一,、成熟的官員選拔機制使得官員必須“接地氣”

      在西方國家，官員分為兩種,，即政務(wù)官和事務(wù)官,。政務(wù)官是指民選的或隨執(zhí)政黨上臺而被任命的官員。由于政務(wù)官大多是由選民選舉出來的,，所以理應(yīng)直接對選民負(fù)責(zé),。事務(wù)官是指職業(yè)性的、處理具體事務(wù)的公務(wù)員,。事務(wù)官通常在一個系統(tǒng)長期工作,，不受執(zhí)政黨變化的影響；并且一般不能牽涉或加入黨派,，這稱作 “ 文官中立”,。

      由于政黨需要通過選舉獲勝才能執(zhí)政，政務(wù)官也大多由選舉產(chǎn)生或受被選舉產(chǎn)生的長官任命,，因此,，政務(wù)官必須有較好的民意基礎(chǔ)，能夠贏得選民的支持,。如果在選民面前肆意妄為,，橫行霸道,，得不到選民支持，根本就不可能當(dāng)選,；即使由任命產(chǎn)生,，也不會有哪個長官敢任命沒有民意基礎(chǔ)的官員，除非他愿意犧牲本黨利益,，不想贏得選舉了,。

      美國政府機構(gòu)的工作人員大致就分為政務(wù)官員和公務(wù)員兩種。通過選舉上臺的政務(wù)官員與上級官員盡管存在形式上的上下級關(guān)系,，但不存在向上級負(fù)責(zé)的關(guān)系,。例如：在美國，州長不是總統(tǒng)任命的,，也不必聽命于總統(tǒng),。不過，州長必須關(guān)心選民的態(tài)度,，選民也會關(guān)心他們的工作業(yè)績,，并關(guān)注他們的道德操守。這些官員往往需要贏得選民的支持,，而不得不在工作中勤勉認(rèn)真,，小心謹(jǐn)慎。

      在國外選舉政治條件下,，由于選票掌握在選民手中,，一個政黨能否贏得選民支持，直接關(guān)系到該黨在議會中的席位數(shù)量,，以及能否上臺執(zhí)政,。政黨的領(lǐng)袖、議員和政府官員都把加強同選民的聯(lián)系作為一門重要的“必修課”,。日本自民黨經(jīng)常請有經(jīng)驗的資深議員現(xiàn)身說法,，加強年青黨員對選民工作重要性的認(rèn)識。法國是一個多黨制的國家,，2012年，社會黨人奧朗德贏得總統(tǒng)大選后,，采取了一系列措施加強民意基礎(chǔ),，他們廣泛深入基層，了解社情民意,，爭取廣大選民的支持,。

      對于事務(wù)官，西方國家也注重把好入口關(guān),，注重挑選素質(zhì)高,、修養(yǎng)好的人才進入公務(wù)員隊伍,，并在進入公務(wù)員隊伍后，通過各種規(guī)章制度約束他們的行為,，加強其職業(yè)精神,。英國于1870年確立了以公開考試選拔國家公務(wù)員的制度。美國于1883年通過了文官法,，并依法成立了文官委員會,，全面推行通過考試選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任公務(wù)員的制度。日本也建立起了以公開考試制度錄用國家公務(wù)員的制度,，并制定了非常嚴(yán)格的考試制度,。嚴(yán)把入口關(guān)，就避免了素質(zhì)低,、修養(yǎng)差的人進入公務(wù)員隊伍,。

      二、嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系限制了官員的肆意妄為

      西方國家都建立起了對公務(wù)員嚴(yán)密的監(jiān)督體系,，主要包括：內(nèi)部監(jiān)督,、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。并且,，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督緊密配合,，形成了一個相互滲透、相互協(xié)調(diào),、相互補充的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),，從而使得公務(wù)員的行為得到約束和規(guī)范，不可越雷池半步,。  

      不少西方國家對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴(yán)格的規(guī)定和要求,，并有嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機制。美國建立了一套較為健全的監(jiān)督體系,。在美國,，行政部門的內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察、行政復(fù)議和行政審計等制度,。為了防范過大的政府權(quán)力對社會公眾利益的侵害,，美國還在中央政府和地方政府之間實行高度分權(quán)，除設(shè)立50個州外,，其地方政府被劃分為數(shù)以萬計的市政機構(gòu),，并實行高度自治，民眾通過選舉制度,、聽證制度以及重大事務(wù)的決策權(quán)等方式,，對地方政府實施有效監(jiān)督。法國對公務(wù)員行為的監(jiān)督主要由人力資源部駐各部的紀(jì)律檢查委員和行政行為實施人的直接上級共同承擔(dān)，如果行政行為違法,，上級要負(fù)連帶責(zé)任,；公務(wù)員的行為超出了行政監(jiān)督的范圍或者觸犯了刑律，由司法部反貪總局駐各部的監(jiān)督員負(fù)責(zé)調(diào)查,，由駐部檢察官向民事或刑事法院起訴,。

      這些國家不僅對公務(wù)員的公務(wù)行為有嚴(yán)格的要求，而且還要求他們加強修養(yǎng),，注重形象,。英國規(guī)定，公務(wù)員在辦公期間態(tài)度在莊重大方,，服飾要樸素整潔,。瑞士規(guī)定，公務(wù)員無論對上級,，對同事或?qū)ο聦俣紤?yīng)講究禮貌,。日本規(guī)定，公務(wù)員不得損害其職務(wù)信用,，或者出現(xiàn)有損全體公職人員名譽的行為,。有些國家還要求公務(wù)員不得大聲吵鬧，對于不同意見要克制委婉,，不得公開發(fā)表與政府不同的意見,。

      法律監(jiān)督是指運用法律規(guī)定的手段，依照法律規(guī)定的程序,，針對特定的對象進行的,、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。 為了防止大小官員營私舞弊,、行賄受賄,，樹立廉潔奉公、清白正直的形象,，許多國家都頒布嚴(yán)格的法律法規(guī)約束公職人員的行為,。這些法律法規(guī)覆蓋公務(wù)員社會活動的各個領(lǐng)域，一般都包括：禁止經(jīng)商,；限制兼職,；禁止受賄；申報財產(chǎn),。新加坡對公務(wù)員的政治行為,、工作紀(jì)律、言行舉止做了具體規(guī)定,，并嚴(yán)格執(zhí)行,。新加坡以嚴(yán)刑峻罰著稱,，被查出有問題的官員,，除了會受到嚴(yán)厲的懲罰,，以后也很難在社會上找到相應(yīng)的工作。由于新加坡法律具體嚴(yán)密而且執(zhí)法極為嚴(yán)格,，新加坡人都非常守規(guī)矩,，在外國人看來，他們完全就是“循規(guī)蹈矩”,。
      社會輿論被稱為 “第四種權(quán)力” 或 “無冕之王” ,，是監(jiān)控權(quán)力的有效力量。在西方,，當(dāng)官有一個形象的說法,，叫做 “從事公共事務(wù)”。既然從事公共事務(wù),，就順理成章地成為公眾人物,。這意味著，官員和演藝明星一樣,，必須時刻接受公眾和媒體的審視與監(jiān)督,。在國外，官員當(dāng)眾動怒甚至動粗,，正是媒體求之不得的“好料”,，而且很容易被政治對手所利用。所以,，少有人不約束自己的言行而肆意妄為,。

      三、有限的權(quán)力使官員沒有專橫跋扈的資本

      西方國家一般奉行有限政府理論,。有限政府是指政府自身在規(guī)模,、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約,。有限政府理論崇尚個人自由,，謀求建立權(quán)力受到嚴(yán)格限制的政府，其理論源淵主要是自然權(quán)利理論,、社會契約理論和分權(quán)制衡理論,。當(dāng)然，這里的政府并非狹義的政府,，而是廣義的政府,，包括立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)等,。

      在現(xiàn)代社會中,，行政機關(guān)的作用和地位日益提高，行政機關(guān)的權(quán)力日益膨脹，但這并不能否認(rèn) “職權(quán)法定,，權(quán)力有限” 這一基本行政法治規(guī)則,。其一，行政機關(guān)因社會發(fā)展,、社會需要而擴大了的權(quán)力,，并不是自 然取得的，仍然是通過法律的授予才享有的,。社會對行政機關(guān)的要求是以法律為中介得以實現(xiàn)的,。其二，盡管行政機關(guān)享有越來越大的權(quán)力,，但并不能說行政機關(guān)可以享有無限權(quán)力,。任何社會必然有公民個人可自由生存而不受任何權(quán)力干預(yù)的空間；同時每一個行政機關(guān)的權(quán)力無論多大,，都有明確的法律界域,，只能在此范圍內(nèi)活動。其三,，雖然代議機關(guān)常用籠統(tǒng)的法律語言授權(quán)行政機關(guān),，但也不說明行政機關(guān)可以對行政權(quán)力任意行使、任意解釋,。

      權(quán)力天性就不是乖巧溫順,、規(guī)規(guī)矩矩的。人類社會的政治實踐證明,，人民若想幸福,，最重要的就是馴服統(tǒng)治者，把他們關(guān)進籠子里,。美國實行總統(tǒng)制,，行政、立法,、司法權(quán)力之間相互制約,。美國憲法和法律制度的總體傾向是注重對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，力圖通過制度化的機制,，將龐大而無所不在的行政權(quán)力納入有效監(jiān)督的軌道,。英國奉行權(quán)力分立與制衡原則，國家權(quán)力劃分為立法權(quán)（議會）,、司法權(quán)（法院,、檢察院）和行政權(quán)（政府），三者之間相互制約,。這樣,，不僅國家權(quán)力有限,，而且，有限的權(quán)力相互之間也保持平衡與制約關(guān)系,，從而使得權(quán)力的負(fù)能量能受到控制,。

      許多西方國家對權(quán)力保持著高度的警惕，并對政府官員的權(quán)力進行了較好的約束,，盡可能控制政府官員對權(quán)力的使用，從而使得他們能夠不至于過于自我膨脹而蠻橫霸道,。

      四,、法治化的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)規(guī)范著官員的公務(wù)行為和生活作風(fēng)

      公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)對加強公務(wù)員廉潔自律、規(guī)范公務(wù)員公務(wù)行為和生活作風(fēng),、提高行政效能具有重要意義,。當(dāng)前世界各國加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的一個重要措施和共同特點就是實行公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的法治化。

      美國政府從1993年至2000年進行了一場持續(xù)八年的“重塑政府”運動,，旨在形成一種既以功績制和公正為基礎(chǔ),、又能夠適應(yīng)管理需要和面向未來的公務(wù)員制度。美國公務(wù)員職業(yè)道德的制定和實施由三大部分組成：一是國家層面的美國國會和聯(lián)邦政府道德辦公室,，二是地方層面的各州,、市、地方的議會和政府設(shè)立的倫理辦公室或倫理委員會,，三是民間層面各個協(xié)會組織,。這種自上而下、多個層次相結(jié)合的模式保障了職業(yè)道德規(guī)范的制定和落實,。

      日本也非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè),。1999年，日本制定了《國家公務(wù)員道德法》,，該法對公務(wù)員違反職業(yè)道德的九種行為及其懲戒處分措施做了非常具體的規(guī)定,。日本后來又制定了更具體的《國家公務(wù)員道德規(guī)程》，規(guī)定在人事院設(shè)置國家公務(wù)員道德審查會,，在內(nèi)閣所屬各部門設(shè)置道德監(jiān)督官,，并賦予其較大的權(quán)限，使得對公務(wù)員的行為要求更加具體細(xì)致,，更加具有可操作性,。

      西方國家一般主張公民與政府的關(guān)系是一種授權(quán)與被授權(quán)的契約關(guān)系，政府的權(quán)力來源于民眾并受制于民眾,。一些國家還非常重視向企業(yè)學(xué)習(xí),，在政府工作中 倡導(dǎo)“顧客就是上帝”的管理理念。這對于改進公務(wù)員工作態(tài)度與工作作風(fēng)都起到了很好的作用,。

    [參考文獻]
    鄭桐：《“引德入法”：國外加強公務(wù)員管理的重要舉措》,，《紅旗文稿》,，2008年第4期。

    謝文新：《國外公務(wù)員行政倫理制度建設(shè)對我國的啟示》,，《理論視野》,，2014年第3期。

    作者：熊光清  本文發(fā)表于《人民論壇》2015年5月上）