提要：我國(guó)水污染物排污許可證制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“排污許可證制度”）確立于上世紀(jì)八十年代,。2008年,，新的《水污染防治法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行排污許可制度，正式確立了其法律地位,。全國(guó)各地隨后陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)管理暫行規(guī)定,，并進(jìn)行了試點(diǎn)示范。從各地實(shí)施情況來(lái)看,，雖然取得了一定成效,，但總體效果欠佳，離預(yù)期目標(biāo)還有很大差距,。究其原因，主要表現(xiàn)為：缺乏上位法規(guī),，未能作為點(diǎn)源控制的核心政策,；缺乏操作層面的技術(shù)規(guī)范，無(wú)法支撐總量減排,；處罰規(guī)定不具體,，缺乏威懾力。為全面推行排污許可證制度,，建議：一是加快排污許可證制度的立法和技術(shù)規(guī)范制定,，盡快頒布《水污染物排放排污許可證條例》,制定排污許可證制度實(shí)施技術(shù)規(guī)范、污染物監(jiān)測(cè)方案設(shè)計(jì)導(dǎo)則,、企業(yè)排放總量核算技術(shù)規(guī)范等文件,；二是整合排污許可證制度和其他點(diǎn)源排放控制政策，實(shí)施一證式排污管理，將排污申報(bào),、總量控制,、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度都體現(xiàn)在排污許可證中,；三是基于總量和容量核算,，分階段推進(jìn)排污許可證制度，在2020年之前,，仍然采用基于總量的許可證分配辦法,，在此之后，采用基于容量的許可證分配辦法,；四是提高現(xiàn)有監(jiān)測(cè)與監(jiān)管能力,，滿足許可證核查要求。將環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與許可證數(shù)據(jù)一體化,，調(diào)整環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法,，并基于環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)核定污染物排放量；五是強(qiáng)化排污許可處罰力度,，改變“違法成本低,、守法成本高”的現(xiàn)象，通過(guò)威懾作用來(lái)迫使企業(yè)更加守法,；六是建立基于許可證的污染源動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng),，做到在線監(jiān)測(cè)設(shè)備與各級(jí)環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)排污單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與監(jiān)控,。

排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度,，其目的在于明確排污單位在污染物排放活動(dòng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)排污單位日常生產(chǎn)階段的排污行為控制,。排污許可證是環(huán)境管理部門(mén)所頒發(fā)的,、賦予組織和個(gè)人排放污染物權(quán)利的憑證。目前,，美國(guó),、日本、德國(guó),、瑞典,、俄羅斯以及我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)等均已對(duì)水污染物排放行為實(shí)行排污許可證管理,。然而,，目前我國(guó)排污許可證制度的實(shí)施效果并不盡如人意。有的地方把發(fā)放許可證作為應(yīng)付環(huán)保部門(mén)檢查的擺設(shè),，有的地方只管發(fā)證而忽略證后管理,，有的地方甚至僅把該制度視為一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì),。由此導(dǎo)致了這項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度并未像“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等制度，在我國(guó)的環(huán)保政策體系中發(fā)揮應(yīng)有的核心作用,，也未與總量控制及減排等國(guó)家環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略行動(dòng)相關(guān)聯(lián),，成為“用之不武、棄之可惜”的一項(xiàng)“雞肋”制度,?；凇笆晃濉焙汀笆濉逼陂g，水專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)控預(yù)警和政策主題相關(guān)課題開(kāi)展的研究和試點(diǎn)示范成果,，總結(jié)了我國(guó)水污染物排放許可證制度實(shí)施現(xiàn)狀和主要存在的問(wèn)題,，并就如何完善該項(xiàng)制度提出了相關(guān)政策建議。

一,、水污染物排污許可證制度的實(shí)施現(xiàn)狀

我國(guó)水污染物排污許可證制度確立于上世紀(jì)八十年代,。1988年，原國(guó)家環(huán)保局發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》,，對(duì)排污申報(bào)登記制度及在此基礎(chǔ)上實(shí)施的排放許可證制度作出了相關(guān)規(guī)定,，并確定了上海、北京等18個(gè)城市為水污染排放許可證試行地區(qū),。1989年《水污染物防治法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定對(duì)企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物實(shí)施排污許可證管理,，進(jìn)一步確立了其法律地位，但在《水污染防治法》中,，這一制度未被提及,。1994年，原國(guó)家環(huán)保局宣布試點(diǎn)工作結(jié)束,，開(kāi)始在所有城市推行排污許可證制度,，此后一些省市在地方法規(guī)中對(duì)這一制度有所涉及。1995年國(guó)務(wù)院《淮河水污染防治條例》規(guī)定淮河流域的重點(diǎn)排污單位須申領(lǐng)排污許可證,，并保證其排污總量不超過(guò)排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標(biāo),。2000年修訂的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，地方環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)總量控制實(shí)施方案發(fā)放水污染物排放許可證,。2001年原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法（試行）》規(guī)范了淮河、太湖流域的水污染物許可證管理,。2008年，新的《水污染防治法》第二十條規(guī)定國(guó)家實(shí)行排污許可制度,，正式確立了其法律地位,，為我國(guó)水污染物排放許可證制度提供了原則性的法律保障。

自上世紀(jì)八十年代起,，我國(guó)一些地方政府開(kāi)始逐步推行排污許可證制度,。在這20年里,，通過(guò)分區(qū)、分點(diǎn)的試點(diǎn),，在各地逐步推廣,，具備地方立法資格的省市已經(jīng)對(duì)此作出了專(zhuān)門(mén)的立法。目前我國(guó)31個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市中，已有20多個(gè)?。òㄖ陛犑校?zhuān)門(mén)針對(duì)排污許可證制度制定了暫行辦法或暫行規(guī)定,。如2010年實(shí)施的《浙江省排污許可證管理暫行辦法》，2011年實(shí)施的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》和2013年實(shí)施的《甘肅省排污許可證管理辦法》,。

總體上,，我國(guó)排污許可證制度實(shí)施狀況不夠理想，離預(yù)期目標(biāo)還有很大差距,。主要表現(xiàn)在：各地發(fā)證工作整體上推進(jìn)不力,，進(jìn)展緩慢；企業(yè)對(duì)排污許可證不夠重視,，其作用和影響有限,；許可證實(shí)施尚未對(duì)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮直接作用。但是,，也積累了一些有益的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),。例如，根據(jù)《浙江省排污許可證管理暫行辦法》和相關(guān)實(shí)施細(xì)則要求,，企業(yè)不但要依法持證排污,，還要對(duì)主要污染物排放總量和排放濃度進(jìn)行有效控制。環(huán)保部門(mén)在監(jiān)管中一旦發(fā)現(xiàn)排污單位有違法行為,，將記錄在排污許可證副本上,。同時(shí)，推行排污許可證制度為總量減排政策的有效執(zhí)行提供了支撐,。把總量控制制度納入排污許可證管理,，既可以通過(guò)技術(shù)手段將污染物排放指標(biāo)和污染減排任務(wù)層層分解到具體的排污單位，又可以通過(guò)法律法規(guī)形式和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)企業(yè)的違法行為進(jìn)行約束和處罰,，對(duì)督促企業(yè)加快實(shí)施污染減排,、確保完成污染減排約束性目標(biāo)具有重要意義。截至2010年,，浙江省已有4萬(wàn)余家企業(yè)進(jìn)行了排污申報(bào)登記,，環(huán)保部門(mén)向其中約1.5萬(wàn)家發(fā)放了排污許可證，為“十一五”總量控制目標(biāo)的完成起到了重要保障作用,。排污許可證提升了環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻,，給現(xiàn)有重污染企業(yè)造成一定壓力,，在一定程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)調(diào)整污染企業(yè)布局和淘汰落后產(chǎn)能起到了一定的引導(dǎo)和刺激作用,。

二,、我國(guó)水污染物排污許可證制度存在的問(wèn)題

我國(guó)水污染物排放許可證制度實(shí)施20多年，雖然取得一定成效,，但整體效果欠佳,，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，實(shí)施過(guò)程中暴露出許多問(wèn)題,。

（一）排污許可證制度缺乏上位法規(guī)范,，未能作為點(diǎn)源控制的核心政策存在

 目前，國(guó)內(nèi)排污許可證制度對(duì)排污許可證實(shí)施的過(guò)程和細(xì)則沒(méi)有做出明確規(guī)定,，導(dǎo)致各地按照各地的理解自行制定管理?xiàng)l例,。原國(guó)家環(huán)保總局曾于2008年擬定了《排污許可證管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）,，但至今仍未見(jiàn)正式法規(guī)出臺(tái),。雖然現(xiàn)行的法律法規(guī)明確了要實(shí)行排污許可證制度，并禁止無(wú)排污許可證的排污行為,。但在“法律責(zé)任”條款中缺失相應(yīng)的約束手段,，對(duì)逾期拒不改正、拒不領(lǐng)證的行為沒(méi)有制約措施,。同時(shí),，由于缺乏上位法規(guī)，在實(shí)際操作中,，地方環(huán)保局在管理過(guò)程中無(wú)法明確環(huán)境管理部門(mén)和企業(yè)各自的責(zé)任和權(quán)利,，以及對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰權(quán)利和權(quán)限。

作為點(diǎn)源控制重要手段之一的排污許可證制度沒(méi)有被當(dāng)作點(diǎn)源排放管理的核心政策,，且缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì),，導(dǎo)致現(xiàn)有的點(diǎn)源控制政策實(shí)施效果有限，政策目標(biāo)難以全面實(shí)現(xiàn),。如排污收費(fèi)制度在籌措環(huán)境保護(hù)資金方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用,，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其籌措資金的功能逐漸減弱,，而排放控制功能由于制度設(shè)計(jì)方面的缺陷,，如缺乏對(duì)地方政府管理職能部分失靈的考慮，效果十分有限,；環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度只能保證新污染源投產(chǎn)前具備達(dá)標(biāo)排放條件,，但不能保證投產(chǎn)運(yùn)行后連續(xù)達(dá)標(biāo)排放；排污申報(bào)登記制度定位不明確,，只要求提供排放數(shù)據(jù),，缺乏依據(jù)，難以核查,，也缺乏后續(xù)制度對(duì)其排放情況實(shí)施監(jiān)督核查,；總量控制是基于水質(zhì)的排放控制，前提是“所有點(diǎn)源均已達(dá)到基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)”,，但沒(méi)有規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐盼墼S可證制度,，總量控制的實(shí)施缺乏基礎(chǔ)。由于缺乏許可證的統(tǒng)領(lǐng),，導(dǎo)致各個(gè)政策之間存在沖突或重疊,，分散、孤立地執(zhí)法造成了排放信息質(zhì)量差,，增加了管理成本,。

（二）排污許可證制度缺乏操作層面的技術(shù)規(guī)范

國(guó)家層面上的排污許可證制度不夠完善。在法律法規(guī)方面,，《水污染防治法》提到排污企業(yè)在排放污染物時(shí)執(zhí)行排污許可證制度,，但并沒(méi)有出臺(tái)排污許可證的具體實(shí)施辦法?！端廴疚锱欧旁S可證管理暫行辦法》雖然較詳細(xì)地設(shè)定了排污許可證的登記申報(bào),、發(fā)證申請(qǐng)、監(jiān)督管理還有部分罰則,，但其設(shè)定相比于現(xiàn)今環(huán)保事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)明顯落伍,，支持不了目前重點(diǎn)源的排污許可證管理工作。而2008年發(fā)出的《排污許可證管理?xiàng)l例》目前仍然處于征求意見(jiàn)稿的狀態(tài),。各地出臺(tái)的排污許可證管理辦法也僅僅是上位政策在一定程度上的衍生,，并沒(méi)有明確排污許可證管理體系中的具體細(xì)節(jié)。如：在大多數(shù)地區(qū)的政策文件中,，對(duì)排污單位的實(shí)際排放量以何種方式進(jìn)行核定與統(tǒng)計(jì)缺乏明確的說(shuō)明,；實(shí)際排放量核定是否按月或按年進(jìn)行，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)法,、排放系數(shù)法,、物料衡算法等不同方法分別在何種情形下采用，對(duì)同一企業(yè)是否需要采用不同方法進(jìn)行相互校核等等,。

在具體操作上,，排污許可證發(fā)放時(shí)間滯后。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，排污許可證制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境管理部門(mén)的事前調(diào)控措施,，由環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)申請(qǐng)企業(yè)的條件、資格進(jìn)行審核,，并決定是否準(zhǔn)許其從事特定的排污活動(dòng),，對(duì)于企業(yè)不經(jīng)許可而進(jìn)行排污的行為應(yīng)視為違法并進(jìn)行處罰,。而目前排污許可證制度基本上是作為一種事后的許可，排污企業(yè)只是根據(jù)自身需要在污染物排放之后向環(huán)保部門(mén)申報(bào)登記,，同時(shí)由于環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)申報(bào)的排污指標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查,，很多以不超環(huán)評(píng)批復(fù)量為依據(jù)，使得排污許可量比較寬松,。因此,，排污許可證在實(shí)踐中根本不具有權(quán)威性。

整體上,，排污許可證制度實(shí)施的技術(shù)要求比較復(fù)雜,，涉及總量核算、許可證分配,、基于監(jiān)測(cè)監(jiān)管的核定,、許可證交易等各個(gè)方面，但是迄今為止,，相關(guān)技術(shù)規(guī)范仍未公布,。

（三）排污許可證總量核算不規(guī)范，無(wú)法支撐總量減排

缺乏權(quán)威的核定與統(tǒng)計(jì)體系是許可證制度實(shí)施的主要瓶頸?，F(xiàn)有排放控制政策無(wú)法做到排放數(shù)據(jù)的“有依據(jù),、可核查”。排污申報(bào)制度缺乏與其他制度的配合,，排污申報(bào)數(shù)據(jù)無(wú)有效核查手段,，數(shù)據(jù)質(zhì)量沒(méi)有保證；環(huán)境統(tǒng)計(jì)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的常規(guī)手段,，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn),，已不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的污染源管理。例如,，許可證管理中污染源需要按日甚至按小時(shí)的連續(xù)達(dá)標(biāo),，而目前的環(huán)境統(tǒng)計(jì)是按照年、半年或季進(jìn)行,，不能核查污染源小時(shí)或日時(shí)間尺度的達(dá)標(biāo)情況,。缺乏權(quán)威、規(guī)范的核定與統(tǒng)計(jì)體系,，造成核定工作隨意性較大,，排污單位準(zhǔn)確的排放信息難以獲知，因而難以判斷其年度排放量是否超過(guò)許可排放量,，超許可排放量處罰難于執(zhí)行,。在全面改進(jìn)核定體系之前，江蘇省率先推廣的排污權(quán)有償使用政策由于明確了需要購(gòu)買(mǎi)的排污份額，使企業(yè)能較為準(zhǔn)確地申購(gòu)排污許可,。

由于排污許可證制度未能實(shí)現(xiàn)整合各項(xiàng)政策中污染物排放量核定與統(tǒng)計(jì)體系的功能,，造成排污收費(fèi)、排污權(quán)有償使用與交易,、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等多套統(tǒng)計(jì)體系并存,，不僅因重復(fù)統(tǒng)計(jì)而耗費(fèi)不必要的資源，同時(shí)也因各統(tǒng)計(jì)體系核算方法不完全一致而引起數(shù)據(jù)的混亂,。例如，通過(guò)江蘇省昆山市企業(yè)各套數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn),，同一企業(yè)的排污收費(fèi),、排污權(quán)有償使用與交易、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均存在較大差異,，對(duì)于大多數(shù)企業(yè)而言各項(xiàng)制度的核算結(jié)果并不一致,。其次，總量減排全口徑核算主要采用排污系數(shù)法核算實(shí)際排污量,，與其他核定體系所采用的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)法在計(jì)算方式和引用參數(shù)上有較大差別,。同時(shí)，在工作程序上,，總量減排全口徑統(tǒng)計(jì)采用重點(diǎn)污染源填報(bào),、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審核的方式。由于前者主要采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)法對(duì)實(shí)際排放量進(jìn)行計(jì)算和填報(bào),，而后者審核采用排污系數(shù)法,，可能因計(jì)算方法不一致而造成部分企業(yè)存在兩套不同的數(shù)據(jù)，降低了總量減排全口徑數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,。

（四）排污許可證處罰規(guī)定不具體,，缺乏威懾力

目前，各地排污許可證制度中超污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或許可排放量排污的處罰主要依據(jù)“不按照排污許可證規(guī)定排放污染物”的規(guī)定進(jìn)行,，處罰內(nèi)容主要包括責(zé)令限期整改和罰款,。其中，罰款額度僅給出范圍,，而并未直接與超標(biāo)排放濃度,、超過(guò)許可排放量的實(shí)際排污量直接掛鉤。雖然在處罰執(zhí)行過(guò)程中,，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)根據(jù)排污單位違法情節(jié)嚴(yán)重程度對(duì)罰款額度進(jìn)行裁量,，但由于自由裁量權(quán)較大，對(duì)于不同排污單位進(jìn)行處罰時(shí)并不存在統(tǒng)一,、明確的裁量標(biāo)準(zhǔn),，執(zhí)法公平性不足。同時(shí)，由于罰款存在總體性的上限,，對(duì)持續(xù)違法排污行為,，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)僅能夠進(jìn)行一次處罰，造成排污單位違法時(shí)間越長(zhǎng),，超標(biāo)或超許可排放量排放越大對(duì)其越有利,，威懾力度有限。此外,，排污單位同時(shí)超標(biāo),、超許可排放量排污時(shí)，兩項(xiàng)處罰合并執(zhí)行或分開(kāi)執(zhí)行也并不清晰,，處罰可操作性較差,。

可以說(shuō)，現(xiàn)有的執(zhí)行力度基本上不具有威懾性,。例如,，目前太湖流域?qū)`反排污許可證制度行為的處罰力度相對(duì)較輕，《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》對(duì)于排污單位不按照排污許可證或者臨時(shí)排污許可證的規(guī)定排放污染物的,，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正,，并處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重或者逾期不改正的,，依法吊銷(xiāo)排污許可證或者臨時(shí)排污許可證,。雖然有相關(guān)處罰規(guī)定，但處罰額度較低,，責(zé)罰不相當(dāng),，使得一些企業(yè)寧愿以罰款來(lái)?yè)Q取非法排污。同時(shí),，在實(shí)踐中對(duì)超證排放處罰不嚴(yán)格,，甚至不處罰的現(xiàn)象較多，使得有些企業(yè)沒(méi)有按照許可證的規(guī)定進(jìn)行排污,。

三,、推進(jìn)排污許可證制度實(shí)施的幾點(diǎn)建議

（一）加快排污許可證制度的立法和技術(shù)規(guī)范制定

盡快制定《水污染物排放排污許可證條例》,明確排污許可證制度的目標(biāo)和地位、排污許可證的發(fā)放范圍,、設(shè)計(jì)排污許可證制度的管理機(jī)制和體制,，以及信息、資金,、監(jiān)測(cè)核查和問(wèn)責(zé)處罰機(jī)制的目標(biāo)與原則,。

加快制定許可證制度實(shí)施的技術(shù)規(guī)范或?qū)t。一是制定許可證實(shí)施技術(shù)規(guī)范體系,。包括許可證的申請(qǐng),、評(píng)估、審批、核查和問(wèn)責(zé)等方面,，具體到各個(gè)環(huán)節(jié)需要提交的材料清單,，各種材料所需要滿足的要求等。二是制定監(jiān)測(cè)方案設(shè)計(jì)導(dǎo)則,。根據(jù)行業(yè)和污染物排放特點(diǎn),，按照現(xiàn)有規(guī)范，結(jié)合管理需求和監(jiān)測(cè)能力,，制定監(jiān)測(cè)方案,。監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)應(yīng)基于企業(yè)自我監(jiān)測(cè)，聚焦于該點(diǎn)源排放的薄弱環(huán)節(jié),，在保證確定性的基礎(chǔ)上,，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)費(fèi)用的有效性。三是制定企業(yè)排放總量核算技術(shù)規(guī)范,。應(yīng)在國(guó)家及地方層面的《排污許可證管理辦法》及其細(xì)則等管理文件中規(guī)定，“持有排污許可證的排污單位,，根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度中污染物年度實(shí)際排放量核算結(jié)果確定其年度排放量”,。將排污申報(bào)登記制度與排污許可證年審進(jìn)行整合。將排污申報(bào)登記與排污許可證年審合并進(jìn)行,，整合《排污許可證年度報(bào)告表》與《排放污染物申報(bào)登記表》內(nèi)容,，避免排污單位的重復(fù)填報(bào)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的重復(fù)審查。

（二）整合排污許可證制度和其他點(diǎn)源排放控制政策

排污許可證制度應(yīng)貫穿企業(yè)生存周期的全過(guò)程,，其管理核心應(yīng)是將排污者應(yīng)執(zhí)行的有關(guān)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法律,、法規(guī)、政策,、標(biāo)準(zhǔn),、總量削減目標(biāo)責(zé)任和環(huán)保技術(shù)規(guī)范性管理文件等要求具體化，落到實(shí)處,，有針對(duì)性地,、具體地、集中地明確到每個(gè)排污者的排污許可證上,，實(shí)施一證式排污管理,，一本排污許可證能聯(lián)系企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn),、污染控制,、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理等環(huán)境管理的全過(guò)程。因此排污申報(bào),、總量控制,、排污交易、排污收費(fèi)、排污口設(shè)置規(guī)范化,、限期治理及清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核等環(huán)境管理制度都應(yīng)體現(xiàn)在排污許可證當(dāng)中,，同時(shí)在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律框架下有機(jī)銜接環(huán)評(píng)審批、三同時(shí)驗(yàn)收,，整合環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法檢查,、環(huán)保監(jiān)督員管理、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管管理等方面的規(guī)定,，形成便于長(zhǎng)效監(jiān)督管理,、便于操作的相對(duì)集中的環(huán)境管理制度，這也完全符合中央要求減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的要求,。

（三）基于總量和容量核算,，分階段推進(jìn)排污許可證制度

由于基于容量和總量控制前提下的排放許可分配基數(shù)差別很大，建議分階段推進(jìn)排污許可證制度,。在前期,，如2020年之前，仍然采用基于總量的許可證分配辦法,。在此之后,，通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間試點(diǎn)獲得的技術(shù)儲(chǔ)備，結(jié)合TMDL等技術(shù),，基于流域水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)摸清各地可以排放的實(shí)際污染物總量,，在此基礎(chǔ)上制定基于容量核算的許可證分配方案，并在環(huán)境保護(hù)部的相關(guān)管理辦法中明確這一基本原則,。

基于總量核算的許可證分配辦法,，根據(jù)在遼寧的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，新,、改,、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的許可排放量可參考項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中預(yù)測(cè)的年污染物排放總量，并參照環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正,。對(duì)現(xiàn)有排污單位,，建議根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收數(shù)據(jù)確定排水量,，并與近三年排水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比,。若與這些數(shù)據(jù)有較大出入，則由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查及歷年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等重新確定,，必要時(shí)可要求排污單位提供相關(guān)信息,。在確定排水量后，基于排污單位執(zhí)行的國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得到最終許可排放量,。在實(shí)施了排污權(quán)有償使用與交易的試點(diǎn)地區(qū),，通過(guò)以上方式得到初始許可排放量,，以界定排污單位排污權(quán)最大允許申購(gòu)量，在有償使用或交易過(guò)程完成后,，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)通過(guò)審批的排污單位申購(gòu)或交易量確定其最終許可排放量,。

（四）提高現(xiàn)有監(jiān)測(cè)與監(jiān)管能力，滿足許可證核查要求

即使在發(fā)達(dá)地區(qū),，自動(dòng)監(jiān)測(cè)體系仍然不完善,，并且數(shù)據(jù)質(zhì)量也有較大的爭(zhēng)議。在東部發(fā)達(dá)地區(qū),，平均一個(gè)監(jiān)察大隊(duì)工作人員可能管理超過(guò)300家企業(yè),。所以整體上現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力不能滿足許可證核查的管理要求，這是許可證制度推行的主要瓶頸之一,。最為有效的辦法是將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與許可證數(shù)據(jù)一體化,，這樣會(huì)大大推動(dòng)許可證數(shù)據(jù)的獲取，并提高準(zhǔn)確性,。具體手段上,，要做到：

調(diào)整環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法。對(duì)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行且符合數(shù)據(jù)有效性要求的排污單位,，排污數(shù)據(jù)以在線監(jiān)測(cè)濃度月平均值與月排水量相乘得到,；對(duì)不具備在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或已有在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無(wú)法達(dá)到有效性要求的排污單位,，排污數(shù)據(jù)以月度監(jiān)督性監(jiān)測(cè)濃度平均值與月排水量相乘得到,。而對(duì)缺乏可用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的排污單位,，可采用物料衡算或產(chǎn)排污系數(shù)方法進(jìn)行計(jì)算,。基于環(huán)境統(tǒng)計(jì)確立實(shí)際污染物排放核定體系,。由于環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)威性較強(qiáng),，建議將排污許可證制度實(shí)際污染物排放核定體系與環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系相對(duì)接，以整合現(xiàn)存的排污申報(bào),、排污收費(fèi),、排污權(quán)有償使用與交易等多套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的實(shí)際排放量核定統(tǒng)計(jì)體系,。

（五）強(qiáng)化排污許可證制度中有關(guān)處罰條款

顯而易見(jiàn),，短期內(nèi)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管能力還難以一步到位。除了開(kāi)放相關(guān)的監(jiān)測(cè)市場(chǎng),，引入第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)之外,，加大處罰力度是短期內(nèi)迫使企業(yè)更加守法，按照排污許可證要求進(jìn)行技術(shù)改造,、排污和監(jiān)測(cè)的有效措施,。例如,，將逐日處罰手段應(yīng)用于許可證管理可明顯增加企業(yè)違法成本，真正使許可證成為環(huán)境污染控制的核心政策,。除此之外,，建議許可證由目前的無(wú)償發(fā)放轉(zhuǎn)為有償購(gòu)買(mǎi)，強(qiáng)化環(huán)境容量是一種資源的理念,，可以促使企業(yè)合理排污,。有償?shù)脑S可證也為排污交易提供合理的交易對(duì)象，也可以提升區(qū)域環(huán)境污染控制的整體效率,。

（六）建立基于許可證的污染源動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)