|
【正文】 對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地非法交易的檢討 “勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母。”土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料,是一切生產(chǎn)和生活資料的源泉,。而土地的巨大效益離不開(kāi)土地的合理利用及有效配置,。允許農(nóng)村集體土地合法流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置,，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)因此成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展急需解決的重大問(wèn)題,。但在目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)明顯滯后,，秩序混亂,，土地的非法交易活動(dòng)愈來(lái)愈嚴(yán)重。本文試就農(nóng)村集體土地非法交易的形式,、危害,、產(chǎn)生原因及其對(duì)策進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)地立法有所裨益,，對(duì)搞活和規(guī)范農(nóng)村土地市場(chǎng)提供一些建議,。 一、我國(guó)農(nóng)村集體土地非法交易的主要形式 農(nóng)村集體土地非法交易是指未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn),、征用而將農(nóng)村集體土地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài),、轉(zhuǎn)讓、入股,、聯(lián)營(yíng)、租賃與抵押等行為,。隨著土地使用制度的改革及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，農(nóng)村集體土地的非法交易現(xiàn)象出現(xiàn)并日益嚴(yán)重。雖然時(shí)間并不長(zhǎng),，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的農(nóng)村,，尤其離城市較近的農(nóng)村中，已形成了一定的規(guī)模,，并表現(xiàn)為多種形式,。 1、直接出賣(mài)土地,。我國(guó)現(xiàn)行憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占,、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！逼渌?、法規(guī)中亦有不許出賣(mài)土地的規(guī)定。 但在我國(guó)農(nóng)村中,，卻時(shí)有集體土地所有者或集體土地的承包經(jīng)營(yíng),、使用者把土地所有權(quán)直接出賣(mài)的現(xiàn)象，他們一般賣(mài)給城鎮(zhèn)單位或個(gè)人作建設(shè)用途、制作磚瓦等,，有的甚至還把土地賣(mài)給個(gè)人建造墳?zāi)?。在我?guó)的溫州、汕頭等地買(mǎi)地造墳之風(fēng)極其盛行,。 2,、巧立名目，直接或間接地非法轉(zhuǎn)讓集體土地,。集體土地可以由集體或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),，從事農(nóng)、林,、牧,、漁業(yè)生產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)民可以依法使用集體土地,，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓,。” 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定,，集體土地的所有權(quán)是不允許進(jìn)入流通領(lǐng)域的,，集體所有的土地，只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,，才能出讓,、轉(zhuǎn)讓。所以,，這里所說(shuō)的“非法轉(zhuǎn)讓”是指未經(jīng)國(guó)家征用而將集體土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的行為,，目前非法轉(zhuǎn)讓集體土地主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面： （1）直接以“轉(zhuǎn)讓”之名實(shí)施非法轉(zhuǎn)讓行為，即不經(jīng)政府或土地管理部門(mén)批準(zhǔn),，由集體土地所有者就未經(jīng)國(guó)家征用的集體土地與受讓方直接簽訂轉(zhuǎn)讓合同,，由受讓方向其交納一筆所謂的“土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)”后，取得該集體土地的使用權(quán),。這是一種最為直接的形式,，但并不常見(jiàn)。 （2）假借出租或承包土地的形式進(jìn)行集體土地的非法轉(zhuǎn)讓,。由于集體土地需被國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能轉(zhuǎn)讓?zhuān)恍┘w土地所有者或使用者就假借租賃或承包土地的方式,，通過(guò)提高租金或承包費(fèi)，把地價(jià)隱含于其中,，從而達(dá)到非法轉(zhuǎn)讓集體土地的目的,。這些租賃合同通常的特點(diǎn)是： ①租期長(zhǎng)達(dá)幾十年； ②租金一次性交付,； ③承租方可以自由使用土地,； ④不允許出租方終止合同,，等等。 就目前的審判實(shí)踐而言,，此種形式較為普遍,。 （3）假借房屋轉(zhuǎn)讓、租賃之名進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓,。我國(guó)法律雖然禁止將集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,、出租，但是轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地上的房屋卻是允許的,。因而轉(zhuǎn)讓雙方很易達(dá)成默契,，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長(zhǎng)的轉(zhuǎn)讓或租賃房屋合同,，把房屋交給受讓方,，并將地價(jià)隱含于房?jī)r(jià)或租金當(dāng)中。這種方式較假借租賃土地的方式更具隱蔽性,。此類(lèi)房屋租賃合同亦具有上面所說(shuō)的土地租賃合同類(lèi)似的特點(diǎn),。 （4）以合作建房的形式進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓。由集體土地所有者提供土地,，另一方在該幅土地上建好房屋后,，一部分房屋歸集體土地所有者，這其實(shí)也是一種非法轉(zhuǎn)讓集體土地的行為,，只不過(guò)集體土地所有者不是直接拿到土地轉(zhuǎn)讓費(fèi),，而是以取得房屋這種實(shí)物來(lái)代替土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)。 （5）假借聯(lián)營(yíng)形式進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓,。同城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)一樣,，在一定條件下，國(guó)家也允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體土地使用者以其土地使用權(quán)作為投入的條件,，與提供資金等其他生產(chǎn)要素的單位、個(gè)人共同興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)或者其他經(jīng)營(yíng)性經(jīng)濟(jì)組織,，合資,、合作從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 如果是真正地舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)當(dāng)然無(wú)可厚非,，但實(shí)際上,，有許多的所謂聯(lián)營(yíng)企業(yè)并不是真正的聯(lián)營(yíng)，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外,，既不參與經(jīng)營(yíng)也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn),，而是拿到一筆相當(dāng)于土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)的利潤(rùn)后，就什么也不管了,。這顯然也是一種規(guī)避法律的非法轉(zhuǎn)讓行為,。 另外,，在農(nóng)村,基層政府為了利益最大化,在征地中用合法或違法方式算計(jì)集體和農(nóng)民。表現(xiàn)為：①壓低補(bǔ)償,； ②拖欠和挪用,、平調(diào)補(bǔ)償費(fèi)；③一些縣間道路建設(shè)征用集體土地,不給補(bǔ)償,；④在統(tǒng)征中,對(duì)原經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村企業(yè)占地,不予認(rèn)可,照樣低征高賣(mài),。 3、把集體土地非法低價(jià)出租,。集體土地除可由集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行農(nóng)業(yè)性承包經(jīng)營(yíng)外是不能私自把其出租用于非農(nóng)業(yè)用途的,，要把集體土地用于非農(nóng)業(yè)用途須經(jīng)國(guó)家有關(guān)的管理部門(mén)批準(zhǔn)。而在我國(guó)農(nóng)村中,，尤其是城市近郊區(qū),受政府低征高賣(mài)土地和國(guó)土無(wú)度使用的影響,，集體和農(nóng)戶(hù)亂占土地建房出租等現(xiàn)象較多出現(xiàn)。還有未經(jīng)任何手續(xù)即把土地出租的情況發(fā)生,，對(duì)承租者使用土地沒(méi)有任何限制,，任由承租者喜歡怎樣就怎樣，并且租金極低,，近乎無(wú)償使用,。 還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的默許或撮合下,村社集體與用地單位按彼此得益的中間價(jià),非法簽約租占土地?cái)?shù)十年,建度假村、游樂(lè)園,、辦企業(yè)等,。 二、我國(guó)集體土地非法交易的危害 集體土地的非法交易常常具有很大的任意性和隨機(jī)性,，沒(méi)有考慮到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,，給國(guó)家和集體造成極大的危害。體現(xiàn)在： 1,、使集體所有制受到侵害和沖擊,。從我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)來(lái)看，農(nóng)村集體土地仍然是集體所有制經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成部分,，而且所占比重較大,，那么，集體土地非法交易就使不少其他單位和個(gè)人,，成為集體土地實(shí)際上的所有者,，而造成真正的所有者缺位，使得大量的集體利益流入其他單位和個(gè)人的腰包,，集體利益受到嚴(yán)重侵害,，減弱了集體經(jīng)濟(jì)力量，進(jìn)而必然會(huì)沖擊到集體所有制,，長(zhǎng)此以往可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的崩潰,。 2,、加劇了我國(guó)的土地危機(jī)，削弱了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ),。我國(guó)人地關(guān)系的基本國(guó)情不是一般的人多地少,而是不到全球7％的耕地負(fù)擔(dān)著世界22％人口的吃飯問(wèn)題,，情形相當(dāng)嚴(yán)峻。 同時(shí)由于漫長(zhǎng)的歷史原因和社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí),社會(huì)無(wú)力提供充分和穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì),農(nóng)民也缺乏相應(yīng)的就業(yè)素質(zhì)和條件,在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)種田仍是農(nóng)民的最主要生計(jì),土地仍是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料,，這就造成我國(guó)農(nóng)地承載負(fù)荷重的事實(shí),。而且“據(jù)國(guó)土資源部耕地保護(hù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1999年全國(guó)耕地面積減少1262.5萬(wàn)畝（15畝合1公頃）,，同期增加耕地607.6萬(wàn)畝,，增減相抵全國(guó)凈減耕地654.9萬(wàn)畝。在南方沿海地區(qū)和西南地區(qū),，有四個(gè)省市已連續(xù)三年未實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,。” 除了自然因素和合理必要的建設(shè)因素外,，農(nóng)地資源減少的最主要原因是農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換增值所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,，從而導(dǎo)致用地責(zé)任失度，用地行為失序,。這種誘惑的強(qiáng)度對(duì)農(nóng)民個(gè)人,、集體以至政府，都是一樣的,。耕地的日益減少,，人口的不斷增加，使我們面臨著一場(chǎng)長(zhǎng)期的土地危機(jī),，而集體土地的非法交易無(wú)疑是雪上加霜,。非法交易完成后，有的土地被用于非農(nóng)業(yè)用途,，有的由于缺乏監(jiān)督和管理常常被閑置,、荒廢，有的因不合理使用,，未能注意保護(hù),，造成地力下降，這些行為或者使耕地面積減少或者使土地效能受到影響,。總之,，都會(huì)成為阻礙我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不利因素,。 3、破壞了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,。進(jìn)行集體土地非法交易的各方,，在使用土地時(shí)一般缺乏先期規(guī)劃和總體安排,，急功近利，把建設(shè)規(guī)劃搞得一團(tuán)糟,，一旦城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃時(shí),，由于土地非法交易者的胡亂使用而產(chǎn)生極大的阻礙，增大了難度,，給集體和國(guó)家建設(shè)造成不可估量的損失,。 4、敗壞作風(fēng),、滋生腐敗,，引發(fā)基層政府與農(nóng)民的矛盾，不利于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定,。集體土地非法交易的標(biāo)的是廣大農(nóng)民賴(lài)以生存的土地,，進(jìn)行土地非法交易者常常不考慮農(nóng)民的利益，被征土地農(nóng)稅,、定購(gòu)免除了,但上面下達(dá)的總量未減,又?jǐn)偟狡溆喔厣?在農(nóng)民人均耕地減少的情況下,每畝平均負(fù)擔(dān)卻在增加,。征地過(guò)多,給農(nóng)民的安置和補(bǔ)償不合理，這就給他們的就業(yè),、養(yǎng)老等造成威脅,，影響農(nóng)民的生計(jì)。而且,，地方政府成為征地得益的主體,為了利益最大化,驅(qū)使其只為當(dāng)前利益,、本屆政績(jī)算計(jì),不顧全局和未來(lái)，在征占土地中出現(xiàn)欺上瞞下的壞作風(fēng),。一些村干部還利用土地非法交易謀取私利,，助長(zhǎng)了社會(huì)不正之風(fēng)，容易引起不滿(mǎn)情緒,，產(chǎn)生矛盾,，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 5,、影響了我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展和完善,。土地市場(chǎng)只有處于國(guó)家強(qiáng)有力的監(jiān)督和管理之下，才談得上健康,、有序地穩(wěn)步發(fā)展,。盡管集體土地具有特殊性質(zhì)，有它的特定地位,，但說(shuō)到底,，無(wú)論如何也不能離開(kāi)國(guó)家的管理，不能讓所有者和使用者為所欲為,。集體土地的非法交易產(chǎn)生了實(shí)際上的土地黑市,，使得國(guó)家管理土地市場(chǎng)的政策,、措施的功效大打折扣，同時(shí)又給企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)制造了機(jī)會(huì),，這些都不利于土地市場(chǎng)的正常發(fā)展,，給我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展造成了障礙。 6,、刺激農(nóng)村物價(jià)上漲,，不利于物價(jià)穩(wěn)定和抑制通貨膨脹。集體土地非法交易,，使土地被層層炒賣(mài),，地價(jià)被歪曲性抬高，增加了經(jīng)營(yíng)成本,，進(jìn)而拖動(dòng)其他行業(yè)的物價(jià)上漲,，給穩(wěn)定物價(jià)和抑制通貨膨脹帶來(lái)了不利因素。 三,、我國(guó)集體土地非法交易產(chǎn)生的原因 集體土地非法交易產(chǎn)生的原因是多方面的,，有客觀(guān)的，亦有主觀(guān)的,，下面從幾方面進(jìn)行闡述： 1,、我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地使用制度已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村集體土地使用制度自形成至今,，基本上沒(méi)有大的變動(dòng),，而改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系,、社會(huì)結(jié)構(gòu)的諸多變化,，農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地使用制度提出了新的要求。他們需要一種集體土地所有權(quán)主體地位明確,、權(quán)屬清楚,、科學(xué)合理、能夠反映他們經(jīng)濟(jì)愿望的土地使用制度,，但現(xiàn)行的集體土地使用制度是無(wú)法達(dá)到他們的要求的,，表現(xiàn)為： （1）集體土地所有權(quán)主體地位虛置。從理論上講,，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán),，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用,、收益和處分的權(quán)利,。但在客觀(guān)事實(shí)上，我國(guó)的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國(guó)家,。最典型的例子就是國(guó)家為了公共利益的需要使用集體所有的土地時(shí)，只要通過(guò)征用就可以了,。雖然合理地限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征,，但我國(guó)法律對(duì)集體土地的征用規(guī)定得卻很模糊。我國(guó)新的《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要,，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用,。”但對(duì)“公共利益”本身并沒(méi)有明確的界定,。這樣在“公共利益”的名義下,，即使擁有集體土地所有權(quán)也不能拒絕征用。其次是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障,。這又表現(xiàn)在兩個(gè)層次上：①?lài)?guó)家通過(guò)行政權(quán)力,，侵犯農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)收益。農(nóng)民經(jīng)營(yíng)使用土地,，一方面要向集體上交統(tǒng)籌提留款或承包費(fèi)用,；另一方面要向國(guó)家低價(jià)交售農(nóng)產(chǎn)品，交納農(nóng)業(yè)稅,、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,，這實(shí)際上是國(guó)家通過(guò)隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。②國(guó)家通過(guò)征用使集體土地的流轉(zhuǎn)收益流入國(guó)庫(kù),。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),，政府對(duì)農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國(guó)家而不是用地單位,。征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家,，用地單位只享有使用權(quán)。國(guó)家征用土地,，雖然也給土地所有人一定的價(jià)款補(bǔ)償,，但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán),，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國(guó)庫(kù),。總之,，集體土地所有者的主體地位無(wú)從體現(xiàn),。 （2）對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)屬規(guī)定得含糊不清。現(xiàn)行憲法,、《民法通則》,、新的《土地管理法》都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。但對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰(shuí)，立法和實(shí)踐中都不甚明確,。我國(guó)新《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理,；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理,；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的,，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理,?！?989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中亦規(guī)定：集體土地所有權(quán)的代表按鄉(xiāng)、村,、組的實(shí)際占有為界線(xiàn),。從上面的規(guī)定可知農(nóng)村集體土地所有權(quán)有三種主體:鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體,、村民小組農(nóng)民集體,。然而事實(shí)上，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在,，因而也就找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表,。根據(jù)村民委員會(huì)組織法（試行）第2條的規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理，自我教育,，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,。村民委員會(huì)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織,。它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者,。另外，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,，村小組的組織基本解除了,；村民小組又僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級(jí)集體組織,，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表,。所以，不可能找到一個(gè)代表村農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為土地的所有者,。 2,、政府有關(guān)部門(mén)管理不力，打擊力度不夠,，有的甚至默許和縱容集體土地非法交易的進(jìn)行,。政府部門(mén)在對(duì)征用,、使用集體土地的申請(qǐng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)時(shí)，把關(guān)不嚴(yán),，未能?chē)?yán)格依法辦事,，發(fā)現(xiàn)有土地的非法交易行為往往不能及時(shí)處理，處理起來(lái)亦大事化小,，小事化了,，并且對(duì)一些大宗項(xiàng)目采取“下不為例”的態(tài)度，不能發(fā)揮懲戒和遏制的作用,，一定程度上助長(zhǎng)了集體土地非法交易之風(fēng)的盛行。甚至有的地方政府為了局部利益或者個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為了表現(xiàn)自己的政績(jī),，極力讓一些不該上馬的項(xiàng)目上馬,，在明知上級(jí)部門(mén)不會(huì)批準(zhǔn)征用集體土地的情況下，通過(guò)集體土地非法交易來(lái)“曲線(xiàn)救國(guó)”,，達(dá)到讓項(xiàng)目上馬的目的,，這是一種明顯的縱容行為，結(jié)果一旦遇到經(jīng)濟(jì)環(huán)境大氣候的影響,，項(xiàng)目下馬,，資金難以抽回，土地荒廢無(wú)法再用時(shí),，給地方利益更給國(guó)家利益造成嚴(yán)重?fù)p失,。這樣的實(shí)例在審判實(shí)踐中常常可見(jiàn),。 另外,，近年來(lái)，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,，以行政推動(dòng)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)更為突出,，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包的土地，搞重新發(fā)包,、出租,、出賣(mài)或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這種行政命令式的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定,、承包關(guān)系變動(dòng)頻繁以及農(nóng)民土地利用行為短期化等問(wèn)題,，損害了大多數(shù)農(nóng)民的利益。 3,、農(nóng)村干部和村民的法制意識(shí)薄弱?，F(xiàn)在很多的村干部和村民對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度一無(wú)所知，還不知道有土地管理法,。他們受土地私有的影響,，認(rèn)為買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓土地是天經(jīng)地義的事情，有的村民把自己承包的集體土地轉(zhuǎn)租,、出賣(mài)或亂挖亂用后,，還理直氣壯；有的農(nóng)村干部?jī)H憑自己個(gè)人作主,，就可以隨意出賣(mài),、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地,，既不與其他村委商量亦不征求村民的意見(jiàn),，這在他們的眼中亦沒(méi)有什么不對(duì)之處。此外,，還存在農(nóng)村集體土地交易的合同不規(guī)范,，合同兌現(xiàn)難的問(wèn)題。農(nóng)村集體土地交易的合同多種多樣,，有書(shū)面的,，亦有口頭的，有的什么也沒(méi)有,。有的即使有書(shū)面的合同,，但合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同的條款（權(quán)利,、義務(wù)）,、標(biāo)的也不夠明確，加之農(nóng)民的合同契約意識(shí)和法制觀(guān)念不強(qiáng),，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格或其他因素發(fā)生變化時(shí),，合同買(mǎi)受方任意變更合同或終止合同，致使合同違約和糾紛多,，兌現(xiàn)率低,。 4、由于國(guó)有土地有償使用制度的實(shí)行,，城市地價(jià)愈來(lái)愈高,，一些需要用地的單位無(wú)法在城市中取得國(guó)有土地使用權(quán)，唯有把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地,，尤其是城市近郊的集體土地,，而要通過(guò)正常途徑取得這些土地的使用權(quán)又是相當(dāng)困難的，于是就把希望寄托在非法交易上,。而在目前集體土地法律法規(guī)滯后的情形下,，這種非法交易又很容易上手，速度特別快,，可以稱(chēng)得上是交易雙方一拍即合,，有的只是雙方草簽一份簡(jiǎn)單的合同就實(shí)施付款交地行為,，一旦發(fā)生糾紛，其法律后果相當(dāng)嚴(yán)重,。 5,、至今在農(nóng)村未健全土地登記制度，以至交易后變更土地用途時(shí),，事前難查證,，事后難歸責(zé)，難以約束農(nóng)地非法轉(zhuǎn)換后的用途變更,。 四,、關(guān)于我國(guó)農(nóng)村集體土地非法交易的對(duì)策 農(nóng)村集體土地非法交易的存在已是一個(gè)不容否定的客觀(guān)事實(shí)，對(duì)其所造成的危害不能坐視不管,，而是要采取積極的措施,，利用其中的合理因素，消除其負(fù)面影響,，使我國(guó)的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)變得科學(xué)、有序,，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮更重要的作用,，為此，筆者提出如下幾點(diǎn)建議： 1,、進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,。農(nóng)村集體土地屬于集體所有,承包農(nóng)戶(hù)只依法享有集體土地的使用權(quán),這是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的一項(xiàng)基本制度。但是,部分農(nóng)民的集體觀(guān)念逐步淡化,對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊,對(duì)國(guó)家和集體應(yīng)盡的法定義務(wù)不夠明確,使農(nóng)業(yè)承包合同履約率不高,村社集體經(jīng)濟(jì)組織脆弱,。因此,在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)承包合同管理和土地承包期再延長(zhǎng)30年不變政策 的同時(shí),要教育農(nóng)民履行法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)盡義務(wù),。 2、深化農(nóng)村集體土地使用制度的改革,，完善農(nóng)村集體土地法律制度,。過(guò)去對(duì)農(nóng)村集體土地的使用基本上是無(wú)償?shù)模瑢?duì)此,，實(shí)踐證明是行不通的,，對(duì)某些類(lèi)型的農(nóng)村集體用地參照國(guó)有土地使用制度的做法，實(shí)行有償,、有期限,、可以有限地流轉(zhuǎn)的制度，已是大勢(shì)所趨,。例如,，可以對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)用地實(shí)行有償、有期限的使用制度,，通過(guò)制定相關(guān)法律,，對(duì)這類(lèi)土地的出讓,、出租、轉(zhuǎn)讓,、抵押等加以明確規(guī)范,，使這類(lèi)土地使用權(quán)完全可以合法進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置,，亦可對(duì)宅基地實(shí)行有償使用的制度,，防止村民將宅基地隱性出租或轉(zhuǎn)讓。這些都能起到消除集體土地非法交易的生存環(huán)境的作用,。 3,、有關(guān)部門(mén)在各自的責(zé)權(quán)范圍之內(nèi)，通力合作,，加強(qiáng)對(duì)集體土地的管理,，加大對(duì)集體土地非法交易的打擊力度。前面已提到,，集體土地非法交易愈演愈烈的一個(gè)主要原因就是政府有關(guān)部門(mén)管理不力,。如果有關(guān)部門(mén)能切實(shí)履行自己的職責(zé)，至少可以減少和遏制集體土地非法交易的活動(dòng),。因此,，要依法落實(shí)政府、土地管理部門(mén),、土地所有者和使用者的責(zé)任,。實(shí)行政府對(duì)耕地守土有責(zé)制,防止政府違法;有權(quán)審批的部門(mén)，在審批時(shí)要嚴(yán)格依法辦事,，不要越權(quán)行事,；土地行政管理部門(mén)的責(zé)任主要是國(guó)土規(guī)劃、地籍管理和土地執(zhí)法監(jiān)督,在辦理手續(xù)時(shí),，要嚴(yán)格審查,，不符合條件的堅(jiān)決不予辦理，發(fā)現(xiàn)有違法行為的,，該罰即罰,，該追究責(zé)任的追究責(zé)任，不能姑息遷就,，有犯罪行為的移送有關(guān)部門(mén)處理,，絕不能以行政管理取代所有權(quán)管理,國(guó)有土地應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)管理,集體土地應(yīng)由所屬集體管理；建設(shè)主管部門(mén)在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批時(shí)要認(rèn)真審查建設(shè)用地的來(lái)源,，發(fā)現(xiàn)是通過(guò)非法交易活動(dòng)得來(lái)的要及時(shí)通知有關(guān)部門(mén)處理,。集體土地被征占和土地使用權(quán)出讓的收入一律應(yīng)歸集體所有。 4,、審判機(jī)關(guān)在審理由于集體土地非法交易而產(chǎn)生的糾紛時(shí),，應(yīng)把進(jìn)行非法交易所簽訂的合同認(rèn)定為無(wú)效合同,，按照無(wú)效合同的處理原則進(jìn)行處理，不允許雙方當(dāng)事人就非法交易進(jìn)行調(diào)解,，亦不能允許原告撤訴,，需要其他部門(mén)協(xié)調(diào)處理的，要與有關(guān)部門(mén)密切配合,，不能互相推諉,、扯皮。 5,、有關(guān)部門(mén)要大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的法制教育和國(guó)情教育,。要守法須先懂法，許多的集體土地非法交易是由于有關(guān)人員不懂法才產(chǎn)生的,，應(yīng)組織干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹新《土地管理法》,、《合同法》、各地的《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,，讓農(nóng)民自覺(jué)履行合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),，減少合同糾紛。只有讓廣大農(nóng)民群眾了解我國(guó)有關(guān)土地的法律制度,，才可能最大限度地減少集體土地非法交易活動(dòng)的產(chǎn)生,。同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)情教育可以讓農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前處于怎樣的狀況,，知道我們這樣一個(gè)地少人多的國(guó)家對(duì)保護(hù)和利用好土地的重要性，知道進(jìn)行集體土地非法交易的危害,，從而自覺(jué)地放棄非法交易活動(dòng),。 6、建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)土地有償轉(zhuǎn)包,、轉(zhuǎn)讓,。如，通過(guò)土地招標(biāo),、租賃,、承包等多種形式,大力鼓勵(lì)種田能手和經(jīng)營(yíng)能手多承包土地,積極提倡有專(zhuān)業(yè)技能的人員對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)性經(jīng)營(yíng),避免低檔次、無(wú)目的,、重復(fù)建設(shè),減少資金耗費(fèi),。這樣,既提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益,又避免了棄耕撂荒。土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn),向種植能手相對(duì)集中,提高土地的利用率和產(chǎn)出率,，增加農(nóng)民收入,，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，符合我國(guó)的農(nóng)村實(shí)際,。只要不改變土地的使用性質(zhì),應(yīng)積極提倡并合理引導(dǎo),。與此同時(shí),農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)和村社合作經(jīng)濟(jì)組織要?jiǎng)?chuàng)造條件,做好土地流轉(zhuǎn)的登記,、管理工作,逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地經(jīng)營(yíng)形式，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)及優(yōu)化配置,，發(fā)揮土地的巨大效益,。 7、建立合理的農(nóng)村集體土地交易形式,。農(nóng)村集體土地交易應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向,，以?xún)?yōu)化配置土地資源為目標(biāo)，采取多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的合理,、合法交易,。除了買(mǎi)賣(mài)、租賃,、抵押等普遍的交易形式外,，還可以引進(jìn)“入股”這一新的交易方式，即集體土地所有者將其擁有的土地折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合,，在自愿的基礎(chǔ)上組建土地股份制或股份合作制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為,。 由于農(nóng)村集體土地交易形式多樣，且經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵各不相同,。因此,，對(duì)農(nóng)村集體土地交易形式的選擇應(yīng)堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì),、技術(shù),、資金等條件選擇適合的交易方式，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制與宏觀(guān)調(diào)控相結(jié)合,。利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)引導(dǎo)土地流動(dòng)和集中是農(nóng)村集體土地交易的重要和基本的手段,，但是由于市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源亦存在局限性，如市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有自發(fā)性,、滯后性以及盲目性等特點(diǎn),。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，加強(qiáng)土地交易的宏觀(guān)管理亦就顯得十分必要,。通過(guò)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的宏觀(guān)管理與計(jì)劃調(diào)控,，加以彌補(bǔ)和克服，促進(jìn)農(nóng)村集體土地的有序流轉(zhuǎn),，完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 8,、建立農(nóng)村集體土地地籍管理與土地評(píng)估制度,。農(nóng)村土地地籍管理是農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)。它包括了地籍調(diào)查,、土地登記,、土地統(tǒng)計(jì),、土地估值和地籍檔案等內(nèi)容。地籍管理不僅是加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的基礎(chǔ),，也是今后實(shí)行農(nóng)村集體土地出讓,、轉(zhuǎn)讓的前提條件。同時(shí),，對(duì)農(nóng)村集體土地也應(yīng)與城鎮(zhèn)土地一樣進(jìn)行科學(xué)的分等定級(jí),，評(píng)估出合理的地價(jià)，使農(nóng)村集體土地交易建立在一個(gè)科學(xué),、規(guī)范的基礎(chǔ)上,，防止集體土地使用權(quán)的低價(jià)出讓與轉(zhuǎn)讓。 |
|
|
