張軍：應(yīng)給自貿(mào)區(qū)卸擔(dān)子

現(xiàn)在的上海自貿(mào)區(qū)模式要把那些應(yīng)該敞口向內(nèi)的制度改革放在一個(gè)敞口應(yīng)該向外的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，人為限制了這些制度改革的效果,，當(dāng)然就難以發(fā)揮什么大的作用,。

本刊記者 高艷平

上海再一次站在聚光燈下，這一次是因?yàn)橹袊?guó)上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立,。

事實(shí)上,，從2005年浦東綜合配套改革、2007年洋山港建成,，2009年“兩個(gè)中心”建設(shè),、到2010年世博會(huì)，每一次經(jīng)濟(jì)上的重大決策,，上海的輝煌歷史,、改革排頭兵的標(biāo)簽都被一并翻出，并對(duì)其賦予重任,，寄予厚望,。

這一次無(wú)出其右，方圓僅28平方公里,，已注冊(cè)5萬(wàn)多家企業(yè),，80%已經(jīng)飽和的區(qū)域，被劃作中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),，在區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理,，負(fù)面清單以外的行業(yè)取消審批，施行備案制,，此外還承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變,、金融創(chuàng)新等多項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)。

這一次,，上海如何擔(dān)此重任,，媒體熱炒了數(shù)月的自貿(mào)區(qū)對(duì)企業(yè)而言，究竟意味著什么,？本刊記者近日采訪了復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任,、新一屆上海市決策咨詢(xún)委員會(huì)委員張軍。

政府職能轉(zhuǎn)變不需要封閉試驗(yàn)

《社會(huì)觀察》：中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)在很熱,，熱到逢人就問(wèn)自貿(mào)區(qū)的地步,。上海市工商局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至10月27日,，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增企業(yè)已經(jīng)達(dá)到208家,。不過(guò)，早前我就看到你在微博上說(shuō),，“自貿(mào)區(qū)顯然被賦予了過(guò)多的試驗(yàn)功能和期望”,。為什么這么說(shuō),？

張軍：自貿(mào)區(qū)原本就是促進(jìn)上海及周邊地區(qū)擴(kuò)大貿(mào)易，提升上海產(chǎn)業(yè)能級(jí),，促進(jìn)上海航運(yùn)中心,、貿(mào)易中心的建設(shè)的一個(gè)重要戰(zhàn)略。但現(xiàn)在我們的自貿(mào)區(qū)搭載了很多職能,，好像很難去定位,。全球數(shù)百個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，比如香港,、新加坡,、迪拜、法來(lái)克福等大都是以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主要功能的,。我們叫自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),，因?yàn)橐囼?yàn)很多制度，包括金融改革,、金融創(chuàng)新,、服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放和監(jiān)管、政府審批制度,，還包括法制層面的改革實(shí)驗(yàn),。

全球40%的自由貿(mào)易區(qū)在亞洲。因?yàn)閬喼抻泻芏嘈⌒烷_(kāi)放性經(jīng)濟(jì)體,，比如香港,、新加坡，他們依靠靠機(jī)場(chǎng)和港口,，每年的轉(zhuǎn)口貿(mào)易額都是其GDP的好幾倍,。中國(guó)這么大，沿海即使搞10個(gè)貿(mào)易區(qū),，轉(zhuǎn)口貿(mào)易也不可能占整個(gè)經(jīng)濟(jì)很大份額,。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，還是要靠工業(yè)化的推進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，靠大部分非港口地區(qū)經(jīng)濟(jì)提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì),。但是對(duì)沿海而言,，自貿(mào)區(qū)不失為一個(gè)好的發(fā)展戰(zhàn)略,。

但是把更多的制度創(chuàng)新、金融改革的試驗(yàn),，讓自貿(mào)區(qū)來(lái)完成,，通過(guò)自貿(mào)區(qū)向其他地方復(fù)制、輻射,，讓人覺(jué)得有一些匪夷所思,。

《社會(huì)觀察》：具體怎么講,？

張軍：制度創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)的效果，取決于這個(gè)制度是不是在一個(gè)更大,、更開(kāi)放的區(qū)域里施行,，太小的區(qū)域，很多制度沒(méi)法發(fā)育,，也不一定有推廣的價(jià)值,。

最好的例子就是金融。這幾年的溫州金融改革實(shí)驗(yàn),，很多人認(rèn)為沒(méi)有取得理想的效果,，因?yàn)楹芏嘟鹑趧?chuàng)新，要在更全國(guó)范圍內(nèi)搞才有效果,。政府職能轉(zhuǎn)變和審批制度改革,，本來(lái)就可以在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推進(jìn)，也不需要試驗(yàn),。隨著十八屆三中全會(huì)改革方案的出臺(tái),，我相信未來(lái)五年，肯定要在政府職能轉(zhuǎn)變,、政府過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)和審批制度上做比較大的改革,。不搞自貿(mào)區(qū)，也要這么做,，因?yàn)檫@些改革沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn),，不需要在封閉的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。

目前金融改革最重要的就是三大項(xiàng)：人民幣跨境自由兌換,、利率市場(chǎng)化和資本賬戶(hù)開(kāi)放,。資本賬戶(hù)開(kāi)放國(guó)內(nèi)反對(duì)的聲音不少，而且反對(duì)者似乎也都是一流的學(xué)者,。他們的意見(jiàn)需要關(guān)注,，所以政府在金融改革過(guò)程不可能很快有一個(gè)時(shí)間表，金融改革肯定是要逐步進(jìn)行,。

這些金融領(lǐng)域的開(kāi)放到底是為了什么,？與國(guó)家利益是什么關(guān)系？為什么要搞自貿(mào)區(qū),？這些問(wèn)題也還是需要認(rèn)真回答,。能回答清楚了，我們就知道該做什么,。當(dāng)然,，資本項(xiàng)目開(kāi)放了，境外資本會(huì)在中國(guó)有更大的利益分享機(jī)會(huì)，但對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)也有巨大風(fēng)險(xiǎn),。我們?cè)谧钚枰赓Y的時(shí)候,，都沒(méi)有這么做，現(xiàn)在還需不要這樣做,，我們要謹(jǐn)慎的決策,。

不是金融改革試驗(yàn)區(qū)

  《社會(huì)觀察》：所以上海市政府參事室主任王新奎說(shuō)，千萬(wàn)不能把自貿(mào)區(qū)理解成為金融改革試驗(yàn)區(qū),。

張軍：對(duì),。到目前為止，自貿(mào)區(qū)方案中金融部分也只有兩條：一是金融制度創(chuàng)新,，二是金融服務(wù),。服務(wù)沒(méi)問(wèn)題，但金融創(chuàng)新,，比如區(qū)內(nèi)資金自由進(jìn)出,，人民幣可兌換，必須在28平方公里封閉的系統(tǒng)內(nèi),，否則會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊,。

據(jù)我所知，人民銀行支持在自貿(mào)區(qū)搞金融制度的創(chuàng)新和金融自由化,，但像銀監(jiān)會(huì)這樣的監(jiān)管部門(mén),，他們對(duì)金融創(chuàng)新持保留意見(jiàn)，他們到現(xiàn)在都不知道該怎么辦,，壓力很大,。我感覺(jué)把金融制度創(chuàng)新放進(jìn)自貿(mào)區(qū)改革方案，給監(jiān)管部門(mén),、給上海,、給自貿(mào)區(qū)的管委會(huì)都出了一道難題。

《社會(huì)觀察》：金融說(shuō)白了就是資金流動(dòng),，一旦開(kāi)口子,，很難封閉運(yùn)行。

張軍：在自貿(mào)區(qū)里實(shí)行“一線(xiàn)放開(kāi),，二線(xiàn)管住“,，二線(xiàn)就是設(shè)一道鐵絲網(wǎng)，跟腹地的經(jīng)濟(jì)隔離的,，但是面向廣闊的海外市場(chǎng),，是暢通無(wú)阻的，像當(dāng)年深圳特區(qū)的隔離一樣,。但是金融很多內(nèi)容,，要在大陸產(chǎn)生效果,，必須拿掉這個(gè)鐵絲網(wǎng),，但現(xiàn)在不能拿掉,，所以某種意義上這種金融創(chuàng)新的意義就不存在了，因?yàn)閷?duì)大陸經(jīng)濟(jì)不會(huì)產(chǎn)生效果,。

但是大家把金融改革的期望寄托在了自貿(mào)區(qū),，現(xiàn)在學(xué)者都在談金融。好像幾年前,，溫州搞金融改革試驗(yàn)區(qū),，當(dāng)時(shí)討論的很熱烈，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不行,，因?yàn)榻鹑诟母锓旁谝粋€(gè)小的地方設(shè)計(jì)上有很大局限,。

《社會(huì)觀察》：是，我們有同事去采訪過(guò),。2003年溫州曾在農(nóng)信社試點(diǎn)利率市場(chǎng)化,，存貸款利率均可以上浮比較大的比例。結(jié)果這些農(nóng)信社存款大增,，其他銀行很不滿(mǎn),，另外農(nóng)信社的存貸比大幅上漲，導(dǎo)致貸款壓力很大,，后來(lái)不巧又碰到宏觀調(diào)控,，銀根緊縮，民間信貸又活躍起來(lái),。兩年后最終改革被叫停,。

張軍：是，所以說(shuō)大家討論的重心都偏離了,，大家都把自貿(mào)區(qū)當(dāng)成了金融創(chuàng)了新實(shí)驗(yàn)區(qū),，大家都在發(fā)揮想象力，越是這樣,，越把自貿(mào)區(qū)問(wèn)題搞復(fù)雜了,。

有一點(diǎn)是清楚的，自貿(mào)區(qū)的敞口應(yīng)該是向外的,，這是自貿(mào)區(qū)的初衷,。自貿(mào)區(qū)之所以敞口向外，是因?yàn)樗淖龇ú荒茉谧再Q(mào)區(qū)外實(shí)行,，否則會(huì)與國(guó)家利益或國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有沖突,。而我們現(xiàn)在想在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的東西總體上都應(yīng)該是敞口向內(nèi)的，因?yàn)槲覀円M(jìn)行的金融創(chuàng)新和改革,，政府審批職能的改革以及投資便利化的那些措施都應(yīng)該是服務(wù)于我們國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的,，不存在與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國(guó)家利益的沖突。

所以，現(xiàn)在的上海自貿(mào)區(qū)模式要把那些應(yīng)該敞口向內(nèi)的制度改革放在一個(gè)敞口應(yīng)該向外的自貿(mào)區(qū)內(nèi),，人為限制了這些制度改革的效果,，當(dāng)然就難以發(fā)揮什么大的作用。

監(jiān)管難題

《社會(huì)觀察》：還有人設(shè)想在區(qū)內(nèi)搞商品期貨,，人民幣債券投資,。不過(guò)方案要求，金融創(chuàng)新要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù),。

張軍：大陸還是實(shí)體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo),，做轉(zhuǎn)口貿(mào)易只符合上海、廣東,、天津等沿海港口城市,，想擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，要發(fā)展服務(wù)業(yè),。他們可以學(xué)習(xí)香港,，新加坡的經(jīng)驗(yàn)，這樣的自貿(mào)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利好,。事實(shí)上,，他們做轉(zhuǎn)口貿(mào)易，還是以貨物貿(mào)易為主,，有港口,、集裝箱貨物在。但我們的自貿(mào)區(qū)設(shè)計(jì)要搞成以服務(wù)貿(mào)易為主,，跟國(guó)際上FTZ（對(duì)外貿(mào)易區(qū)）的設(shè)計(jì)又不一樣,。

香港、新加坡的轉(zhuǎn)口貿(mào)易很發(fā)達(dá),，港口發(fā)揮了很大的作用?，F(xiàn)在我們希望更多的集裝箱到上海來(lái)中轉(zhuǎn)，那么上海就要提供比香港,、新加坡更好的服務(wù),。包括資金進(jìn)出，注冊(cè)的便利,，稅負(fù)低等,，但總體上還是應(yīng)該發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、實(shí)物貿(mào)易,。

《社會(huì)觀察》：當(dāng)年洋山港建成的時(shí)候,，我記得有一個(gè)數(shù)據(jù)，上海港國(guó)際集裝箱的中轉(zhuǎn)比例還不到2%,，跟新加坡,、香港,、乃至韓國(guó)的釜山不可同日而語(yǔ)。

張軍：是,，很多北方,、南方的港口都升級(jí)了，與上海形成直接競(jìng)爭(zhēng),，所以上海要擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易,。不過(guò),，擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易還是以貨物貿(mào)易為主,，像新加坡，香港,，可以在港口附近開(kāi)辟自由貿(mào)易區(qū),，里面還有簡(jiǎn)單的加工，又能提供配套的金融服務(wù),，也還是以貨物貿(mào)易為主,，發(fā)揮優(yōu)良港口的作用。

我們的海關(guān)監(jiān)管貨物貿(mào)易很熟悉,，現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)方案要求以服務(wù)貿(mào)易為主,，服務(wù)貿(mào)易的核心還是金融，是資本的流動(dòng),，一個(gè)單子出去了,，我們不知道怎么監(jiān)管，這又是一個(gè)難題,。

自貿(mào)區(qū)定位模糊

《社會(huì)觀察》那么對(duì)企業(yè)而言,，自貿(mào)區(qū)究竟有什么機(jī)會(huì)呢？

張軍：民營(yíng)企業(yè)當(dāng)然很積極,，他們紛紛在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)公司,，但是接下來(lái)要干什么，不知道,；別說(shuō)他們了,，就是幾大外資銀行，匯豐,、花旗已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立了更高一級(jí)的分行,，但是你問(wèn)他開(kāi)展什么業(yè)務(wù)，他們也不知道,。

這跟目前的方案對(duì)自貿(mào)區(qū)的定位,，以及宣傳內(nèi)容的模糊不清晰有關(guān)?；氐阶畛?，全世界自貿(mào)區(qū)就一個(gè)功能,，擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，現(xiàn)在我們搭載了過(guò)多職能,，反而消弱自貿(mào)區(qū)本來(lái)有的職能,。

企業(yè)最直接的想法就是，希望利用自貿(mào)區(qū)機(jī)會(huì),，享受其制度上的便利,，比如設(shè)立一個(gè)公司，自由調(diào)動(dòng)海外資金,，但是拿這些錢(qián)能不能到自貿(mào)區(qū)以外外投項(xiàng)目,？事實(shí)上是不能。自貿(mào)區(qū)方案規(guī)定只能在區(qū)內(nèi)做生意,，事實(shí)上這些企業(yè)希望在自貿(mào)區(qū)以外做生意,，因?yàn)殛P(guān)內(nèi)腹地更廣。這就跟我們?cè)O(shè)立自貿(mào)區(qū)的目的沖突了,。

如果真以金融改革來(lái)討論自貿(mào)區(qū)未來(lái)發(fā)展,，自貿(mào)區(qū)就變成一個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)。就像當(dāng)年浦東當(dāng)年申請(qǐng)綜合改革試驗(yàn)區(qū),。不過(guò),，在過(guò)去的10年，政府批準(zhǔn)了數(shù)十個(gè)國(guó)家級(jí)的實(shí)驗(yàn)區(qū),，但除了一塊牌子,，沒(méi)有什么可以實(shí)驗(yàn)的東西。

《社會(huì)觀察》：對(duì),，我當(dāng)年也參與過(guò)報(bào)道,，大家對(duì)上海、浦東的期望非常高,。當(dāng)年正好是浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放15周年,，那一次報(bào)道的熱潮，感覺(jué)上海又一次站在開(kāi)放前沿了,。不過(guò)8年過(guò)去了,，現(xiàn)在好像很少人去關(guān)心和了解，綜合配套改革究竟做了哪些改革,。

張軍：這個(gè)你要去調(diào)查一下,，后來(lái)怎么樣。審批制度的改革,，政府職能改變,，這些改革都可以在任何地方推廣試驗(yàn)，因?yàn)楸旧頉](méi)有什么風(fēng)險(xiǎn),，不需要試驗(yàn),，也不需要嫁接在自貿(mào)區(qū)上,。

其實(shí)，我們改革上的很多事情比自貿(mào)區(qū)更重要,，自貿(mào)區(qū)可能對(duì)上海更重要些,。而且從沿海的情況來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該設(shè)立多個(gè)自貿(mào)區(qū),，這樣有助于推進(jìn)沿海的產(chǎn)業(yè)升級(jí),。

現(xiàn)在公眾把很多本來(lái)需要在全國(guó)推開(kāi)的改革要做的事情，都寄希望于自貿(mào)區(qū)內(nèi)去做,，這樣做的理由被解釋成所謂倒逼改革?，F(xiàn)在的改革不是都講自上而下的頂層設(shè)計(jì)嗎，為什么要倒逼,？

自貿(mào)區(qū)丟掉本職功能會(huì)得不償失

《社會(huì)觀察》：那么你認(rèn)為,，自貿(mào)區(qū)設(shè)立之后,，對(duì)香港是不是會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,？

張軍：如果自貿(mào)區(qū)能擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，對(duì)香港有直接競(jìng)爭(zhēng),。因?yàn)樯虾Ｅc更多東部沿海港口形成聯(lián)動(dòng),，會(huì)吸引更多貨物貿(mào)易在此中轉(zhuǎn)。過(guò)去十幾年,，香港已經(jīng)在這方面受到大陸港口的沖擊,，港口地位在下降，再搞一個(gè)自貿(mào)區(qū),，香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易還會(huì)下降,。

但是在金融上，上海目前沒(méi)法替代香港,，自貿(mào)區(qū)也想在28平方公里搞離岸金融,，香港已經(jīng)是人民幣離岸中心了，香港的環(huán)境在很多方面明顯高出自貿(mào)區(qū)的方案設(shè)計(jì),；在稅收上,，自貿(mào)區(qū)明確說(shuō)沒(méi)有稅收優(yōu)惠，香港在稅收方面就很有優(yōu)勢(shì),。

另外,，香港與上海不同，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)負(fù)面清單管理肯定要比香港嚴(yán)格的多,，公布的方案中190項(xiàng)外資不能做,，將來(lái)還要不斷調(diào)整，香港不能做的就很少,，所以對(duì)香港的沖擊不會(huì)很大,。

《社會(huì)觀察》：既然你認(rèn)為自貿(mào)區(qū)只能回歸到原本的功能,，擴(kuò)大轉(zhuǎn)口貿(mào)易，那跟以往的保稅區(qū)又有什么區(qū)別,？

   張軍：香港作為自由港,，貨物能自由進(jìn)出，而且又有各種保險(xiǎn)結(jié)算的服務(wù)配套,。但是我們的保稅區(qū),，沒(méi)有太多功能，結(jié)算要到香港去,。因?yàn)閮?nèi)陸資金不能自由進(jìn)出,，不能結(jié)算。

另外,，我們回應(yīng)中美在戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)中的承諾,，讓外資享受?chē)?guó)民待遇，使得投資便利化,；降低準(zhǔn)入門(mén)檻,，以前限制的行業(yè)，比如演藝娛樂(lè)機(jī)構(gòu),、游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)向外資放開(kāi),，外商還可以開(kāi)設(shè)獨(dú)資醫(yī)院等。

不過(guò),，問(wèn)題在于,，這些企業(yè)進(jìn)來(lái)，只能出口,，不能賣(mài)到大陸內(nèi)陸,。包括醫(yī)院也這樣，外國(guó)人可以在自貿(mào)區(qū)開(kāi)醫(yī)院,，進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備不需審批就可以買(mǎi)進(jìn),。但是外資醫(yī)院開(kāi)了，老百姓能進(jìn)來(lái)看病嗎,？怎么跟醫(yī)保銜接,。再說(shuō)，那么小的地方,，能開(kāi)幾家醫(yī)院,，還面臨一系列問(wèn)題。但是,，也許要自問(wèn)一下,，這些好事為什么不在更大的范圍內(nèi)迅速推開(kāi)做呢？好像我們沒(méi)有什么理由必須要限制在封閉的區(qū)域,。

我個(gè)人看法,，自貿(mào)區(qū)還是應(yīng)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主,，也就是在原來(lái)保稅區(qū)的基礎(chǔ)上升級(jí)換代，要提供像香港,、新加坡一樣的配套服務(wù),。投資便利化受28平方公里限制，功能很有限,，加上負(fù)面清單管理,，很多行業(yè)外資仍然不能進(jìn)來(lái)。三年后自貿(mào)區(qū)要驗(yàn)收,，什么叫成功,，什么叫失敗，上海壓力很大,。

我認(rèn)為,，上海三年里如果丟掉自貿(mào)區(qū)本來(lái)職能去搞其他的試驗(yàn)，會(huì)得不償失,。