房屋的抗震能力過去這一常常被人們忽視的問題,，在一次次特大地震后，越來越引起公眾關(guān)注?，F(xiàn)實告訴我們,，對地震的防范不能寄希望于偶然，符合抗震設(shè)防要求的建筑才是最可掌控的救命之根本,，防震減災(zāi)工作的重點在于加強抗震設(shè)防監(jiān)管,。

　　加強抗震設(shè)防監(jiān)管的必要性

　　1.從國家地震情況來看，我國是地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一,。20世紀(jì),，全球大陸7級以上的強震，發(fā)生在我國的占35%,；3次8.5級以上的巨大地震,，有兩次發(fā)生在我國大陸。我國幾乎所有省,、市,、自治區(qū)在歷史上都發(fā)生過6級以上地震。我國陸地面積占世界陸地總面積的l/15,，人口占1/5,，地震卻占1/3，地震災(zāi)害死亡人數(shù)占1/2,。我國23個省會城市和2/3的百萬以上人口的大城市均位于地震高危險區(qū),。據(jù)統(tǒng)計,，在地震造成的人員傷亡中，95%是由于建筑物倒塌所致,。因此,，在目前地震監(jiān)測預(yù)報水平下,，提高建筑物的抗震性能,，是防御和減輕人員傷亡的有效措施。

　　2.從國外地震對策來看,，目前地震學(xué)界對于地震的長期預(yù)報相對較有把握,，即“在未來某時間段內(nèi)某地區(qū)可能會發(fā)生某級地震”，但對短臨預(yù)報仍是一大難題?，F(xiàn)在美,、日兩國應(yīng)對地震的政策，是以防災(zāi)減災(zāi)為主,，包括強制性的建筑物抗震標(biāo)準(zhǔn),、民眾的防震知識教育、適時開展地震模擬實地演習(xí)等,。應(yīng)該說,，這樣的政策比較成功。在日本,，地震后往往只會產(chǎn)生百位數(shù)以內(nèi)的傷者,，死亡則并非每次都有。阪神大地震死亡6434人,，已被認(rèn)為數(shù)字高得瘋狂,。可以看出,，以人類目前的科技水平,，應(yīng)對地震災(zāi)害時把主要精力放在減災(zāi)措施上，要比寄希望于飄渺的準(zhǔn)確預(yù)報,，現(xiàn)實合理得多,。

　　3.從部門管理職責(zé)來看，國務(wù)院323號令《地震安全性評價管理條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地震安全性評價的監(jiān)督管理工作”,。中國地震局7號令規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu),，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的監(jiān)督管理工作”?！皯?yīng)當(dāng)進行地震安全性評價的建設(shè)工程,，其抗震設(shè)防要求必須按照地震安全性評價結(jié)果確定；其他建設(shè)工程的抗震設(shè)防要求按照國家頒布的地震動參數(shù)區(qū)劃圖或者地震動參數(shù)復(fù)核,、地震小區(qū)劃結(jié)果確定,。”《國務(wù)院關(guān)于加強防震減災(zāi)工作的通知》指出：“防震減災(zāi)是國家公共安全的重要組成部分，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”,?！耙芽拐鹪O(shè)防要求作為項目可行性論證、工程設(shè)計和施工審批的必備內(nèi)容,，加強建設(shè)工程抗震設(shè)防管理與監(jiān)督”,。但是由于多種原因，一般工程的監(jiān)管遠遠沒有到位,。怎樣監(jiān)管,，如何達到監(jiān)管的目標(biāo)，基層的地震部門心里是沒有底的,。例如,，很多地方?jīng)]有納入基本建設(shè)管理程序，留下空白,，就因為法律法規(guī)中沒有關(guān)于對一般工程進行“審核”或“備案”的文字表述,；有些地方雖然形式上納入了基建管理程序，很多建設(shè)業(yè)主不辦理有關(guān)手續(xù),，法律法規(guī)又無規(guī)定進行處罰,，形成監(jiān)管缺位。在城鎮(zhèn),，由于建筑工程圖紙不在市縣地震部門進行審查,，對以后的建設(shè)施工監(jiān)督執(zhí)法造成很大困難，開發(fā)商可能不按圖紙施工,，或擅自修改施工方案,；據(jù)建筑質(zhì)量管理站有關(guān)人員稱，檢查時鋼筋配置合格,，檢查人員一離開,，便把有些鋼筋撤掉。在農(nóng)村,，農(nóng)戶大都是自建房,，不愿意增加抗震設(shè)計和施工的成本，特別是近年來沒有發(fā)生破壞性地震的地方,，民眾存有很強的僥幸心理,，開展房屋抗震設(shè)防工作難度比較大。對于重大工程的地震安全性評價工作,，市縣地震部門只是宣傳和引導(dǎo),，施工前，很多項目的審批和設(shè)計在省級以上部門,，市縣地震部門不能進行抗震設(shè)防審查,，無從對建設(shè)單位進行監(jiān)管,。

　　4.從設(shè)防技術(shù)層面來看，《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》作為國家強制性標(biāo)準(zhǔn),，主要用途之一是為一般建設(shè)工程提供區(qū)域抗震設(shè)防要求,。技術(shù)要素規(guī)定的設(shè)防水準(zhǔn)為50年超越概率10%，場地條件為平坦穩(wěn)定的一般（中硬）場地,，并規(guī)定“新建,、擴建、改建一般建設(shè)工程的抗震設(shè)計和已建一般建設(shè)工程的抗震鑒定與加固必須按本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的抗震設(shè)防要求進行”,。其中的《中國地震動峰值加速度區(qū)劃圖》所標(biāo)示的峰加速度值,，只是一般建設(shè)工程在平坦穩(wěn)定的中硬場地條件下必須達到的最低抗震設(shè)防要求。即平均土（II類土,、中硬）條件下的一般地形、地貌和地質(zhì)條件,，沒有考慮具體的,、特殊的地質(zhì)地貌條件，更沒有考慮引起烈度異常的地質(zhì)地貌條件,。由于該圖的比例尺為1：400萬,，它是針對全國性的大尺度的區(qū)劃，因此,，在對一般工程進行抗震設(shè)防要求復(fù)核時,，其核定的抗震設(shè)防參數(shù)不能照搬《中國地震動峰值加速度區(qū)劃圖》的規(guī)定值，而應(yīng)將規(guī)定值作為基本峰值加速度,，并以具體場地條件的不同有所調(diào)整,。1959年至1985年的幾次墨西哥沿海強震（震級在7.5—8.0左右），遠在三四百公里外的墨西哥市的破壞以軟弱地基的高層樓房為主,，硬地基上的則震害輕,。四川省漢源位于大渡河中游兩岸，為四川盆地與西藏高原之間的攀西河谷地帶,，汶川特大地震中損失較為嚴(yán)重,，據(jù)中國地震局2008年8月29日發(fā)布的汶川地震烈度分布圖，漢源為位于Ⅵ度區(qū)的Ⅷ度異常區(qū),。

　　5.從社會公眾認(rèn)識來看,，抗震設(shè)防觀念淡薄。在有些人的眼里,，抗震設(shè)防可有可無,，或麻痹大意，或熟視無睹,，或僥幸作祟,，孰不知一旦發(fā)生破壞性地震,，悔之晚矣。有些人認(rèn)為本地不會發(fā)生大的地震,，小震無大礙,，心存僥幸，這是沒有科學(xué)依據(jù)的?，F(xiàn)在地震有一個引人注意的特點,，即有些地震雖然震級較小，但由于發(fā)生在人口稠密的城市下面,，加之震源淺或場地條件差,，或因城市不設(shè)防，建筑物抗震性能差等因素的影響,，?？稍斐珊艽蟮臑?zāi)難。例如,，1960年2月29日發(fā)生在摩洛哥艾加迪爾城的5.8級地震,，造成1.3萬人死亡，1.2萬人受傷,。城內(nèi)現(xiàn)代化商業(yè)區(qū)有80%的建筑物倒塌,，住宅區(qū)的房屋幾乎全部毀壞，經(jīng)濟損失達1.2億美元,。震后調(diào)查發(fā)現(xiàn),，這樣一次小地震造成如此嚴(yán)重災(zāi)情的主要原因是，地震正好發(fā)生在城市下面,，并且震源很淺,，只有3公里；而該城建在海灘上,，地基不堅固,，加之未進行抗震設(shè)防，全部建筑物均未考慮抗震問題,；地震引發(fā)了火災(zāi),，同時城市又受到海浪的沖擊，地震發(fā)生時在午夜前,，絕大多數(shù)人在室內(nèi),，人們對地震毫無思想準(zhǔn)備。2005年,，江西九江,、瑞昌間發(fā)生5.7級地震，此次測定的震級并不太高,，但給震中地區(qū)造成的災(zāi)害卻不小,。其中一個重要原因就是,，長期以來群眾的防震意識淡薄，各級政府震投入上欠賬較多,；當(dāng)?shù)胤课菘拐鹦阅艿?，居民普遍缺乏避震自救知識。

　　6.從相關(guān)管理部門來看,，存在不少問題,。設(shè)計人員自作主張，“圈內(nèi)”照顧,，“近親繁殖”,，是典型的表現(xiàn)之一。之所以出現(xiàn)“不合格產(chǎn)品”,，是因為一個地方“圈內(nèi)”的工程設(shè)計人員,、審查人員相互熟悉，彼此關(guān)照,，這就把科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)要求給丟了,。越俎代庖，有的設(shè)計等相關(guān)部門的人員對業(yè)主說,，我的設(shè)計已經(jīng)達到了抗震設(shè)防要求，你不用到地震部門再去審核,。這使得監(jiān)管中無法進行有效管理和處罰,。房屋設(shè)計隨意性很大。受經(jīng)濟利益的驅(qū)使,，房產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)商品房時,，總想以最小的投入獲取最大的經(jīng)濟利益回報是可以理解的。但是,，以犧牲抗震安全底線為代價的行為是絕對不能容忍的,。如果商品房不按抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計規(guī)范進行設(shè)計和施工，存在“先天不足”的問題,，那就必然會給未來的地震災(zāi)害留下隱患,，在地震時一定會是致命的。

　　建立安全的保障體系

　　第一,、強化公眾的抗震設(shè)防意識,。

　　這是首先重要的一環(huán)。防震減災(zāi)工作必須時刻想著群眾,、為了群眾,、宣傳群眾、依靠群眾,，才能切實提高抗御地震災(zāi)害的能力,。公眾的抗震設(shè)防意識提高了,，變“要我做”為“我要做”，工作起來便會順理成章,。要讓大家知道,，工程設(shè)防不設(shè)防損失差別很大。國內(nèi)外許多震例表明,，地震災(zāi)害損失主要是由建筑物的倒塌及由此產(chǎn)生的次生災(zāi)害造成的,。以6級左右地震為例，人員傷亡比約為1：14,，建筑物的損失比約為1：4.2,，經(jīng)濟損失比約為1：5.1?？拐鹪O(shè)防工作做好了,，可以把人員傷亡和震災(zāi)損失降低到最低限度。2008年8月召開的2007年度全國市（地）縣防震減災(zāi)工作綜合評比暨國家防震減災(zāi)科普教育基地評審會議有關(guān)信息表明,，凡是開展了防震減災(zāi)科普示范學(xué)校和農(nóng)村民居地震安全工程工作的地方,，在汶川特大地震中損失都不大。

　　第二,、大力加強法律法規(guī)建設(shè),。防震減災(zāi)工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面,，僅靠行政手段是不可能做好的,，只有加強立法和執(zhí)法，才能使防震減災(zāi)工作納入“依法治國”的軌道,，才能更有效地推進防震減災(zāi)目標(biāo)的實現(xiàn),。盡快完善有關(guān)的法律法規(guī)，已成為當(dāng)務(wù)之急,。要在新修定的法律法規(guī)中詳細規(guī)定建設(shè)工程監(jiān)管的主體,、內(nèi)容、形式及處罰方式等,，還要明確對建設(shè)工程進行“審核”或“備案”的規(guī)定條文,，規(guī)定房屋竣工驗收應(yīng)有地震行政主管部門的相關(guān)人員參加，使違法行為無空可鉆,，無處隱身,，以切實保障經(jīng)濟發(fā)展的成果和人民的生命財產(chǎn)安全。

　　第三,、規(guī)范建設(shè)工程的審核程序,。

　　凡新建、改建,、擴建的建設(shè)工程項目,，發(fā)展改革委,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國土等部門在辦理有關(guān)手續(xù)時,，首先應(yīng)查驗該項目是否到地震部門辦理抗震設(shè)防審批手續(xù),，否則不予辦理。

　　地震部門在建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理工作中,，要做到“三個明確,、三個要求”?！叭齻€明確”：一是明確建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理的審批環(huán)節(jié)是在發(fā)改委立項批復(fù),、建設(shè)和規(guī)劃初步設(shè)計方案審查之前；二是明確審批程序,；三是明確審批一般建設(shè)工程和重大建設(shè)工程的時限,。“三個要求”：一是要求辦理抗震設(shè)防審批的建設(shè)業(yè)主必須提供完整的前置手續(xù),，包括場地位置圖,、地質(zhì)勘察報告、初步設(shè)計方案和初步設(shè)計圖紙,，需要進行地震安全性評價的建設(shè)工程,，必須出具地震安全性評價報告；二是要求加大對建設(shè)工程抗震設(shè)防要求后續(xù)管理的力度,，切實將抗震設(shè)防審批意見或地震安全性評價報告落到實處：三是要求在審批工作和執(zhí)法檢查過程中,，要依法行政。

　　面對大量的一般建設(shè)工程,，要切實做好以下工作。一是確定建筑場地峰加速度基本值,。建設(shè)工程抗震設(shè)計采用的地震動參數(shù),，因工程場地條件不同而有差別，因工程類別不同而要求各異,。二是對場地峰加速度基本值進行修正,。場地條件對地震的加速度值的影響及對建筑物震害的影響是明顯的，地形地貌,、建筑物高度,、場地土性質(zhì)各不相同時，建筑物的烈度表現(xiàn)也不一樣,，甚至出現(xiàn)特殊烈度現(xiàn)象,。因此，在抗震設(shè)防要求審核時,，應(yīng)當(dāng)考慮到不同場地條件的影響,。三是確定建設(shè)場地反應(yīng)譜特征周期,。特征周期不僅受場地條件類別的影響，而且隨震級,、震中距的增大而增加,，不同區(qū)域地質(zhì)構(gòu)造背景不同，地震波衰減程度也會不同：還應(yīng)考慮場地土復(fù)蓋層對地震反應(yīng)譜特征周期的影響,，因此,，應(yīng)根據(jù)建設(shè)工程場地具體情況確定反應(yīng)譜特征周期。

　　四是形成建設(shè)工程審核意見書,，作為建設(shè)工程建設(shè)必須遵循的要求,。

　　第四、加大地震行政執(zhí)法力度,。依法對新建工程采取集中和經(jīng)常檢查,，把好抗震設(shè)防關(guān)。一般建設(shè)工程要保證達到抗震設(shè)防要求,，重大工程,、生命線工程必須開展工程場地地震安全性評價工作。對城區(qū)已建的樓房,，有條件的要做單體震害預(yù)測,，對存在隱患的建筑，要采取加固措施,，從而保證其依法達到抗震設(shè)防要求,。

　　第五、大力實施農(nóng)村民居地震安全工程,。我國80%的5級以上地震發(fā)生在農(nóng)村地區(qū),，針對這一情況，根據(jù)18位院士的建議,，我國于2004年啟動了地震安全農(nóng)居工程試點工作,。要通過一系列的制度創(chuàng)新，逐漸在全國范圍內(nèi),，徹底告別“不設(shè)防的農(nóng)村”,。由地震部門牽頭，聯(lián)合建設(shè)部門,，對施工隊進行技術(shù)培訓(xùn)和法制教育,。以提高農(nóng)居建設(shè)施工質(zhì)量，確保人民生命安全,。在實施新農(nóng)村建設(shè)中,，綜合利用各種資金，采取“民建公助”的辦法，幫助農(nóng)民建設(shè)安全民居,。

　　鼓勵農(nóng)民向現(xiàn)代金融制度要平等的“住房按揭權(quán)”,。在這個問題上，尤其需要國家金融政策的強力支持,，以鼓勵商業(yè)銀行優(yōu)惠向農(nóng)民放貸,。從國外的成功經(jīng)驗看，如果農(nóng)民能夠融入現(xiàn)代金融體系,，則不但農(nóng)民的房屋會更加堅固,，其抗風(fēng)險能力也會大大提高。這對農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的中國來說,，意義尤其重大,。

　　第六、形成建設(shè)工程抗震安全鑒定書,。由地震部門和建設(shè)部門的技術(shù)單位共同負責(zé),。建設(shè)工程項目完成后，其安全系數(shù)如何,？由誰來把關(guān),？這就需要有一份類似于《公證書》、《會計驗資報告》的《商品房抗震安全鑒定書》,。一方面分清開發(fā)商,、設(shè)計者、施工者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任：另一方面《商品房抗震安全鑒定書》載明商品房的抗震性能,、抗震要求及其相關(guān)資料,，讓消費者清清楚楚購房，明明白白消費,。即使是遭受同等烈度的地震影響時,，出現(xiàn)了《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》允許的問題，也可以為保險公司理賠提供參考依據(jù),。

　　作者簡介：

　　李平,，湖北省襄樊市地震局副局長，工程師,，湖北省地震學(xué)會理事。

　　本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》