戶農(nóng)民與城市居民同等的享受經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的權(quán)利,。

切實(shí)解決制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地問題,。其一，在認(rèn)真貫徹《土地管理法》,、確保耕地占補(bǔ)平衡的前提下,，把縣域招商引資計劃項(xiàng)目、農(nóng)副產(chǎn)品加工項(xiàng)目,、小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等納入年度用地計劃,，適時做好土地利用總體規(guī)劃或土地利用年度執(zhí)行計劃的調(diào)整工作，不斷優(yōu)化縣域土地布局和土地利用結(jié)構(gòu),，滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的正當(dāng)需求,；其二，在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的前提下,，改革縣域用地審批辦法,，提高審批效率；其三,，在保證農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的前提下,，按照依法自愿有償原則，有關(guān)部門要抓緊出臺相關(guān)政策,，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,，積極發(fā)展土地規(guī)模化經(jīng)營,。

切實(shí)解決好縣級財政困難問題,。其一，提高地方財政收入占縣域經(jīng)濟(jì)的比重,；其二,，加大向縣級的財政轉(zhuǎn)移支付力度。建議按縣域人口比例確定轉(zhuǎn)移支付基數(shù),。對鄉(xiāng)村道路,、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會事業(yè),，上級財政要多承擔(dān)一些,；其三，加快建立公共財政體制,，進(jìn)一步減輕財政供養(yǎng)壓力,。財政資金要逐步退出一般性經(jīng)營領(lǐng)域,，增強(qiáng)對公共支出的財政保障能力；其四,，中央,、省要建立支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予縣市一定的調(diào)控自主權(quán),，把支農(nóng)資金集中用于群眾最急需的地方和項(xiàng)目,；其五，中央,、省在加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施,、公益事業(yè)投入的同時，建議增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,、公益事業(yè)管理的投入,，建立健全農(nóng)村公益事業(yè)管理長效機(jī)制。

切實(shí)解決縣域融資困難問題,。由于現(xiàn)行投融資體制是政府主導(dǎo)和國家壟斷,，政府投融資管理職能側(cè)重于對投融資活動進(jìn)行微觀控制，缺少必要的宏觀調(diào)控,，導(dǎo)致投融資結(jié)構(gòu)偏重于城鎮(zhèn)和工業(yè),。因此，要加快投融資體制改革,，按照“誰投資、誰決策,、誰受益,、誰承擔(dān)風(fēng)險”的要求，逐步建立投資主體自主決策,、銀行獨(dú)立審貸,、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范,、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制,，拓寬民間投資渠道，解決農(nóng)業(yè),、農(nóng)村融資難的問題,，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

3,、進(jìn)一步擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,，探索新的管理體制。在精簡審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上,，應(yīng)按照“能放則放”的原則,，加快審批制度改革,，能一步到位將審批改為備案的，一律取消審批,；能下放到縣一級的審批權(quán)限,，一律下放到縣級；對極少數(shù)不能取消或下放權(quán)限的審批事項(xiàng),，也要進(jìn)一步簡化手續(xù),，限時審批。要對現(xiàn)行的市管縣的行政管理體制進(jìn)行研究,、改革,，推行扁平化管理原則。對垂直管理的職能部門進(jìn)行歸并整合,，減少審批環(huán)節(jié),，提高效率。

（作者系中共湖北宜昌市委常委,、宜都市委書記）