摘要:近幾年來,，隨著我國綜合國力的不斷增強,，國家加大了對中小學義務教育經費的投入，廣大中小學辦學條件得到了極大改善,。但在實際操作中,，應如何管好、用好義務教育經費并發(fā)揮其最大效用,，已經成為廣大中小學以及教育行政部門的熱點,、焦點問題?？v觀當前中小學教育經費在使用和管理的安全性,、效益性、支付依據(jù)存在著很多弊端,。筆者認為：加強中小學教育經費使用和管理已經刻不容緩,。文章通過“存在的問題、成因分析,、幾點建議,、具體對策”四個大的板塊進行了全面、科學,、務實的分析和論述,，目的在于與專家和同行們共同探討，謀求中小學義務教育經費保障機制改革的最佳途徑,。

關鍵詞:  中小學  義務教育  經費管理  問題與對策

一,、當前中小學義務教育經費使用和管理中存在的問題。

近幾年來,，隨著我國義務教育改革的不斷把深化改革,，國家對中小學義務教育經費的不斷增加，極大地改善了廣大中小學的辦學條件和規(guī)范辦學行為,，加快了義務教育改革的進程,。但從近幾年各中小學在義務教育在經費使用和管理問題上來看，有的制度不健全,，有的管理不到位,，有的監(jiān)管不得力……，問題較多。究其原因,，最根本的一點就是學校領導及財會人員對《會計法》,、《中小學校財務制度》學習不深，理解不透,，有的甚至不懂,，對經費使用的性質根本不了解，不按章行事,，胡亂使用,，有的還涉及違法犯罪，十分不盡人意,，造成義務教育經費使用的問題十分突出,，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1,、學校領導和財會人員對教育經費的使用和管理認識不足,。

一些學校領導和財會人員對新修訂的《中小學財務制度》和《會計法》工作的重要性不去學，不去看,，草率行事,，認識不足，分不清領導和財會人員在學校經費使用和管理中應該行使哪些職責,，盲目地認為財務工作只不過是記記帳,，算算帳，發(fā)發(fā)工資,，辦辦報銷而已,，是一項非常簡單的工作，財務人員只要記好帳,，管好錢就行了,，這種現(xiàn)象十分普遍。

2,、學校高度注重教學質量的高低,，而忽視對財務工作的管理。

相當一部分學校最關注的是國家下?lián)苜Y金的多少,，地方財政匹配資金多少,，而忽視自身內部的教育經費管理。一味的關注錢多錢少的問題,，對于資金使用后購買物資的價位,，購買了哪些物資聽之任之，不去核查,，有的甚至是不聞不問,，輕視對物資的管理，造成資金漏洞百出，給違規(guī)違紀,、違法犯罪提供了生成的土壤,。錯誤認為財務工作是總務處及會計人員的事，學校只要抓好教學,，提高教學質量就是頭等大事,，對學校的經費管理工作近乎放棄。

3,、學校管理人員責任心不強,，業(yè)務素質不高。

從各中小學現(xiàn)實情況來看,，不管辦學的規(guī)模大小,，一般都設置有總務主任、會計,、報賬員三個計崗位,。而這些人員的配置絕大多數(shù)都不是專業(yè)人員，通常是把一些教學人員用于兼任財務工作,，沒有經過專業(yè)的培訓,，沒有系統(tǒng)的專業(yè)知識，加上整天忙于教學或繁瑣的事務,，無時間學習業(yè)務和理論,，更無精力分析研究學校的資金使用及核算。有的學校對財會人員又不固定,，只重使用,，輕培養(yǎng)，主動關心少,，致使財務管理人員責任心不強,，愛崗敬業(yè)精神差，業(yè)務生疏,，造成會計秩序混亂,，會計控制信息失真，對每年的財務報表也是敷衍了事,，對資金的管理,，資產的購入，領用,，報廢等常常出現(xiàn)手續(xù)不全,，固定資產有時也不入帳，極大地造成了學校財務管理的混亂,。

4,、監(jiān)督管理機制不健全,，經費使用不合理。

就現(xiàn)實情況來看,，很多學校缺乏應有的監(jiān)督管理機制,，沒有相應的管理規(guī)章制度，無約束力,。由于一些學校對會計工作不重視,，會計的職能作用沒有得到應有的發(fā)揮，少數(shù)學校沒有設置財務監(jiān)管工作領導小組,，民主理財制度未能得到落實,，財務開支無計劃，無審核程序,，盲目性,、隨意性比較大，相互牽制的學校財務管理崗位之間缺位,，越位現(xiàn)象屢見不鮮,，造成資金開支不合理以及不應有的浪費現(xiàn)象較為嚴重。

5,、學校預算編制不科學,，內容不實,、執(zhí)行不嚴,。

很多學校在預算編制方面不科學，內容不實,、執(zhí)行不嚴,。具體表現(xiàn)為：一是編制方法不科學，冠“學校預算”之名,、行“基數(shù)加增長”之實,。學校因不懂如何科學地編制預算，在實際操作中常常采用增量法來編制收支預算作為新的年度經費收支預算提交教育主管部門審批,。二是預算編制時間短,，內容粗。每年編制預算從財政部門布置到上報也只一個月時間左右,，支出預算無法細化到學校的具體部門和項目,，項目論證也不夠充分，不利于有效的核查與監(jiān)督,。三是預算缺乏約束力,，影響預算的嚴肅性。預算收支計劃缺乏嚴格的考核和監(jiān)督,，造成預算執(zhí)行追加和調整頻繁,。同時也存在一些校長無預算意識,，我行我素，收支不按計劃,，走一步算一步,；執(zhí)行時沒有按有關規(guī)定和具體標準落實到每一個收支的具體項目，沒有根據(jù)各項收入的性質用途堅持收支來源配比原則,，一一對應用于規(guī)定支出項目,，造成資金占用、移用現(xiàn)象較為嚴重,，導致在編制預算時不是赤字預算,，但從執(zhí)行結果來看，往往成為赤字預算的狀況,。

6,、年終決算馬虎草率，數(shù)據(jù)不真實,，可信度較差,。

根據(jù)近幾年來有的學校在教育經費使用問題上，具體編制過程中主要凸顯出年終決算工作大打折扣,，未能達到預期的效果,，主要表現(xiàn)為：一是沒有在全面清理核實學校資產、負債,、收入,、支出，而是在年終結賬的基礎上,，進行編制決算報告,。二是在赤字決算通不過時，往往是將支出以慮列的戶名掛到往來中,，有的甚至是直接調整決算報表數(shù)據(jù),，無論是那種行為都導致了數(shù)字的失真、賬表的不符,。三是資產負債簡表填制隨意性較大,。四是資金來源性質與用途的確定性得不到真實反映。如教育費附加按規(guī)定只能用于學校公用性支出,，但在實際執(zhí)行中絕大部分是用于彌補人員經費不足,，在編制決算報表時對類似資金作硬性調整。

7,、上級教育行政核算中心監(jiān)管力度不到位,。

根據(jù)財政部、教育部聯(lián)合頒布的《中小學財務制度》中的要求應該成立縣域教育會計結算中心,，集中管理所屬學校財務活動,，學校設報賬員,，在校長領導下管理財務活動，統(tǒng)一向結算中心報賬,。這一管理模式在一定程度上講,，的確實是相對科學的，但由于學校實行校長負責制,，教育結算中心不能直接涉入中小學內部的經濟活動管理,，一人兼多所學校的財務核算工作及會計結算中心人員對學校的財務行為又只以服務為主，反而弱化了會計的核算與監(jiān)督的職能,，同時對學校經濟活動的真實性,、合法性和效益性也缺乏深入的了解和參與。這一致命的缺憾,，致以學校資金使用不合理現(xiàn)象頻頻出現(xiàn),。

8、執(zhí)行財經紀律管理不嚴,，違反財經紀律現(xiàn)象嚴重,。

根據(jù)近幾年來部分中小學在義務教育經費使用上，執(zhí)行財經紀律管理不嚴,，違反財經紀律現(xiàn)象嚴重的種種案例表明,，主要表現(xiàn)為：一是違規(guī)接受捐資助學資金，將捐資助學與學生入學掛鉤,。因資金來源存在一定的不合理性,，導致收取捐資助學費的學校，將資金截留或直接用于歸還學校所欠債務,、預付工程款,、購買教育教學設備等，形成了資金的安全性得不到保證,，并嚴重違反了財經紀律。二是捐資助學帳務又無法體現(xiàn),，加之結算中心工作人員實際介入學校經濟業(yè)務少,，又受往來款項清理不及時等因素的影響，從而使得學校帳面所反映的資產,、負債,、凈資產數(shù)據(jù)不準確，隨著時間的推移,、人員的變動,，勢必就會留下很大的后遺癥。三是大額現(xiàn)金結算現(xiàn)象較為突出,。在財務檢查中發(fā)現(xiàn)很多學校普遍存在違反《中華人民共各國現(xiàn)金管理暫行條例》,，用現(xiàn)金支付工程,、物資采購款等。四是部分學校預算外資金未能實行收支兩條線,，坐收坐支預算外收入的現(xiàn)象依然存在,。五是大宗物資、高質設備添置未經政府采購,。六是固定資產不實,，部分學校購進及接受捐贈的資產未入單位法定財務帳管理。七是部分學校利用雙休天節(jié)假日舉辦各種興趣班,，并向學生收取按學期或按學科不等的費用,。

二、當前中小學義務教育經費使用和管理問題的成因分析,。

1,、地方政府對教育經費的投入嚴重不足是根本。

平心而論,，教育是社會公益事業(yè)的主要組成部分,，承擔著教書育人、提高民族整體素質的重任,。學校校長工作的主要精力本應該是放在學校的教育教學管理上,，而不是教育經費的籌措上。但實事求是的說,，有很多的地方政府（特別是縣級人民政府）只要是涉及教育工作會議就不難聽到 “再苦不能苦孩子,，再窮不能窮教育”的口號，但由于財政收入低,，可用財力少,，政府該給的錢沒法給，該發(fā)的沒法發(fā),，該辦的事沒法辦,，造成學校預算“瞎算”，決算情況不真實,，逼著許多中小學違反政策“自謀生路”,。更有甚者，因政府困難,，反到學校調錢,，到學校攤派(比如報刊雜志等)，這都加劇了中小學經費的困難和管理上的混亂,。從而使得很多學校的校長為了學校的生成和發(fā)展,，不是把主要精力放在學校的教育教學管理上，而是整天忙于四處奔波籌措教育經費,，本末倒置,，造成中小學教育越辦越難辦,。

2、學校對教育經費使用和管理缺乏監(jiān)督機制失控是關鍵,。

近幾年來,，從各校義務教育經費使用和管理混亂現(xiàn)象來看，主要表現(xiàn)為：一是教育行政主管部門往往注重對學校教育教學與人事管理,，而忽略了對教育經費的使用和管理,。對學校教育的經費管理，往往是注重了收入和支出,，疏忽了使用過程的管理,。二是缺乏應有的監(jiān)督管理機制，學校內部的審計工作不及時,，約束無力,，加之本身教育內部審計機構因獨立性受到限制或礙于情面，審計不夠深入,，以致雖問題成堆,，長期得不到發(fā)現(xiàn)與解決。三是規(guī)章制度不健全,，不落實,。由于一些學校對經濟管理工作不重視，會計的職能作用沒有得到應有的發(fā)揮,，少數(shù)學校沒有制定相關財務管理制度或即使制定也未能得到落實,，致使財務開支無計劃，盲目性,、隨意性比較大,，相互牽制的財務管理崗位之間缺位、越位現(xiàn)象屢見不鮮,，造成教育經費的使用和管理嚴重失控,，問題成堆，阻礙了正常的教育經費運行模式,。

3,、“三類人員”素質較差，自律不嚴是誘因,。

從近幾年中小學在教育經費使用和管理諸多案例不難看出，以下“三類人員”素質較差,，自律不嚴是誘因,。一是校長對教育經費的使用和管理守法意識淡薄,，重錢輕物,，沒有對經費使用長期建設規(guī)劃和短期計劃，有的甚至是亂支濫用,、違規(guī)收費,。二是學校財務監(jiān)管部門一些工作人員不能夠嚴格要求自己，有“吃,、拿,、卡、要,、報”的現(xiàn)象,，使得外部監(jiān)管工作流于形式。三是學校的財務人員一般都是教師出身,，對財務工作管理根本不懂,，又不注重會計業(yè)務的學習，胡搞亂整現(xiàn)象較為突出,，“財會盲”型的“管家”比比皆是,。

三、為強化對中小學義務教育經費使用管理不當?shù)膸c建議,。

1,、各級財政部門和教育行政部門必須高度重視預算管理，中小學要建立健全預算編制制度,。

各級財政部門要切實落實支出責任,，調整支出結構，將上級財政補助資金和本級財政應承擔資金足額納入本級財政預算,，確保資金足額落實到位,。中小學預算以學校為基本預算單位，村小(含教學點)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學統(tǒng)一代編,，實行報賬制,。中小學各項收支要統(tǒng)一納入預算管理，實行部門預算,，細化支出項目,，嚴格按照預算辦理各項支出。

教育部門按照統(tǒng)一性,、完整性和公平性的原則和規(guī)范程序,，逐校編制和匯總中小學預算，報縣鄉(xiāng)財政部門審核,、批復,。中小學支出預算的內容主要報括：人員經費支出、公用經費支出、資助貧困學生支出,、項目支出等,。中小學預算要清晰地反映學校所有收支項目，做到完整準確,，提高透明度,。財政部門對教育部門上報的數(shù)據(jù)進行審核匯總，并按規(guī)定報經主管部門審批后,，于每年一季度末前批復到各中小學,，并按照預算進度向各學校撥付經費；在預算未確定前,，財政部門要根據(jù)上年中小學月均實際支出情況，逐月提前撥付公用經費,，以保證中小學經費使用的正常運轉。

2,、切實加大資金管理力度,，提高各中小學財務管理水平,。

省(含中央),、市、縣（區(qū)）各級預算安排的中小學專項資金(如：校舍建設及維修資金,、布局調整資金,、免費教科書資金、免雜費補助費資金,、貧困寄宿生生活費補助資金,、預算內生均公用經費等)，要全額通過財政部門設立的“中小學公用經費專戶”管理和撥付,。中小學年度預算批準后,，教育部門要定期向財政部門報送分學校、分季度,、分月份預算撥款計劃,，經財政部門審核后，實行專戶管理,、國庫集中支付,，嚴禁擠占、截留,、挪用教育經費,。

3,、全方位健全學校內控制度,，努力提高外部監(jiān)管透明度。

近幾年來,，各中小學在義務教育經費使用和管理的經驗和教訓告訴我們,，要確保教育經費正常運轉，各校一定要進一步健全內控制度,，規(guī)范并嚴格財務核算和日常收支管理，認真執(zhí)行校務公開和財務公開度,。教育主管部門要進一步完善經費“校財局管”的財務管理體制,，加強行政監(jiān)管工作,，確保資金分配使用及時、規(guī)范,、安全和有效,，實行收入及使用情況的公示制度，以提高使用資金的效益及透明度,，并切實加強所屬學校法人的守法意識及主管部門執(zhí)法的剛性,。

4、杜絕一切不規(guī)范的收費行為,，堅決制止一切亂收費現(xiàn)象,。

   各地同級物價及教育行政部門必須加大對教育亂收費的查處力度，規(guī)范學校代收費行為,。對亂收費,，尤其以謀取小團體利益為目的的亂收費行為，應提請執(zhí)法部門追究法人代表和相關人員的責任,。

5,、切實將財會從業(yè)人員的業(yè)務知識培訓工作落到實處。

各級教育主管部門應有計劃,、有組織地分期分批輪訓在崗的財會人員,，規(guī)定學習內容，建立考核制度,，使其樹立提高自身素質的自覺性和迫切性,，樹立競爭意識，增強從業(yè)人員的事業(yè)心,、責任心,，工作進取心，促進其職業(yè)道德，工作水平的提高,，不斷更新業(yè)務知識,，提高業(yè)務素質，更好地為單位服務,。

四,、對當前中小學義務教育經費使用和管理存在問題的具體對策。

1,、各中小學校長和財會人員必須認真學習新的《會計法》和《中小學財務制度》,，深刻理解，掌握會計法律,、法規(guī),、制度，結合學校經濟業(yè)務需要,，建立健全內部管理制度,，并按照規(guī)定辦理會計事務，進行會計核算,，實行會計監(jiān)督,，制止和糾正違反會計制度的不正之風。

2,、正確處理領導與財會人員的關系,，明確各自的職責，學校校長應當加強內部管理,，指導督促有關部門建立健全會計核算制度,，內部控制制度和其它基礎管理制度，明確會計工作與相關人員的職責權限,，工作規(guī)程和紀律要求,，這是“剛性”規(guī)定，客觀上規(guī)范著會計人員及其當事人的工作行為,。會計人員是會計工作的主要承擔者,，應當以《會計法》，《中小學財務制度》和《會計基礎工作規(guī)范》為準繩,，擺正自己的位置,，當好參謀不越位，在學校負責人的領導下,，履行職業(yè)道德,，靠“軟性”的約束，理念來做好會計工作,。上述“剛性”的規(guī)定和“軟性”的約束,，二者應相輔相成,，相互制約，相互監(jiān)督,。這樣對于提高中小學會計工作的質量和水平有著十分重要的意義,。

3、建立健全內部會計控制制度,，最基本的內控目標,，是保障內控制度實施的第一道防線，而會計核算和內部會計控制是相互聯(lián)系,，相輔相成的，沒有有效的內部會計控制制度,，會計核算的質量就難以得到保證,，內部控制制度就無從談起。而會計控制應當涵蓋單位內部涉及會計工作的各項經濟業(yè)務及相關崗位,，并應針對業(yè)務處理過程中的關鍵控制點,，落實到決策，執(zhí)行,，監(jiān)督,，反饋等各個環(huán)節(jié)。它有力地保證在會計核算過程中實行有效的事前,，事中,，事后的內部會計控制，使內部控制制度在會計內部控制制度的基礎上得到有效的質量保證,。

4,、切實加強中小學財務工作的內部管理，要針對中小學校財務管理的薄弱問題組織有關人員認真研究教育工作中的經濟活動,，制定相應的標準,，定額和方法，夯實教育資金管理的基礎,。在管理上,，應借鑒其他學校先進管理方法，結合本校實際,，改進本校的管理方式,，筆者認為應該采取以下管理方式：

一是部門預算管理。即按零基預算編制方法,，科學地制定定額和全年開支標準,，并加以實施，這樣不僅可以科學地測算資金需求量,，以促使各級政府增加投入,，而且還能通過確定的額度分配資金,，合理把握教育資金的序時投入數(shù)量，保證中小學教育教學活動的正常進行,；

二是目標管理,。即一定時期確定學校發(fā)展的一定目標，按照目標籌措,，分配,，使用資金，引導教育資金的合理流向和合理使用,，保證教育發(fā)展近期,，中期和長期目標的實現(xiàn)；

三是項目管理,。即通過適當方式,，集中部分財力，集中用于制約全局的某個項目的建設,，以帶動和促進學校工作的正常運行和發(fā)展,。

5、加強會計基礎工作規(guī)范化管理,，注重培養(yǎng)復合性人才會計基礎工作是學校財務管理的基本環(huán)節(jié),。要按照《會計法》和《中小學財務制度》的規(guī)定建立會計帳冊，進行會計核算,，及時提供合法,，真實，準確,，完整的會計信息,。絕不允許虛構經濟業(yè)務事項，設賬外賬,，隨意改變會計確認標準或計量方法等常見的做假賬行為的發(fā)生,。由于經濟發(fā)展，科技進步和現(xiàn)代管理對會計科學發(fā)展的要求,，迫切需要管理人員知識得到更新,，充實和發(fā)展。對新上任會計應進行上崗前的培訓,，為其提供寬松的學習環(huán)境,。鼓勵財會人員愛崗敬業(yè)，自強不息,，努力學習相關知識,，不斷提高自己的素質業(yè)務能力。要重視培養(yǎng)既懂經濟又懂技術,，管理和法律的復合性人才,。

綜上所述,，要改變當前中小學教育經費使用和管理的混亂現(xiàn)狀，各中小學和各級教育行政部門必須要更新觀念,，面對不斷發(fā)展變化的新形勢,，要用專業(yè)知識和現(xiàn)代管理方法，發(fā)現(xiàn),、分析,、解決問題，不斷探索義務教育經費使用管理的新辦法和新途徑,，確保教育經費的正常運行,，實現(xiàn)教育經費的優(yōu)化配置，有效促進教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展,。