編者按

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出,，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度,。今年的全國(guó)兩會(huì)上,，農(nóng)村宅基地制度改革成為代表委員的關(guān)注點(diǎn)之一,。同時(shí),，近年來國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)圍繞宅基地制度改革深入開展調(diào)查研究,，摸查了情況,，提出了政策建議。本版結(jié)合社會(huì)關(guān)注和疑問,，對(duì)這些成果進(jìn)行匯編，以饗讀者,。

　　農(nóng)民建房難

　　目前,，由于村莊新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模預(yù)留不足、村莊建設(shè)規(guī)劃編制滯后等問題，導(dǎo)致宅基地指標(biāo)難以落實(shí),，審批基本停滯,，農(nóng)民住房建設(shè)的合理剛性需求長(zhǎng)期得不到保障,。

　　多元化保障合理剛性需求

　　【兩會(huì)聲音】 天能集團(tuán)董事局主席、全國(guó)人大代表張?zhí)烊翁岢?，要抓緊對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃利用、產(chǎn)權(quán)關(guān)系,、標(biāo)準(zhǔn)面積等作出專門的法律規(guī)定,，確保農(nóng)民對(duì)宅基地的合理需求得到保障,。

　　【督察發(fā)現(xiàn)】

　　針對(duì)宅基地審批難、農(nóng)民合理住房需求難以保證的情況,，記者了解到,，國(guó)家土地督察北京局,、國(guó)家土地督察廣州局在去年的調(diào)研工作中，都對(duì)這一長(zhǎng)期存在的普遍問題作了專門研究。他們?cè)谙驀?guó)家土地總督察提交的調(diào)研報(bào)告中指出，宅基地應(yīng)保的保不了,。

　　督察調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地指標(biāo)難以落實(shí)，審批基本停滯，農(nóng)民住房合理剛性需求長(zhǎng)期得不到保障,。北京督察局在華北21個(gè)地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2010～2012年這些地方安排的宅基地指標(biāo)總計(jì)1800多畝,，僅占近三年這些地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的1.3%,；在接受調(diào)查的42個(gè)村莊中,，有35個(gè)村莊的1125戶符合申請(qǐng)宅基地條件,，但5年來僅審批發(fā)放宅基地140宗,，只滿足了總需求量的12.44%,，有32個(gè)村莊近5年都沒有獲得過宅基地指標(biāo),。而廣州督察局在調(diào)研區(qū)域蹲點(diǎn)調(diào)研4個(gè)村莊發(fā)現(xiàn)，只有1個(gè)村保持受理宅基地審批事項(xiàng),，其他3個(gè)村的宅基地審批處于“凍結(jié)”狀態(tài),，已多年沒分過宅基地。中山市南朗鎮(zhèn)崖口村黨支部譚書記告訴調(diào)研人員：“我們村1998年后再?zèng)]分過宅基地,，我兒子前幾年結(jié)婚時(shí)也沒有宅基地建房,，只能買商品房。10多年了,，好多群眾來找村里要宅基地,，都不知如何處理?！?/p>

　　【督察建議】

　　對(duì)于如何解決農(nóng)民建房難的問題,，北京督察局、廣州督察局都提出,，在全面摸查的基礎(chǔ)上,，對(duì)宅基地指標(biāo)缺口過大的省市采取單列宅基地新增建設(shè)用地指標(biāo)和專項(xiàng)使用的辦法，盡快滿足群眾合理需求,；或?qū)r(nóng)村合法的宅基地建設(shè)審批,，允許不受建設(shè)用地指標(biāo)限制，由地方政府登記匯總后上報(bào)備案,，在一定層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宅基地指標(biāo)保障,，同時(shí)要加大對(duì)農(nóng)村違法違規(guī)建房行為的打擊力度；或在省級(jí)政府下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí),，根據(jù)各地的需求核定新增宅基地指標(biāo)，適當(dāng)增加這方面的指標(biāo)規(guī)模并單列下達(dá),，避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地指標(biāo),；在用地指標(biāo)配置和用地審批上，優(yōu)先安排多層樓房等節(jié)約集約水平高的農(nóng)民新居用地,。

　　廣州督察局的調(diào)研報(bào)告還強(qiáng)調(diào),，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上加大引導(dǎo)力度,，加快農(nóng)村土地的內(nèi)涵挖潛和利用增效進(jìn)程，主要是鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村集體組織提高用地效率，在符合城市規(guī)劃的前提下建設(shè)多層或高層村民住宅小區(qū)等,，引導(dǎo)農(nóng)村集約節(jié)約用地,。

　　清退機(jī)制缺乏

　　近年來，由于農(nóng)民住房“建新不拆舊”,、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在農(nóng)村的房屋長(zhǎng)期閑置等原因，農(nóng)村大量宅基地開始閑置,，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)新型“空心村”,。我國(guó)現(xiàn)行的退不出的宅基地管理機(jī)制，也加劇了宅基地缺口大和閑置多并存的現(xiàn)象。

　　騰退中盤活“沉睡”的資源

　　【兩會(huì)聲音】全國(guó)人大代表,、清華大學(xué)教授蔡繼明今年提出了多項(xiàng)與土地改革有關(guān)的建議,。他列舉一組數(shù)據(jù)稱，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地約有16.5萬平方公里，遠(yuǎn)超城市集體建設(shè)用地,。但由于缺乏有效的退出機(jī)制,，2億多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多在農(nóng)村保留著宅基地和承包地,。同樣,，針對(duì)農(nóng)村宅基地管理和利用,，全國(guó)人大代表、河南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)盛國(guó)民提出，要減少農(nóng)村宅基地,，就要加快推進(jìn)土地制度改革，尤其是農(nóng)村宅基地的有償退出。

　　【督察發(fā)現(xiàn)】

　　為掌握農(nóng)村宅基地管理和使用情況,，傾聽基層政府和農(nóng)村群眾宅基地方面的困難和訴求，廣州督察局去年在廣東省中山市和廣西壯族自治區(qū)來賓市的農(nóng)村開展調(diào)研發(fā)現(xiàn),，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),，“兩頭占地”（城鎮(zhèn)占住房,、農(nóng)村占宅基地）成為普遍現(xiàn)象，帶來這一現(xiàn)象的原因,，與農(nóng)民意愿及戶籍,、社保、醫(yī)療等體制機(jī)制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不夠有關(guān),。無論是到城鄉(xiāng)結(jié)合部或小城鎮(zhèn)建房的居民,，還是常年在外地生活，有些已經(jīng)在城市購置房產(chǎn)的外出務(wù)工人員,，都不愿意積極退還農(nóng)村的老宅,。農(nóng)村群眾對(duì)老宅的傳統(tǒng)觀念和搬遷到城市的村民難以享受到與城市居民同等社保及其他待遇，也是農(nóng)民不愿意退出老宅的原因,。此外,，由于民俗習(xí)慣，部分在城市工作生活的城鎮(zhèn)居民,，還控制著已過世父輩農(nóng)民留下來的宅基地,。

　　北京督察局在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，由于受到村民風(fēng)俗,、村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,、《物權(quán)法》等多重規(guī)約，村集體實(shí)際上并沒有統(tǒng)一收回和調(diào)劑使用宅基地的能力,，國(guó)家也沒有相應(yīng)的退出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,。同時(shí)，很多地方對(duì)舊村,、“空心村”的治理力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，閑置宅基地?zé)o法收回，長(zhǎng)期處于“沉睡”狀態(tài),，且普遍“建新不拆舊”,，也成為導(dǎo)致新的宅基地繼續(xù)占用耕地的一個(gè)因素，結(jié)果是宅基地總面積只增不減,，村莊外延不斷擴(kuò)大,。在諸多原因中，督察調(diào)研認(rèn)為,，造成“兩頭占地”的主要原因是退出機(jī)制缺位,。

　　【督察建議】

　　農(nóng)村宅基地閑置，無法有效利用，以及農(nóng)民“兩頭占地”的現(xiàn)象,，不僅造成土地浪費(fèi),，而且容易造成宅基地亂象叢生。因此,，多個(gè)督察局都在相關(guān)調(diào)研中提出了建立有序的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的政策建議,。

　　督察調(diào)研建議，在宅基地退出過程中,，首先要尊重農(nóng)民意愿,，在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行；其次要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，激發(fā)農(nóng)民騰退的熱情,。北京督察局有關(guān)調(diào)研報(bào)告提出，以經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)宅基地自行退出,，鼓勵(lì)農(nóng)民將“一戶一宅”以外的宅基地和空閑住宅進(jìn)行騰退，并對(duì)其地上現(xiàn)有房屋進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估,，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,。為此，需要建立集體土地收儲(chǔ)制度,，由專門的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行摸底調(diào)查,，進(jìn)而采取置換、獎(jiǎng)勵(lì),、補(bǔ)助或城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼等方式,，協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地統(tǒng)一利用。其中,，對(duì)“空心村”現(xiàn)象突出的地區(qū),，可在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配上予以一定的傾斜，以增減掛鉤或土地整治項(xiàng)目為平臺(tái),，利用項(xiàng)目資金,，對(duì)愿意退出閑置宅基地的農(nóng)民，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè),、社保等方面的綜合保障,。

　　北京督察局在思考宅基地騰退辦法的同時(shí)也認(rèn)識(shí)到，解決宅基地粗放浪費(fèi)和農(nóng)村宅基地緊張的“兩難”局面,，根本出路之一在于村莊整治,。該局建議，開展村莊整治要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè),，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治,，因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空閑住宅、“一戶多宅”清理工作,，整村盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地,。

　　轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)收入難

　　大部分青壯年農(nóng)民都外出打工、置業(yè),，帶來一方面宅基地閑置和新型“空心村”,，另一方面農(nóng)民進(jìn)城生產(chǎn)生活缺乏資金、留不下的情況,?！坝型了褂胸?cái)”，對(duì)于農(nóng)民尚難以兌現(xiàn),，宅基地還難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益,。

　　流轉(zhuǎn)中打開價(jià)值通道

　　【兩會(huì)聲音】針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，嚴(yán)重滯后于城鄉(xiāng)日益增長(zhǎng)的宅基地流轉(zhuǎn)需求,，九三學(xué)社在《關(guān)于完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能的建議》提案中提出,，建議國(guó)家法律法規(guī)賦予農(nóng)村宅基地更完整的使用權(quán)權(quán)能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn),，推進(jìn)宅基地使用權(quán)物權(quán)化,、市場(chǎng)化、資本化,。

　　【督察發(fā)現(xiàn)】

　　一些督察局調(diào)研指出,，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)有較為隱形的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在。北京督察局對(duì)華北地區(qū)42個(gè)村莊的調(diào)研顯示,，2012年有21個(gè)村莊存在宅基地流轉(zhuǎn)的情況,，但由于多為隱性交易，流轉(zhuǎn)的宗數(shù),、面積,、方式難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

　　而造成農(nóng)村宅基地只能隱形交易局面的主要原因是,，農(nóng)村宅基地管理的法規(guī)政策缺失和內(nèi)容沖突,。督察有關(guān)調(diào)研報(bào)告指出，目前與農(nóng)村宅基地及其上住宅有關(guān)的法律,，主要散見于《土地管理法》,、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，內(nèi)容都過于原則,。如,，宅基地流轉(zhuǎn)、退出,、能否抵押等,，缺乏明確的法律規(guī)定,，無法適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用和管理的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí),，《物權(quán)法》正式確立了宅基地用益物權(quán)的法律地位,，但《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)游離于土地市場(chǎng)之外，用益物權(quán)無法兌現(xiàn),，與《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定相沖突,。

　　【督察建議】

　　對(duì)于如何讓閑置的宅基地價(jià)值重現(xiàn)，廣州督察局在調(diào)研報(bào)告中建議：探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策,，選擇一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)省份開展宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),，允許符合“兩頭占地”且有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)流通,，從而將部分農(nóng)村居民手中的閑置宅基地變現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)性收入,。

　　北京督察局有關(guān)調(diào)研報(bào)告提出，農(nóng)村住房是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn),，其物權(quán)應(yīng)予以充分保障,，不能因?yàn)楦街谡厣隙拗破淞鬓D(zhuǎn)。建議規(guī)范宅基地確權(quán)登記,，在建立全國(guó)統(tǒng)一的宅基地登記信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，適時(shí)設(shè)置宅基地出租權(quán),、轉(zhuǎn)讓權(quán),、抵押權(quán)、地役權(quán),、收益權(quán)等,，允許產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村房屋出租、轉(zhuǎn)讓,、抵押等,，允許農(nóng)民依法取得的宅基地在一定條件下、一定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn),。

　　超占,、多占等普遍

　　由于政策缺陷、利益驅(qū)動(dòng),、管控難度大等原因,，宅基地超占、閑置,、一戶多宅等現(xiàn)象普遍存在,，違法建設(shè)的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

　　以超占付費(fèi)遏制違法低效

　　【兩會(huì)聲音】針對(duì)農(nóng)村宅基地管理，許多代表委員表示,，應(yīng)該加大農(nóng)村宅基地管理力度,，促進(jìn)宅基地有序利用。九三學(xué)社的提案提出,，應(yīng)探索建立宅基地有償,、有期限使用制度。對(duì)超占宅基地的超標(biāo)準(zhǔn)部分,、繼承取得宅基地使用權(quán)但不符合“一戶一宅”條件的,、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承取得或受讓取得宅基地使用權(quán)的、長(zhǎng)期空置達(dá)到若干年以上的,、把宅基地用途改變?yōu)樯虡I(yè)用途的等情況,，都應(yīng)納入有償使用范圍。

　　【督察發(fā)現(xiàn)】

　　一些督察局在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，由于宅基地管理制度滯后,、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)等原因，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地違法難以遏制,，宅基地違法建設(shè),、超占、閑置,、“一戶多宅”等現(xiàn)象并存且普遍,。僅2010～2012年，北京督察局調(diào)研組所到的華北地區(qū)21個(gè)地區(qū)的農(nóng)村,，就新增違法宅基地1706宗,、占地2147畝（其中耕地面積1254畝，基本農(nóng)田125畝）,；2012年,，接受調(diào)研的42個(gè)村莊中，半數(shù)村莊存在宅基地非法流轉(zhuǎn)的情況,；宅基地超占現(xiàn)象普遍,，一些地方的戶均占地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的1.6倍以上，內(nèi)蒙古自治區(qū)扎蘭屯市約85％的宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的3倍,。

　　廣州督察局在廣東省中山市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),，144宗違法建設(shè)住宅案件中，面積超過120平方米的就有115宗,，而廣西來賓市去年查處的土地違法案件基本上都是宅基地違法,。

　　【督察建議】

　　北京督察局在調(diào)研報(bào)告中的建議與九三學(xué)社提案高度契合，建議嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積限額標(biāo)準(zhǔn),，對(duì)于超占和“一戶多宅”等超過當(dāng)?shù)卣貥?biāo)準(zhǔn)的部分實(shí)行有償使用,，超面積部分可在土地登記時(shí)用虛線標(biāo)出并填寫拆遷保證書,。這樣既解決實(shí)際問題，又劃清了鄰里界線,，減少了農(nóng)民權(quán)屬糾紛等,。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可由地方根據(jù)征地區(qū)片價(jià)和用地市場(chǎng)情況,，以面積和年限累進(jìn)核定,，以大幅度提高實(shí)際超占和“一戶多宅”的持有成本。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是,，超占付費(fèi)的前提是嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策,，加強(qiáng)聯(lián)合日常執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違規(guī)占地建房,、村干部違規(guī)收取建房款和違法違規(guī)批地等行為,，維護(hù)有序的宅基地使用秩序。

　　代表委員支招

　　土地流轉(zhuǎn)最主要原則是保障農(nóng)民權(quán)益

　　農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在3月6日答記者問時(shí)表示,，要提倡有序流轉(zhuǎn)土地,，就是依法、自愿,、有償,，最主要的原則是保障農(nóng)民權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn),、以什么價(jià)格流轉(zhuǎn),、流轉(zhuǎn)多少時(shí)間都應(yīng)由農(nóng)民說了算，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部,。

　　加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

　　全國(guó)政協(xié)委員,、民盟中央副主席王光謙3月7日在全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議第二次全體會(huì)議上發(fā)言時(shí)指出，為加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革,，應(yīng)盡快明確政策思路，處理好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍問題,；應(yīng)盡快消除政策盲點(diǎn),，處理好介于“能夠”和“不能”直接入市之間的“中間帶”土地性質(zhì)；應(yīng)優(yōu)化土地資源配置,，努力做大土地“入市蛋糕”,；應(yīng)盤活農(nóng)民資產(chǎn)，努力完善宅基地管理制度,；應(yīng)理順利益鏈條,，處理好農(nóng)村集體土地入市與征地制度改革之間的關(guān)系。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)須防“后遺癥”

　　“在我國(guó),，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為涌動(dòng)的熱流,?！比珖?guó)政協(xié)委員郭振家在接受記者采訪時(shí)指出，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的生存和生活前途,，如果不能在流轉(zhuǎn)過程中消除隱患,，一旦留下“后遺癥”，后果將難以估量,。因此,，他建議，完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律體系,，加快修訂《土地管理法》,，明確農(nóng)村集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓；健全流轉(zhuǎn)服務(wù)組織,，在縣,、鄉(xiāng)、村分別設(shè)立流轉(zhuǎn)辦,、流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,、流轉(zhuǎn)服務(wù)站三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái),，培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),，建立政府、農(nóng)民土地合作組織,、受讓企業(yè)三方協(xié)商的土地流轉(zhuǎn)利益機(jī)制,；創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。

　　宅基地,、農(nóng)村公益性和公共設(shè)施用地不能入市流轉(zhuǎn)

　　全國(guó)政協(xié)常委,、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任,、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在回答有關(guān)農(nóng)村土地制度改革問題時(shí)表示,，土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面,，只有符合規(guī)劃,、符合用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能入市，宅基地,、農(nóng)村公益性和公共設(shè)施用地不能入市流轉(zhuǎn),。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，至少需要兩方面重大改革：一是對(duì)《憲法》,、《土地管理法》,、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)進(jìn)行修改,。這些法律法規(guī)應(yīng)該如何立,、改,、廢，需要通過試點(diǎn)實(shí)踐獲得經(jīng)驗(yàn)后,，形成普遍性的制度,。二是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出建立兼顧國(guó)家、集體,、個(gè)人三者利益的土地增值收益分配機(jī)制,。適當(dāng)、合理的提高個(gè)人收益,，就是合理提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償收益,。

　　農(nóng)村宅基地要盡快立法和強(qiáng)化所有權(quán)能

　　全國(guó)人大代表龍長(zhǎng)春建議，對(duì)農(nóng)村宅基地要盡快立法,，建立和完善相應(yīng)的管理制度,，明晰農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體，強(qiáng)化所有權(quán)能,；建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度,，切實(shí)保障農(nóng)戶用益物權(quán)。