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[關(guān)鍵詞]督促起訴支持起訴探索 [摘要]督促起訴是指檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)存在遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益,，可通過民事訴訟獲得司法救濟的案件，但監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé),，沒有起訴或者怠于起訴,。檢察機關(guān)遂以法律監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責(zé),，依法提起民事訴訟,，保護國家和社會公共利益的制度。支持起訴是在檢察機關(guān)向有關(guān)監(jiān)管部門發(fā)出督促起訴書后,，再向受理案件的法院發(fā)出支持起訴意見書,。目前，檢察機關(guān)正在開展督促起訴,、支持起訴工作的探索,，據(jù)此,，從檢察機關(guān)開展督促與支持起訴工作中面臨的困難及在實踐中如何具體操作進行探討。 《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定,，“機關(guān),、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家,、集體或者個人民事權(quán)益的行為,，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定,，人民檢察院行使檢察權(quán)，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn),，據(jù)此,，最高人民檢察院于2001年10月24日發(fā)布了《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》，提出“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作,。對侵害國家利益,、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向人民法院提起民事,、行政訴訟”,。實踐中，各地主要是在國有資產(chǎn)流失案件方面進行支持民事訴訟的嘗試,。據(jù)此,，當國有資產(chǎn)流失、社會公益,、社會弱勢群體或個人的合法權(quán)益遭受重大侵害,，檢察機關(guān)可以支持有訴權(quán)的訴訟主體提起訴訟。檢察機關(guān)開展督促起訴,、支持起訴工作有利于維護國家和集體的合法權(quán)益,，有利于保護社會弱勢群體的權(quán)利，從而維護社會和諧穩(wěn)定,。但督促起訴和支持起訴工作作為檢察機關(guān)一種新的監(jiān)督形式還有許多需要完善的地方,，需要在實踐中探索。 一,、檢察機關(guān)開展督促與支持起訴工作中遇到的困難 1,、法律沒有明確授權(quán)成為最大難點,。雖然1982年《憲法》賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán),，《民事訴訟法》第十五條規(guī)定了檢察機關(guān)有支持起訴的權(quán)利，但其并沒有明確檢察機關(guān)有督促起訴的權(quán)利,，也沒有規(guī)定檢察機關(guān)是支持起訴的主體,，且最高人民檢察院,、最高人民法院對此沒有形成一致意見。因此,，各地檢察機關(guān)開展督促起訴和支持起訴工作,，也僅僅是檢察機關(guān)通過各種途徑了解到國有企業(yè)改制過程中國有財產(chǎn)流失、欠繳土地出讓金等國有財產(chǎn)損失而有關(guān)單位,、企業(yè)卻不愿起訴或不知道起訴的,，然后向受損害的相關(guān)單位、國有企業(yè)發(fā)出檢察建議或督促起訴書,，再向受理案件的法院發(fā)出支持起訴意見書,。同時，相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定督促起訴,、支持起訴的程序性問題,，使督促起訴、支持起訴工作缺乏可操作性,。 2,、司法實踐中沒有統(tǒng)一的標準。由于法律法規(guī)沒有對檢察機關(guān)督促支持起訴工作規(guī)定具體的實施細則,，因此,，各地檢察機關(guān)辦理民事督促起訴、支持起訴時在辦案期限,、檢察人員是否出庭,、調(diào)查取證的范圍等方面沒有統(tǒng)一的標準；在具體操作上,，各地的文書內(nèi)容及表現(xiàn)形式不同,，有的用“檢察建議”、有的用“督促起訴書”或“支持起訴書”,，這些在一定程度上影響了檢察機關(guān)督促起訴,、支持起訴的工作效果。 3,、社會公眾對檢察機關(guān)這一職能不了解,，難以打開局面。 督促起訴,、支持起訴是檢察機關(guān)的一項新的工作,，社會公眾對此還不了解，有些地方政府各部門甚至法院對此項工作都不了解,，使得督促起訴,、支持起訴工作難以打開局面。也制約了檢察機關(guān)這項工作的開展,。 二,、檢察機關(guān)辦理民事督促支持起訴工作的探索 1,、完善立法，增強檢察機關(guān)督促起訴,、支持起訴工作的可操作性,。憲法作為國家的根本大法，它決定著國家權(quán)力的組成,、結(jié)構(gòu)狀態(tài),，統(tǒng)領(lǐng)整個法律體系和司法制度。憲法中明確檢察機關(guān)民事督促起訴制度的走向取決于檢察機關(guān)在整個國家權(quán)力體系和國家機構(gòu)體系中的定位,。因此,，只有在憲法的層面上科學(xué)配置檢察機關(guān)職能，才能為檢察機關(guān)開展民事督促起訴提供更明確,、更有力的法律依據(jù),。其次，在相應(yīng)的法律及司法解釋中明確規(guī)定督促起訴,、支持起訴職權(quán)范圍,、調(diào)查取證范圍；最高人民檢察院在其《辦案規(guī)范》中明確檢察機關(guān)辦理督促支持起訴的具體程序,、統(tǒng)一文書格式,；各地方檢察院針對督促支持起訴制訂《實施細則》，以增強督促支持起訴的可操作性,。筆者認為,，在檢察機關(guān)民事行政檢察監(jiān)督的實踐中，當國有資產(chǎn)遭受損害,、社會公共利益受到損害時,，檢察機關(guān)在探索督促支持起訴的同時，可以通過法律賦予檢察機關(guān)直接提起民事訴訟的權(quán)利,，從而更有效地防止國有資產(chǎn)流失,，保護社會公共利益。 2,、民事督促起訴,、支持起訴應(yīng)受到限制。筆者認為,，檢察機關(guān)在辦理民事督促起訴與支持起訴工作在辦案范圍,、調(diào)查取證權(quán)限、訴訟程序等應(yīng)受到一定限制,，不能超越法律賦予的職權(quán)范圍,，僅做法律賦予的職權(quán)事項。（1）檢查機關(guān)辦理民事督促起訴與支持起訴案件包括損害公益的案件、國有資產(chǎn)流失案件,、無效民事行為案件等。這些案件以維護公益,、國家利益為原則,，從而保證檢察機關(guān)支持起訴合法性，并有效制約檢察機關(guān)行使權(quán)力介入民事訴訟的范圍,。（2）檢察機關(guān)向人民法院遞交《支持起訴意見書》,，監(jiān)督民事程序啟動即可，至于后面的訴訟過程,，檢察院不應(yīng)過多介入,，避免影響司法的獨立與裁判的公正。（3）在辦理民事督促起訴案件過程中,，由于檢察院獲得督促起訴,、支持起訴的案件線索來源不同，事實處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài),，案件真實性有待進一步查證,。在辦理督促起訴、支持起訴案件過程中,，只有查明確實存在國資流失和公益受損失管情形,，檢察機關(guān)才能作出提起民事督促起訴、支持的決定,，因此,，就不得不面臨對相關(guān)事實進行一些必要的調(diào)查取證。但根據(jù)法律賦予的監(jiān)督職能,，檢察機關(guān)在辦理民事案件時的調(diào)查取證的范圍有一定的限制,。筆者認為，檢察機關(guān)辦理民事督促起訴,、支持起訴案件時調(diào)查取證的范圍,，一般應(yīng)只限于作出民事督促起訴決定之前，一旦對被督促單位提起民事訴訟,，檢察職權(quán)作為“公權(quán)力”就不宜再介入作為“私權(quán)利”領(lǐng)域,。而且，作出民事督促起訴決定前的調(diào)查取證,，也應(yīng)以有證據(jù)證明存在國資流失和公益受損失等情形為標準,，嚴格掌握調(diào)查取證尺度，防止檢察機關(guān)超越職權(quán),。 3,、與政府各部門、土地局、國資委等部門聯(lián)系,、協(xié)調(diào)配合,。在辦理督促起訴、支持起訴案件時,，加強與政府,、土地局、國資委協(xié)調(diào)配合,，一方面是為了及時掌握案源,，避免國有資產(chǎn)流失，另一方面是為了更全面地掌握案件證據(jù)材料,。同時,，需要與法院建立協(xié)作機制。督促起訴是檢察機關(guān)的一項新工作,，法律對此規(guī)定又過于原則,，因此與法院的協(xié)調(diào)配合就顯得尤為重要。 4,、檢察機關(guān)主動尋找線索,，拓展監(jiān)督領(lǐng)域。 為保障檢察機關(guān)及時,、準確地了解督促起訴的案件線索,，有必要在國有資產(chǎn)管理、審計,、救助站,、民政局等一些部門與檢察機關(guān)之間建立必要的通報制度，有效地規(guī)范國有資產(chǎn)占有,、使用,、經(jīng)營、收益和處置各方面的行為,，防止國有資產(chǎn)的流失,，以確保國有資產(chǎn)保值增值；及時掌握轄區(qū)內(nèi)損害公益事業(yè),、弱勢群體利益的情況,，以有效地保護弱勢群體的合法權(quán)益。此外,，可以通過加強與律師的聯(lián)系溝通開辟案源,，在實際工作中加強與轄區(qū)內(nèi)律師事務(wù)所、法律援助中心,、司法局等單位進行聯(lián)系,，并與之建立了相應(yīng)的聯(lián)系點,，從而取得公益案件線索。也可以利用報紙,、電視,、網(wǎng)絡(luò)等媒介宣傳檢察院民事行政檢察監(jiān)督職能及督促支持起訴職能，并制作簡淺易懂的宣傳資料,，通過參加“舉報宣傳周”等宣傳活動加大宣傳力度,，使人民群眾對民行工作有所了解，由群眾向檢察機關(guān)提供督促支持起訴案件線索,。 參考文獻： 1,、孫謙：《檢察理念,、制度與改革》,，法律出版社 2、張晉紅,、鄭斌峰：《論民事檢查監(jiān)督權(quán)的完善及檢察機關(guān)民事訴訟之理論基礎(chǔ)》載于《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2001年第3期 3,、江萬平：《試論督促程序的立法完善》載于《法學(xué)雜志》，2001,，（3） 4,、章武生：《論我國督促程序的改革和完善》載于《法學(xué)期刊》，2001,，（2） 5,、傅國云：《論民事督促起訴——對國家利益、公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督》 |
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