刑事訴訟,、民事訴訟和行政訴訟作為我國(guó)三大訴訟制度，在通常情況下,，它們?nèi)咧g相互獨(dú)立,，互不干涉，各自根據(jù)不同的訴訟規(guī)則解決性質(zhì)完全不同的法律爭(zhēng)議,。但在司法審判實(shí)踐過(guò)程中，存在著大量民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議相互交叉,、相互影響的案件,。這類(lèi)案件所涉及的民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議在法律事實(shí)上相互聯(lián)系，在處理結(jié)果上互為因果或互為前提,，我們稱(chēng)之為民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉案件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民行交叉案件）,。

產(chǎn)生民行交叉案件的原因是多方面的：一是由于現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的擴(kuò)張。越來(lái)越多的民事活動(dòng)被置于國(guó)家行政管制約束之中,，不少民事權(quán)利必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)或行政許可,，不少民事?tīng)?zhēng)議必須先經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的行政裁決。這就使原本普通的民事?tīng)?zhēng)議變成較為復(fù)雜的民事與行政混合爭(zhēng)議案件,。二是當(dāng)事人的同一行為同時(shí)違反了民事法律與行政法律規(guī)定,，既要承擔(dān)民事法律責(zé)任也要承擔(dān)行政法律責(zé)任，這就產(chǎn)生了民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉重合的問(wèn)題,。三是民法與行政法相互滲透,。對(duì)于民事法律而言，行政機(jī)關(guān)的登記或?qū)徟袨槭遣簧倜袷路尚袨槌闪⒒蛎袷路芍黧w資格取得的法定要件,，如婚姻登記,、房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)、企業(yè)工商登記等,。對(duì)于行政法規(guī)而言,，我國(guó)不少法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律法規(guī)的公民,、法人或其他組織作出行政處罰的同時(shí),，還要責(zé)令其賠償損失。

由于民行交叉案件涉及不同的法律關(guān)系,，在民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議相互交叉或相互牽連,、相互影響時(shí)，如何界定爭(zhēng)議的性質(zhì),，如何確定其管轄以及應(yīng)適用的訴訟程序,，如何協(xié)調(diào)解決兩個(gè)不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，這些問(wèn)題對(duì)于維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性，提高審判效率,、降低訴訟成本具有至關(guān)重要的意義,。因此，今年省法院指定我院承擔(dān)“關(guān)于民行交叉案件的審理”這一全省法院重點(diǎn)調(diào)研課題,。我院高度重視這一調(diào)研課題,，成立了“關(guān)于民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議案件的審理”專(zhuān)題調(diào)研課題組，由朱和慶院長(zhǎng)任組長(zhǎng),，賴紫寧副院長(zhǎng)任副組長(zhǎng),。本次調(diào)研采用書(shū)面調(diào)研、座談?wù){(diào)研與實(shí)證調(diào)研等方式,。在書(shū)面調(diào)研方面,，課題組收集了大量的國(guó)內(nèi)外關(guān)于民行交叉案件審理的理論研究成果，并對(duì)有關(guān)理論進(jìn)行認(rèn)真的梳理和分析,，從中吸取有關(guān)理論的菁華,。同時(shí)，還收集廣東珠海中院,、江蘇南京中院,、北京海淀法院在民行交叉案件中的具體做法和經(jīng)驗(yàn)。在座談?wù){(diào)研方面,，調(diào)研組先后到廣東肇慶中院,、中山中院，廣西桂林中院,、賀州中院,，貴州貴陽(yáng)中院等法院，與當(dāng)?shù)貜氖旅袷潞托姓徟械馁Y深法官進(jìn)行座談,，了解各地法院審理民行交叉案件的做法,。在實(shí)證調(diào)研方面，調(diào)研組查閱了佛山中院2003年至2007年五年間全部民事,、行政判決書(shū),，共約19657件，對(duì)其中涉及民行交叉的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì),，并進(jìn)行分類(lèi),，篩選具有典型意義的案例。經(jīng)過(guò)半年多認(rèn)真深入的調(diào)研,，課題組在認(rèn)真研究了當(dāng)前國(guó)內(nèi)外理論界及實(shí)務(wù)界對(duì)民行交叉案件審理模式的不同觀點(diǎn)及做法的基礎(chǔ)上,，全面了解和掌握了當(dāng)前審判實(shí)踐中民行交叉案件的主要類(lèi)型和特點(diǎn)，以及我市兩級(jí)法院現(xiàn)有的審理民行交叉案件的模式,，詳細(xì)分析了當(dāng)中存在的問(wèn)題及其原因,，并就如何完善民行交叉案件的審理提出了具有針對(duì)性和可行性的建議,。經(jīng)過(guò)整理、歸納和提煉,，形成本調(diào)研報(bào)告,。

第一部分  民行交叉案件的研究背景

一、國(guó)內(nèi)民行交叉案件的研究概況

（一）民行交叉案件的界定

目前國(guó)內(nèi)對(duì)該問(wèn)題的研究很不成熟,，在論題上也非?；靵y，有稱(chēng)之為“行政,、民事?tīng)?zhēng)議重合（關(guān)聯(lián)）案件”的,，有稱(chēng)之為“行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織（交叉）”的，有稱(chēng)之為“在行政訴訟與民事訴訟之間”的,?？傊P(guān)于民行交叉問(wèn)題的研究在論題上尚未形成一定的共識(shí),。大多數(shù)學(xué)者將這類(lèi)案件的內(nèi)涵界定為法院審理案件的過(guò)程中，同時(shí)存在需要解決的民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議,，在法律事實(shí)上有一定的關(guān)聯(lián),，處理結(jié)果互為因果關(guān)系或者互為前提條件的一種案件形式。

（二）民行交叉案件的類(lèi)型化研究及其相應(yīng)的解決辦法

隨著我國(guó)民事行政關(guān)聯(lián)糾紛案件的不斷增多,，部分學(xué)者對(duì)此提出了解決相應(yīng)訴訟問(wèn)題的建議,，其主要觀點(diǎn)歸納起來(lái)可以分為兩大類(lèi)，即分別訴訟法和合并訴訟法,。

1.分別訴訟法,。

所謂分別訴訟法就是將民事、行政糾紛分別訴訟,、審理,。主要理由:從性質(zhì)上看，民事訴訟和行政訴訟是兩個(gè)不同性質(zhì)的訴訟,。從舉證責(zé)任分配看,，在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任是被告，即做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān),；而在民事訴訟中是誰(shuí)主張,，誰(shuí)舉證。因此,，當(dāng)訴訟案件為民事行政關(guān)聯(lián)糾紛時(shí),，當(dāng)事人應(yīng)向行政和民事審判庭分別提出訴訟。審判方式是：一是民事,、行政訴訟分別同時(shí)進(jìn)行,；二是民事審判中止,，待行政判決做出后再恢復(fù)訴訟程序；三是先解決民事?tīng)?zhēng)議,，待雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定后再解決行政糾紛,。由于分別訴訟法便于操作，所以目前我國(guó)許多基層法院在司法實(shí)踐中基本都采用了這種做法,。

2.合并訴訟法,。

很多學(xué)者將行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件分為三類(lèi)：第一類(lèi)為以民事?tīng)?zhēng)議為主,、行政問(wèn)題作為附屬問(wèn)題的交叉案件,。即在民事訴訟中，當(dāng)民事?tīng)?zhēng)議的解決取決于行政行為自身的合法性時(shí),，行政問(wèn)題即作為附屬問(wèn)題出現(xiàn),。第二類(lèi)為以行政爭(zhēng)議為主、民事問(wèn)題作為附帶問(wèn)題的交叉案件,。即在行政訴訟中,，相對(duì)人在提起行政訴訟的同時(shí)要求法院解決民事?tīng)?zhēng)議。第三類(lèi)為行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的重合案件,。

針對(duì)這些分類(lèi),，學(xué)者設(shè)計(jì)了不同的合并訴訟方式：有學(xué)者設(shè)定了三種處理程序，即以民事?tīng)?zhēng)議為主、行政問(wèn)題作為附屬問(wèn)題的交叉案件的程序；以行政爭(zhēng)議為主,、民事問(wèn)題作為附帶問(wèn)題的交叉案件的審理制度,；行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件的審理模式。

而還有人認(rèn)為，我國(guó)對(duì)民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件應(yīng)建立一種主訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的審理模式，即根據(jù)民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議相互關(guān)聯(lián)的不同情形，以為主的爭(zhēng)議性質(zhì)確定主訴訟程序,，將相互關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議及其訴訟吸收到主訴訟程序之中，由審理主訴訟的同一審判組織對(duì)兩個(gè)爭(zhēng)議一并進(jìn)行審理和裁判,，相關(guān)當(dāng)事人均參加訴訟,，并受法院裁判的約束。

（三）行政附帶民事訴訟的不同觀點(diǎn)

在對(duì)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織案件的研究中,，其中主張行政附帶民事訴訟的比較多,，同時(shí)，對(duì)其提出質(zhì)疑的觀點(diǎn)也為數(shù)不少,。我們先來(lái)看看行政附帶民事訴訟論者的觀點(diǎn),。

1.肯定觀點(diǎn)。

對(duì)行政附帶民事訴訟持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,，建立行政附帶民事訴訟制度具有重大的司法意義：（1）有利于訴訟效益原則的實(shí)現(xiàn),。為了實(shí)現(xiàn)訴訟效益,，就必須降低訴訟成本，如縮短訴訟周期,，避免裁判矛盾等,。（2）有利于司法公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利,。按照目前的制度模式,，行政爭(zhēng)議即使解決了，相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議卻沒(méi)有得到解決,，形成“官了民不了”的局面,。建立行政附帶民事制度，就可以在解決行政爭(zhēng)議的同時(shí),，將與行政行為密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議一起解決，“官了民也了”,。（3）有利于統(tǒng)一司法實(shí)踐中有關(guān)交織問(wèn)題的審理,，協(xié)調(diào)判決的沖突,。在近幾年的司法實(shí)踐中，行政庭和民事庭“同案不同判”的情況并不鮮見(jiàn),。這不僅有損司法裁判的嚴(yán)肅性，也影響了當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn),。如果把具有內(nèi)在聯(lián)系的兩種訴訟性質(zhì)的爭(zhēng)議交由一個(gè)審判組織審理,，則可避免此類(lèi)問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.否定觀點(diǎn),。

否定論者認(rèn)為,，行政訴訟附帶民事訴訟會(huì)產(chǎn)生以下一些混亂：第一，訴訟管轄上的混亂,。由于行政訴訟管轄的特殊性,，往往造成訴訟管轄上的不統(tǒng)一。第二,，訴訟時(shí)效上的混亂,。由于行政訴訟法中三個(gè)月的訴訟時(shí)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于民法中的兩年的訴訟時(shí)效，不利于及時(shí)保護(hù)公民,、法人或者其他組織的合法民事權(quán)益,。第三，舉證責(zé)任上的混亂,。由于兩種訴訟舉證責(zé)任上的不一致，法院審理附帶民事訴訟的原告及被告的證據(jù),，實(shí)際上并未減輕附帶民事訴訟中人民法院的負(fù)擔(dān),，不能實(shí)現(xiàn)訴訟效益,。第四，判決結(jié)果的混亂,。由于兩種訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)不同,，行政訴訟附帶民事訴訟可能會(huì)出現(xiàn)行政訴訟中勝訴的原告在民事訴訟中敗訴的情形。

（四）民事附帶行政訴訟的不同觀點(diǎn)

對(duì)于民事附帶行政訴訟,，目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,，民事附帶行政訴訟是民事訴訟附屬行政問(wèn)題，即某種并非民事案件的訴訟標(biāo)的或者直接爭(zhēng)議的民事法律關(guān)系,，但卻能夠影響或者決定著民事案件的性質(zhì)或裁判結(jié)果的具體行政行為,，對(duì)這種具體行政行為的正確認(rèn)定往往構(gòu)成審理和解決民事糾紛的關(guān)鍵或前提，因該前提問(wèn)題附屬于民事訴訟而存在,，故稱(chēng)之為民事訴訟中的行政附屬問(wèn)題,。

也有學(xué)者直接對(duì)該類(lèi)案件建議設(shè)立民事附帶行政訴訟制度，在審理民事?tīng)?zhēng)議的同時(shí)對(duì)作為附屬問(wèn)題的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并利用司法權(quán)作出有權(quán)的判斷,。

當(dāng)然,，還有人認(rèn)為，具體行政行為在民事訴訟中,，只是當(dāng)事人支持自己主張或抗辯的證據(jù)之一,，而存在的其他證據(jù)能夠相互印證從而證明其主張或抗辯時(shí),，人民法院可以運(yùn)用其他證據(jù)直接作出裁判，而不必拘泥于具體行政行為所確定的事實(shí),，從而避免對(duì)具體行政行為合法與否的判斷,。只有當(dāng)具體行政行為的認(rèn)定與否直接影響對(duì)民事法律關(guān)系的判斷和處理結(jié)果時(shí)，人民法院除了對(duì)具體行政行為的真實(shí)性,、關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查外,，還應(yīng)對(duì)其實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行審查。

另外有人認(rèn)為,，對(duì)于無(wú)效行政行為,，民事審判可以直接宣告該行政行為無(wú)效后再就民事?tīng)?zhēng)議作出裁判；對(duì)于形式審查的行政行為,，民事審判可以評(píng)判其內(nèi)容的真實(shí)性,，但不得宣告該行政行為違法或者予以撤銷(xiāo)；對(duì)于實(shí)質(zhì)審查的行政行為,，則應(yīng)當(dāng)先中止民事訴訟,，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者行政審判庭解決其效力問(wèn)題后再恢復(fù)民事訴訟。

二,、其他國(guó)家和地區(qū)相關(guān)的理論和實(shí)踐

（一）一元裁判體制英,、美國(guó)家對(duì)民行交叉案件的處理

在英國(guó)，由于所有案件均由同一法院法官來(lái)審理,，司法審查是英國(guó)公民權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)最重要的救濟(jì)方式,。具體又分為公法上的救濟(jì)和私法上的救濟(jì)。在1978年以前,，這兩種救濟(jì)手段是不能在同一訴訟中同時(shí)使用,，后來(lái)逐漸確立了一個(gè)規(guī)則，即“一個(gè)人的為公法所保護(hù)的權(quán)利被公共權(quán)力所侵犯,，如果法院允許他通過(guò)普通程序?qū)Υ斯矙?quán)力起訴,，那么就將與公共利益背道而馳并構(gòu)成法院權(quán)力的濫用”,。

美國(guó)也是采一元裁判體制,，所有案件均由同一法院審理，也沒(méi)有民事審判庭和行政審判庭之分,，行政訴訟基本上是按照民事訴訟程序進(jìn)行的,，在美國(guó)的民事訴訟中，既有“民告官”的,，也有“官告民“的,，后者類(lèi)似大陸法系國(guó)家中以民事公訴權(quán)提起的訴訟案件。

（二）二元裁判體制法,、德國(guó)家對(duì)民行交叉案件的處理

法國(guó)的行政訴訟受理機(jī)關(guān)是采用設(shè)立與普通法院平行并列的行政法院系統(tǒng),，行政法院是設(shè)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi),，與行政機(jī)關(guān)保持相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。法國(guó)在處理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議方面設(shè)計(jì)了系列有效的制度,，如設(shè)立權(quán)限爭(zhēng)議法庭,，制定許多成文規(guī)則將某些爭(zhēng)議排除在行政訴訟受案范圍。包括不屬于行政機(jī)關(guān)的“私人行為”,、“立法機(jī)關(guān)的行為”,、“司法機(jī)關(guān)的行為”、“政府行為”等等,；規(guī)定了附屬問(wèn)題規(guī)則的處理,。

在德國(guó)，根據(jù)《行政法院法》第94條規(guī)定,，對(duì)于行政行為作為民事訴訟先決問(wèn)題的處理,，依其是否進(jìn)入行政訴訟程序而不同。若已進(jìn)入行政法院訴訟程序,，則普通法院應(yīng)受其判決約束,。否則，普通法院可自行判決而無(wú)須等待行政法院作出判決,。吳庚：《行政爭(zhēng)訟法論》,，三民書(shū)局1999年版，第9頁(yè),。但是,，行政行為無(wú)效時(shí)，普通法院可以否定其效力,。

（三）混合裁判體制日本對(duì)民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉案件的處理

在日本,，民事審判中遇到行政行為效力問(wèn)題時(shí)，通常不能用民事訴訟的方法直接否定行政行為的效力,，而必須通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟這一行政訴訟的方法解決之,。但日本與德國(guó)一樣，存在無(wú)效行政行為制度,，對(duì)于無(wú)效行政行為,，民事審判則可以自行判斷，因?yàn)槿毡静怀姓J(rèn)無(wú)效行政行為的公定力,。

日本解決民事與行政爭(zhēng)議交叉案件最具特色的是當(dāng)事人訴訟,。根據(jù)日本現(xiàn)行的《行政案件訴訟法》第四條的規(guī)定，日本的當(dāng)事人訴訟是指有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分和裁決的訴訟,，且依法令的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟亦即有關(guān)公法上的法律關(guān)系的訴訟,。

第二部分  民行交叉案件的司法實(shí)踐狀況

近幾年來(lái)，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，民法與行政法日益滲透并相互結(jié)合,，這導(dǎo)致司法實(shí)踐中民行政交叉案件呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的勢(shì)頭,。從調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)看，佛山市兩級(jí)法院審理民行交叉案件的情況亦客觀反映了這一變化規(guī)律,，具體見(jiàn)下表：

從上表1,、圖1可以看出，佛山市兩級(jí)法院受理的民行交叉案件數(shù)量逐年上升,，平均每年以12%以上的速度增長(zhǎng),，尤其是2006年增長(zhǎng)速度最為明顯；從民行交叉案件數(shù)量所占本年度判決案件比重（表2,、圖2）來(lái)看,，平均占4.6%,也呈明顯遞增態(tài)勢(shì)，五年間增長(zhǎng)了84.3%,。而且在近兩年來(lái),，遞增幅度較大，如2007年比2006年就增長(zhǎng)了15.7%,。因此,，可以合理預(yù)測(cè)，隨著現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的日益擴(kuò)張,，今后民行交叉案件的數(shù)量將繼續(xù)快速增長(zhǎng),，在整個(gè)訴訟案件中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。

在案件的受理類(lèi)型上也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì),，特別是涉及房屋權(quán)屬,、合同糾紛、侵權(quán)糾紛,、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等類(lèi)型的糾紛較為常見(jiàn),。具體情況如下表：

從上圖3-1可以看出，佛山市兩級(jí)法院受理的民行交叉案件中以涉及房屋權(quán)屬,、合同糾紛,、侵權(quán)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等類(lèi)型的糾紛較多,，分別占案件總數(shù)的33％,、26％、14％和8％,，幾類(lèi)案件共占到了81%左右,，由于房屋權(quán)屬,、合同糾紛,、侵權(quán)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等類(lèi)型的糾紛與老百姓生活息息相關(guān)，這說(shuō)明,，民行交叉案件的審理已經(jīng)成為法院如何司法為民,，解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧的一個(gè)重要問(wèn)題,。

另外,，從上圖3-2、圖3-3可以看出,，佛山市兩級(jí)法院受理的民行交叉案件中以民事?tīng)?zhēng)議為主案件占絕對(duì)多數(shù),，占到了96.5%，而以行政爭(zhēng)議為主的案件和民事,、行政爭(zhēng)議并重的案件僅僅分別占2.4%和1.1%,。這說(shuō)明，在目前的訴訟中,，民事?tīng)?zhēng)議中的附帶行政問(wèn)題,，仍然是民行交叉案件的核心，同時(shí)也說(shuō)明,，在訴訟中,，當(dāng)事人往往會(huì)選擇民事訴訟來(lái)解決糾紛，而很少選擇在行政案件中解決民事糾紛,。下面本文將對(duì)司法實(shí)踐中存在的民行交叉案件類(lèi)型進(jìn)行詳細(xì)闡述,。

一、民行交叉案件類(lèi)型分析

民行交叉案件同時(shí)存在民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系,，如果從兩者相互關(guān)系的視角來(lái)看,，民行交叉案件在司法實(shí)踐中主要表現(xiàn)為以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件和以民事?tīng)?zhēng)議為主,、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件以及行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件三種類(lèi)型,。

（一）以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件

以民事?tīng)?zhēng)議為主,、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件,，通常出現(xiàn)在民事訴訟過(guò)程中，是因民事糾紛而引起的訴訟,。在民事訴訟中,，民事?tīng)?zhēng)議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事?tīng)?zhēng)議處理的前提條件,。以民事?tīng)?zhēng)議為主,、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件主要有以下五種類(lèi)型：

1.民事主體之存廢、變動(dòng)與行政管理的交叉,。民法上規(guī)定的法人,、個(gè)體工商戶等民事主體的產(chǎn)生都不是自發(fā)的,，必須經(jīng)過(guò)行政確認(rèn)，并接受?chē)?guó)家的行政管理,；公司的法定代表人也必須經(jīng)過(guò)登記才能代表企業(yè)進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng),。民事主體的設(shè)立、變更和注銷(xiāo)登記都是可訴的行政行為,，如果在這些行政行為被起訴的同時(shí),，該民事主體與其他民事主體之間存在其他民事?tīng)?zhēng)議，就構(gòu)成行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的交叉,。這類(lèi)案件在經(jīng)濟(jì)糾紛案件中存在較多,，特別是當(dāng)工商登記與實(shí)際不符時(shí)，法院一般都要審查工商登記行政行為,。

2.合同關(guān)系與行政登記,、管理關(guān)系的交叉。有些行政行為的合法性以合同關(guān)系的有效性為前提,，最常見(jiàn)的是在辦理土地使用權(quán)登記或者房屋所有權(quán)登記時(shí),，必須要向登記機(jī)關(guān)提交土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同或者房屋買(mǎi)賣(mài)合同。如果合同關(guān)系或者行政行為出現(xiàn)爭(zhēng)議,，都可能使另一個(gè)法律關(guān)系也出現(xiàn)爭(zhēng)議,，從而出現(xiàn)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的交叉。

3.物權(quán)關(guān)系與行政登記的交叉,。這種類(lèi)型的交叉經(jīng)常出現(xiàn)在物權(quán)登記領(lǐng)域,，由于我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和重要的動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的登記制度，使得這種行政登記直接影響物權(quán)關(guān)系的效力,。兩種關(guān)系當(dāng)中的任何一個(gè)方面出現(xiàn)了爭(zhēng)議,，都可能會(huì)波及另外一個(gè)方面。

【案例一】原告區(qū)申某于2000年10月31日向國(guó)土部門(mén)領(lǐng)取了位于本市高明區(qū)阮南村兩塊土地使用權(quán)證,。2003年1月17日被告區(qū)漢某,、區(qū)均某、胡某等四人在屬于原告區(qū)申某使用的上述土地上種植蕉樹(shù),、建豬舍。胡某與原告發(fā)生爭(zhēng)議，后被蓮花派出所干警及村干部制止,。原告區(qū)申某認(rèn)為四被告侵犯其土地使用權(quán)，訴至法院,。

4.相鄰關(guān)系與行政爭(zhēng)議的交叉,。受相鄰關(guān)系性質(zhì)決定,，各種相鄰權(quán)所受到的侵害一般都是來(lái)自相鄰人的侵權(quán)行為,，但是隨著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域管理的加強(qiáng),，行政行為對(duì)相鄰權(quán)的影響程度也越來(lái)越深，因?yàn)橄噜徣说那謾?quán)行為經(jīng)常都是與行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或者認(rèn)可結(jié)合在一起,。因此，在因相鄰關(guān)系引起爭(zhēng)議時(shí),，常常是行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并存。

【案例二】原告黃某與張某是鄰居,，張某房屋北墻原與雙方公用通道之間有些空地。黃某出資將其平整并鋪設(shè)了混凝土作停車(chē)車(chē)位,。2005年張某申請(qǐng)改建房屋，向規(guī)劃局申辦了規(guī)劃許可證,，并向國(guó)土局申辦了建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。2006年張某動(dòng)工改建房屋,，原告黃某認(rèn)為張某占用其修建的車(chē)位建房,，侵犯其相鄰權(quán)，向法院起訴要求張某停止侵害,。張某提供了規(guī)劃局及國(guó)土局的批準(zhǔn)書(shū)及許可證抗辯。黃某于是提起行政訴訟要求規(guī)劃局及國(guó)土局撤銷(xiāo)其批準(zhǔn),、頒證行為,。

5.知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系與行政爭(zhēng)議的交叉。在科學(xué)技術(shù)已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)核心競(jìng)爭(zhēng)力的今天,，知識(shí)產(chǎn)權(quán)在民事權(quán)利體系中的重要性已越來(lái)越突出，從根本上說(shuō),，知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的威脅多來(lái)自于民事主體,，但是由于行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議或者侵權(quán)糾紛進(jìn)行處理的法定職責(zé),，因此就不可避免地介入到知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系當(dāng)中。如果當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系作出的判斷和裁決,，那么，行政爭(zhēng)議的處理當(dāng)中就不可避免地涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面的民事?tīng)?zhēng)議,。

6.民事侵權(quán)責(zé)任與行政爭(zhēng)議的交叉,。有時(shí)，民事侵權(quán)責(zé)任會(huì)與行政管理行為發(fā)生競(jìng)合,，行政違法為民事侵權(quán)創(chuàng)造了重要條件,，兩者結(jié)合在一起共同造成當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失，也就是出現(xiàn)了民事侵權(quán)責(zé)任與行政侵權(quán)責(zé)任的競(jìng)合,。受侵害人無(wú)論起訴民事賠償還是行政賠償,，都將造成行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交叉在一起的局面。

【案例三】2005年8月,，甲向某區(qū)規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)房屋擴(kuò)建,，該規(guī)劃部門(mén)經(jīng)審查后批準(zhǔn)了甲的申請(qǐng)。2006年4月甲在原有房屋的基礎(chǔ)上動(dòng)工擴(kuò)建,，并于同年10月完工,。完工后，乙認(rèn)為甲擴(kuò)建后的房屋影響了其通風(fēng)采光權(quán),，向法院提起相鄰權(quán)訴訟,，并認(rèn)為某區(qū)規(guī)劃部門(mén)的批復(fù)違反了相關(guān)行政法規(guī)，不具備法律效力,。

（二）以行政爭(zhēng)議為主,、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件

以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件通常出現(xiàn)在行政訴訟過(guò)程中,。它是因公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時(shí),，請(qǐng)求法院審理平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議的訴訟形式。此類(lèi)案件在司法實(shí)踐中主要表現(xiàn)為以下三種類(lèi)型：

1.行政確認(rèn)行為與民事?tīng)?zhēng)議交叉,。行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別,，給予確定、認(rèn)定,、證明（或否定）或予以宣告的具體行政行為,。行政確認(rèn)雖然并不直接創(chuàng)設(shè)對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效果的權(quán)利和義務(wù),，但由于這種確認(rèn)來(lái)源于國(guó)家授權(quán),，是能夠間接產(chǎn)生行政法效力的行為，又直接涉及民事主體的身份,、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容,，因此,，很容易與民事?tīng)?zhēng)議交叉在一起,。

2.行政裁決行為與民事?tīng)?zhēng)議的交叉

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的行為,。大致分為權(quán)屬糾紛的裁決,、侵權(quán)糾紛的裁決以及補(bǔ)償裁決。由于行政裁決所針對(duì)的都是民事糾紛,，行政權(quán)不可避免地介入到民事關(guān)系當(dāng)中,，因此行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交叉在一起是經(jīng)常的事情。

【案例四】原告李某是被告創(chuàng)藝公司的員工,，雙方?jīng)]有簽訂勞動(dòng)合同,。2002年1月29日，原告在工作中被電鋸鋸傷手,，經(jīng)醫(yī)治后被評(píng)為七級(jí)傷殘,。被告對(duì)該傷殘?jiān)u級(jí)不服申請(qǐng)復(fù)議，勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)答復(fù)被告無(wú)權(quán)提出復(fù)議,。同年7月經(jīng)勞動(dòng)部門(mén)認(rèn)定原告的受傷為工傷,。原、被告雙方對(duì)工傷補(bǔ)償問(wèn)題協(xié)商不成,，原告向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,。仲裁裁決被告向原告支付伙食費(fèi)220元、工資440元,、一次性殘疾補(bǔ)償金1352004元,、一次性工傷辭退費(fèi)2824175元。裁決后,，原告對(duì)裁決結(jié)果不服向法院起訴要求被告賠償一次性殘疾補(bǔ)償金等共計(jì)5258263元,。被告答辯認(rèn)為工傷認(rèn)定程序有問(wèn)題，應(yīng)予撤銷(xiāo),，并向認(rèn)定部門(mén)所在地法院提起行政訴訟,。

3.行政處罰行為與民事?tīng)?zhēng)議的交叉,。此類(lèi)案件中，民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議關(guān)系密切,，一般來(lái)說(shuō),，民事?tīng)?zhēng)議的處理和解決，取決于行政爭(zhēng)議的認(rèn)定和處理,，即行政爭(zhēng)議對(duì)民事?tīng)?zhēng)議有預(yù)決作用,。

【案例五】1999年12月4日被告升平百貨與佛山市城區(qū)香武仕音像專(zhuān)賣(mài)店（以下簡(jiǎn)稱(chēng)香武仕店）簽訂柜臺(tái)租用協(xié)議書(shū)，約定升平百貨提供專(zhuān)柜及燈箱給香武仕店經(jīng)營(yíng),、宣傳用,。期間，香武仕店在店內(nèi)及宣傳冊(cè)上宣稱(chēng)其經(jīng)營(yíng)的“SUNWOODS（香武仕）系列產(chǎn)品始創(chuàng)于1932年哥本哈根AJOKEEE創(chuàng)立的ASRC聲學(xué)研究機(jī)構(gòu)”,、“香武仕品牌持有者為丹麥SUNWOODS國(guó)際音響公司”等等,。2000年10月9日、11月4日,，原告房某在被告升平百貨經(jīng)營(yíng)的佛山市百花廣場(chǎng)分別購(gòu)買(mǎi)了一臺(tái)香武仕功放和一臺(tái)“香武仕”太陽(yáng)風(fēng)暴中置環(huán)繞音箱,，價(jià)款分別為4820元和1620元,。2002年4月19日廣東省佛山市工商行政管理局作出佛工商處字【2002】290號(hào)行政處罰決定書(shū)，認(rèn)定香武仕系列廣告宣傳是虛假宣傳并對(duì)其進(jìn)行處罰,。后香武仕店撤出在升平百貨的柜臺(tái)?，F(xiàn)原告以被告在銷(xiāo)售商品時(shí)存在欺詐為由要求被告升平百貨退貨并雙倍賠償價(jià)款12880元。雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)在于廣東省佛山市工商行政管理局作出的行政處罰能否作為證明被告銷(xiāo)售存在欺詐的證據(jù),。

此外以行政爭(zhēng)議為主,、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件還出現(xiàn)在行政確認(rèn)行為中的責(zé)任認(rèn)定和行政許可中的部分行為中，如規(guī)劃許可與相鄰權(quán)爭(zhēng)議的交叉案件,。責(zé)任事故認(rèn)定也是目前實(shí)踐中較常出現(xiàn)的行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的類(lèi)型之一,。責(zé)任事故認(rèn)定和行政處罰與相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議即民事侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系是相同的。即行政處罰,、責(zé)任認(rèn)定是民事?tīng)?zhēng)議民事賠償責(zé)任的前提,，而且責(zé)任認(rèn)定往往還是民事賠償?shù)那疤釛l件,，民事賠償?shù)拇_定及具體承擔(dān)比例均取決于相關(guān)的行政處罰或行政責(zé)任認(rèn)定。

（三）民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系并重的類(lèi)型

行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件,，是指因同一法律事實(shí)而引發(fā)的行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議之間相互獨(dú)立的案件。這類(lèi)案件經(jīng)常出現(xiàn)在行政訴訟中,，主要是因不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的居間裁決而引發(fā)。具體包括不服行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于民事侵權(quán)賠償訴訟裁決,、涉及土地房屋等行政確權(quán)裁決及涉及土地房屋等征用補(bǔ)償裁決而引起的爭(zhēng)議案件,。

行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件具有以下特點(diǎn)：第一，行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相對(duì)獨(dú)立,，一案的處理結(jié)果并不影響對(duì)另一案的處理,。第二，法院完全可以分開(kāi)審理,，分開(kāi)審理時(shí)一案可不以另一案件處理結(jié)果作為定案的依據(jù),。

二、民行交叉案件的審理模式

對(duì)于民事,、行政交叉案件的審理,，我國(guó)迄今尚無(wú)完整系統(tǒng)而又具體的法律規(guī)定與實(shí)踐運(yùn)作規(guī)則，理論上也沒(méi)有形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn),，導(dǎo)致司法審判中作法多樣,。綜合佛山兩級(jí)法院的司法實(shí)踐及調(diào)研組前往廣西賀州中級(jí)人民法院,、桂林中級(jí)人民法院及貴州貴陽(yáng)中級(jí)人民法院走訪了解情況來(lái)看,，目前民事與行政交叉案件的審理，大致可以歸納為以下幾種審理模式：

（一）“先行后民”模式

先行政后民事模式也稱(chēng)“先行后民”模式,，即人民法院在審理民事訴訟案件過(guò)程中,，發(fā)現(xiàn)涉及民事與行政交叉問(wèn)題，采取行政權(quán)優(yōu)先原則,，建議當(dāng)事人通過(guò)提起行政訴訟解決涉及行政行為的問(wèn)題,，并中止民事訴訟，最后根據(jù)行政訴訟的結(jié)果確定雙方當(dāng)事人之間的民事關(guān)系,。這也是我們調(diào)研走訪中多數(shù)民事審判庭法官的意見(jiàn),，他們普遍認(rèn)為行政權(quán)具有一定的社會(huì)權(quán)威性，司法權(quán)不應(yīng)過(guò)多地干涉行政權(quán),，先行后民有利于民事糾紛的解決,。

如前述案例四，被告創(chuàng)藝公司對(duì)勞動(dòng)部門(mén)的工傷認(rèn)定提出異議,，并向勞動(dòng)部門(mén)所在地法院提起行政訴訟要求撤銷(xiāo)原工傷認(rèn)定,。受理工傷事故損害賠償?shù)姆ㄔ阂韵刃姓竺袷聻橛刹枚ㄖ兄乖撁袷略V訟的審理，待行政訴訟終審判決維持原工傷認(rèn)定后,，再恢復(fù)民事訴訟的審理,。并依法支持了原告的訴請(qǐng)，判決被告向原告支付一次性殘疾補(bǔ)償金等共計(jì)5258263元,。

（二）“證據(jù)審查”模式

有的法院對(duì)于民事與行政交叉案件采取證據(jù)審查模式,，即針對(duì)某些民事與行政交叉問(wèn)題,，并不必區(qū)分民事先決或行政先決，對(duì)于不具有困難性的附屬問(wèn)題,，人民法院只要依據(jù)法定程序,，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù),，即將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作為普通民事證據(jù)審查,，并據(jù)此作出裁判。

如案例五中,，原告房某訴被告升平百貨侵害消費(fèi)者權(quán)益糾紛一案,，雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)在于廣東省佛山市工商行政管理局作出的行政處罰能否作為證明被告銷(xiāo)售存在欺詐的證據(jù)。一審法院持否認(rèn)觀點(diǎn),，以證據(jù)不足判決駁回原告訴請(qǐng),。該案上述至佛山市中級(jí)人民法院后，經(jīng)審理認(rèn)為廣東省佛山市工商行政管理局作出的佛工商處字【2002】290號(hào)行政處罰決定書(shū)已經(jīng)證實(shí)被告香武仕店存在虛假宣傳,、欺詐行為,。被告升平百貨作為柜臺(tái)出租者依法應(yīng)承擔(dān)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十八條及第四十九條的規(guī)定，故判決撤銷(xiāo)原判,，改判房某將所購(gòu)音響退回被告升平百貨,，由升平百貨雙倍賠償房某價(jià)款12880元。

（三）“民行分立”模式

有的法院認(rèn)為對(duì)于民事與行政交叉案件,，行政訴訟與民事訴訟可以同時(shí)進(jìn)行,，行政訴訟審查具體行政行為是否合法，民事訴訟直接確認(rèn)雙方民事法律關(guān)系,。并且無(wú)論民事訴訟還是行政訴訟,，誰(shuí)先立案誰(shuí)先審理,，兩個(gè)訴訟互不干涉。

如案例一,，原告區(qū)申某與被告區(qū)漢某等侵占土地使用權(quán)糾紛一案，雖然被告以原告領(lǐng)取的土地使用證不合法為抗辯理由,，但一審法院認(rèn)為由于土地使用證是國(guó)土部門(mén)核發(fā)，不屬于民事案件調(diào)整的范圍,，不宜處理。故認(rèn)定被告侵權(quán)事實(shí)成立，判決四被告于判決生效之日起七日內(nèi)將堆放在原告宅基地上的蕉樹(shù),、沙石等雜物清除。宣判后,，被告不服上訴至我院,，認(rèn)為原告區(qū)申某領(lǐng)取的土地使用權(quán)證不合法，自己才是涉案土地的合法使用人,，其使用行為不構(gòu)成侵權(quán)，要求撤銷(xiāo)一審判決,。我院經(jīng)審理認(rèn)為,，上訴人（原審被告）稱(chēng)其是訴爭(zhēng)土地的合法使用者但未提供證據(jù)予以證明。對(duì)于被上訴人（原審原告）領(lǐng)取的土地使用權(quán)證,，該證由國(guó)土部門(mén)核發(fā),，上訴人有異議，可向國(guó)土部門(mén)提出,，該訴不屬于民事案件調(diào)整范圍,。故依法駁回上訴，維持原判,。

（四）行政附帶民事訴訟模式

行政附帶民事訴訟模式是目前理論界爭(zhēng)論比較激烈的一種審理模式,，贊成及反對(duì)的呼聲均比較高。據(jù)調(diào)研組了解上海市普陀區(qū)人民法院審理的“袁雅琴不服房屋權(quán)屬登記訴上海市房屋土地管理局”一案就適用了行政附帶民事訴訟審理模式,，將行政訴訟第三人同時(shí)列為附帶民事訴訟的被告,，通過(guò)行政附帶民事訴訟的方式,，在判決撤銷(xiāo)被訴房屋所有權(quán)證的同時(shí)判決房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。由于尚未有正式法律,、法規(guī)的規(guī)定，法官們對(duì)行政附帶民事訴訟審理模式的程序設(shè)定,、訴訟規(guī)則等均存有較大疑惑。目前佛山兩級(jí)法院及調(diào)研組前往走訪的法院均未采用此種模式審理民事與行政交叉案件,。

三,、民行交叉案件審理中存在的困境及原因分析

行政,、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件雖然都是兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議重合，但審判實(shí)務(wù)中的具體情況十分復(fù)雜，造成司法實(shí)踐中法院甚至法官之間各有不同的做法,，產(chǎn)生不少問(wèn)題：

（一）對(duì)先行民事訴訟程序或行政訴訟程序的認(rèn)識(shí)不一，操作舉措不定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第136條的規(guī)定,，一案的審理需待另一案的審理結(jié)果為前提時(shí),，應(yīng)先中止本案的訴訟,。這也是目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據(jù)。但實(shí)踐中對(duì)于何為“前提”,，則認(rèn)識(shí)不一,。主張行政優(yōu)先的理由是基于對(duì)行政行為效力的認(rèn)識(shí)。持此主張的法官認(rèn)為行政行為一經(jīng)作出,，便具有國(guó)家意志先定力,，民事主體必須先行服從，因而行政行為效力的確定是民事行為及民事救濟(jì)程序的前提,，必然要行政訴訟程序先行。而主張民事訴訟程序先行的理由則在于,，民事行為往往是行政行為的基礎(chǔ),，民事基礎(chǔ)關(guān)系的效力不確定,，后續(xù)行政行為的效力必然存疑待定，因而民事基礎(chǔ)關(guān)系的訴訟解決是行政行為合法性爭(zhēng)議解決的前提,，應(yīng)當(dāng)民事訴訟先行,。由于民事,、行政訴訟在法院內(nèi)部分屬不同的審判庭，基于不同的理解,，司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)不同的中止情形,。

（二）對(duì)民事訴訟中能否審查和處理行政行為看法各異,，做法各不相同

有的法院采取絕對(duì)的“證據(jù)審查模式”在民事訴訟中對(duì)涉及的行政行為合法性不予審查，直接采信并進(jìn)行裁判,。有的法院則規(guī)避對(duì)行政行為合法性的審查,，直接根據(jù)查明的案件事實(shí)和民事法律作出裁判。事實(shí)上,，最高人民法院在《關(guān)于審理專(zhuān)利糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規(guī)定》第25條規(guī)定,，“人民法院受理的侵犯專(zhuān)利權(quán)糾紛案件,，已經(jīng)過(guò)管理專(zhuān)利工作的部門(mén)作出侵權(quán)或者不侵權(quán)認(rèn)定的，人民法院仍應(yīng)當(dāng)就當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行全面審查,。”故人民法院在審理經(jīng)濟(jì)案件和知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件中,，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為附屬審查,。而最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》更明確將屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)所制作的公文書(shū)證包括行政行為證書(shū)，視為民事訴訟的優(yōu)勢(shì)證據(jù)加以定位,，使民事訴訟中從證據(jù)的角度對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為審查提供了司法解釋依據(jù)。

（三）對(duì)行政訴訟能否附帶民事訴訟意見(jiàn)分歧,，司法實(shí)踐保守觀望

“行政附帶民事訴訟模式”由于缺乏明確的法律規(guī)定和司法結(jié)束指引,，理論界也眾說(shuō)紛紜，司法實(shí)踐持觀望態(tài)度,，先行中止民事訴訟成為目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉問(wèn)題的普遍做法,。但同時(shí)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所做出裁決違法,，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理,?！痹撍痉ń忉屍毡楸徽J(rèn)為是建立行政附帶民事訴訟的司法依據(jù)。但由于該司法解釋規(guī)定得較為簡(jiǎn)單,，實(shí)踐中出現(xiàn)不同意見(jiàn)：有觀點(diǎn)認(rèn)為,，這一條規(guī)定了可以一并審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟,。但有些觀點(diǎn)認(rèn)為正確的理解應(yīng)該是“人民法院可以一并審理”,，并不等于“行政審判庭可以一并審理”,，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事?tīng)?zhēng)議，只能是在法院內(nèi)部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，而且要以當(dāng)事人的請(qǐng)求為前提,。況且,，該條規(guī)定適用范圍狹窄,，僅能就交叉問(wèn)題中的一部分,，即行政裁決附帶的民事?tīng)?zhēng)議納入行政訴訟并案審理,，而對(duì)于司法實(shí)踐中大量存在的民事訴訟中行政交叉問(wèn)題和行政訴訟中的其他民事交叉問(wèn)題未予納入,，遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)各種類(lèi)型的復(fù)合型行政案件,。

  （四）對(duì)民事與行政交叉案件的范疇眾說(shuō)紛紜，操作較為混亂

由于民事與行政交叉案件缺乏一個(gè)清晰,、明確的劃分，有的法院錯(cuò)誤將行政賠償案件納入民事,、行政交叉案件審理范疇。具體行政行為相對(duì)人在提起行政訴訟的同時(shí)一并提起行政賠償之訴,，有的法院將其當(dāng)作民事與行政交叉案件,，采取“先行后民”或“先民后行”的審理原則,，將案件在民事審判庭與行政審判庭之間相互推諉,，造成案件久拖不決,。其實(shí)行政賠償屬于特殊的行政訴訟，有別于普通民事訴訟，與一般的民事賠償有著本質(zhì)的區(qū)別。也有的法院把本屬于民事賠償范疇的當(dāng)作行政賠償來(lái)對(duì)待,，嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。這些對(duì)行政賠償訴訟的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人不同的救濟(jì)結(jié)果,。例如,，某甲夜晚騎車(chē)回家，在途經(jīng)某路段時(shí),，道路旁的綠化樹(shù)木突然斷落，將甲砸傷。甲于是將負(fù)有道路管理職責(zé)的公路部門(mén)告上法庭要求賠償,。本案審理過(guò)程中,，有人認(rèn)為公路部門(mén)負(fù)有道路管理,、維護(hù)的行政職責(zé),，現(xiàn)道路旁樹(shù)木因公路部門(mén)疏于管理、修剪斷落砸傷人,，甲應(yīng)當(dāng)以公路部門(mén)行政不作為為由提起行政賠償訴訟。而事實(shí)上對(duì)該案的處理完全可以按照《民法通則》的規(guī)定,，要求公路部門(mén)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，而無(wú)需要求當(dāng)事人另行提起行政賠償訴訟,。

第三部分  民行交叉案件的審理機(jī)制探析

課題組經(jīng)過(guò)深入的理論梳理和實(shí)踐考察，認(rèn)為行政訴訟和民事訴訟有其自身難以克服的局限性,，依靠其中任何一種訴訟程序都難以理想地解決民行交叉案件。既然如此,，那么作為一種更為徹底解決糾紛的途徑，可以通過(guò)附帶訴訟的合并審理方式進(jìn)行,，即在對(duì)民行交叉案件類(lèi)型化分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一種基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的模式來(lái)解決,。

一、基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式的可行性分析

根據(jù)課題組對(duì)企業(yè)登記,、人事?tīng)?zhēng)議、工傷認(rèn)定,、房屋所有權(quán)爭(zhēng)議、土地權(quán)屬爭(zhēng)議等民行交叉案件的考察,，以及學(xué)術(shù)界的類(lèi)型分析方法,，可以在將民行交叉案件進(jìn)行類(lèi)型化分析的基礎(chǔ)上，借鑒理論界提出的解決民行交叉案件的多種解決途徑,，參照國(guó)外立法和司法實(shí)踐,，構(gòu)建一種基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的審理模式,，從而較為徹底地解決民行交叉案件,。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式,，是指在審理民行交叉案件時(shí),，根據(jù)民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)程度的不同,，將主要爭(zhēng)議確定為基礎(chǔ)訴訟程序,，將關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議及其訴訟納入基礎(chǔ)訴訟程序之中，由審理基礎(chǔ)訴訟的同一審判組織進(jìn)行一并審理和裁判,?；A(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式，與目前理論界主張的眾多解決民事行政爭(zhēng)議交叉案件的方案相比,，有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：（1）基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟是以一種審理模式解決民事行政爭(zhēng)議相互關(guān)聯(lián)的多種情形,，表現(xiàn)出解決途徑的單一與簡(jiǎn)捷，從而避免了多途徑,、多形式解決交叉案件的繁瑣。（2）基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式,，既保障了對(duì)主要的起決定性作用的爭(zhēng)議和訴訟適用符合其性質(zhì)的常規(guī)的規(guī)范的訴訟程序進(jìn)行審理,，同時(shí)以吸收的方式，對(duì)關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議作出處理,，兼顧了關(guān)聯(lián)訴訟的不同性質(zhì)和特點(diǎn)。（3）基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式,，采取訴訟程序的單一性與分別審理規(guī)則，如證據(jù)規(guī)則的多樣性相結(jié)合,，使交叉案件審理的訴訟程序既有整體的統(tǒng)一性，從而避免多種程序交錯(cuò)造成的混亂,、無(wú)序與繁瑣，同時(shí)又保證不同性質(zhì)爭(zhēng)議解決的有效性和科學(xué)性,。（4）基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式,，系以一種訴訟程序?yàn)橹魍瑫r(shí)解決兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，大大便利了當(dāng)事人的訴訟,，特別是十分有利于當(dāng)事人實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的徹底解決,。由于主訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟一并解決，也能夠有效地防止司法裁判與行政處理行為的抵觸和沖突,，從而保障行政權(quán)與司法權(quán)的統(tǒng)一和司法權(quán)的最終裁決性,。（5）基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式，能有效提高審判效率,，不失為確保司法公正與效率的一種新舉措。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟具體有兩種審理方式：民事附帶行政訴訟方式和行政附帶民事訴訟方式,。

1.民事附帶行政訴訟方式及其可行性。

民事附帶行政訴訟審理方式適用于以民事?tīng)?zhēng)議為主,、涉及關(guān)聯(lián)行政爭(zhēng)議的案件，以及因行政裁決而引起的民事?tīng)?zhēng)議,、行政爭(zhēng)議并重案件。主要用于解決因行政登記,、行政確權(quán),、行政許可,、行政裁決等引起的民行交叉案件。需要說(shuō)明的是因行政裁決而引起的以行政爭(zhēng)議為形式,，實(shí)質(zhì)為民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件，雖然與以民事?tīng)?zhēng)議為主,，涉及關(guān)聯(lián)行政爭(zhēng)議的交叉案件適用同一審理方式，但二者在性質(zhì)上還是有區(qū)別的,。民事行政爭(zhēng)議相互關(guān)聯(lián)的三種情形，包括以行政爭(zhēng)議為主,、涉及民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的案件，以民事?tīng)?zhēng)議為由,、涉及關(guān)聯(lián)行政爭(zhēng)議的案件，以及行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的案件,，前二者都屬于民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議并存，盡管兩個(gè)爭(zhēng)議有主輔之分,，但都是獨(dú)立存在的,。而行政裁決所引起的民事行政交叉案件,，正如前面已經(jīng)論述的，實(shí)質(zhì)就是一個(gè)民事?tīng)?zhēng)議,，行政爭(zhēng)議只是一種表現(xiàn)形式，并不具有實(shí)際意義,，此類(lèi)案件本質(zhì)就是一種民事訴訟。雖然此類(lèi)案件與以民事?tīng)?zhēng)議為主涉及關(guān)聯(lián)行政爭(zhēng)議的案件有些區(qū)別,，但審理方式還應(yīng)適用民事附帶行政訴訟的審理方式,。民事附帶行政訴訟方式的可行性在于：

第一,，行政行為在民事訴訟中是作為當(dāng)事人支持自己主張或者抗辯理由的證據(jù)形式出現(xiàn),，根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則,，法院應(yīng)當(dāng)審查證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性,。因此，對(duì)行政行為的合法性審查,，屬于法院的職責(zé)范圍；第二,，從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來(lái)看，盡管行政權(quán)與司法權(quán)是相互獨(dú)立的權(quán)利,，但根據(jù)“司法最終解決原則”，司法權(quán)在一定意義上優(yōu)于行政權(quán),。對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為,，司法權(quán)可以通過(guò)一定程度的介入,，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的司法審查。盡管現(xiàn)行法律對(duì)行政行為合法性審查的職能賦予了行政審判庭而不是民事審判庭,，但是無(wú)論是行政審判庭還是民事審判庭，作為法院內(nèi)部的職能部門(mén),，它們行使的都是國(guó)家的司法權(quán)，相互之間不存在對(duì)立關(guān)系,，其內(nèi)部分工是為了更好地審理案件,。因此,，民事審判庭審查行政行為的合法性，并不會(huì)造成對(duì)行政審判庭審判權(quán)的侵犯,。國(guó)外的司法實(shí)踐亦可以印證這一點(diǎn),，在英美法系國(guó)家，其法院系統(tǒng)是單一的,，行政案件與民事案件、刑事案件一樣,，均由普通法院管轄，所有類(lèi)型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的,。

2.行政附帶民事訴訟方式及其可行性。

行政附帶民事訴訟方式適用于以行政爭(zhēng)議為主,，涉及關(guān)聯(lián)民事?tīng)?zhēng)議的案件,。主要由于解決因行政處罰、行政責(zé)任認(rèn)定,、部分行政許可而引起的民事行政交叉案件。行政附帶民事訴訟方式及其可行性在于：

第一,，在行政附帶民事訴訟中法院對(duì)附帶民事?tīng)?zhēng)議作出實(shí)體判決,，仍然屬于民事法律規(guī)范的調(diào)整范圍,，法院有權(quán)處理這類(lèi)糾紛，立法并沒(méi)有排斥法院對(duì)這類(lèi)糾紛的處理權(quán),。相反，由于這類(lèi)糾紛與行政機(jī)關(guān)的行政管理內(nèi)容緊密相關(guān),，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理,，具有一定的優(yōu)勢(shì)；第二,，隨著行政管理領(lǐng)域擴(kuò)大和行政權(quán)的擴(kuò)張，越來(lái)越多的行政法律法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段解決民事糾紛的權(quán)力,，并且引入了司法救濟(jì)途徑,，規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)行政處理決定不服可以提起行政訴訟,，例如環(huán)境保護(hù)法等，法院受理這類(lèi)案件后,，必須要涉及原相對(duì)人或原相對(duì)人與利害關(guān)系人之間的民事權(quán)益,。根據(jù)“有救濟(jì)才有權(quán)利”的法治思想，立法既然賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的處理權(quán)和行政相對(duì)人的起訴權(quán),，那么就應(yīng)允許法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，附帶審查當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議,，使當(dāng)事人的民事權(quán)利得到有效的司法救濟(jì),。

二、基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的成立條件及劃分標(biāo)準(zhǔn)

1.基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的成立條件,。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式將兩種有關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議一并解決,，從而給相關(guān)當(dāng)事人以完全充分而又無(wú)矛盾的雙重救濟(jì)，無(wú)論是民事附帶行政訴訟的審理方式還是行政附帶民事訴訟的審理方式,，都必須具備以下條件，才能構(gòu)成基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟：

第一,，案件事實(shí)和訴訟請(qǐng)求涉及民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議,，并且屬同一人民法院管轄,。由于現(xiàn)行立法的原因，目前可能存在管轄法院不一致的問(wèn)題,，對(duì)基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式的啟動(dòng)產(chǎn)生一定程度的影響,。課題組認(rèn)為，在司法實(shí)踐中我們不能拘泥于兩種訴訟程序?qū)е碌墓茌牪煌?，而?yīng)基于司法統(tǒng)一原則的要求，按照附帶訴訟服從基礎(chǔ)訴訟的管轄原則來(lái)確定管轄法院,，從而避免因管轄因素制約基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式的啟動(dòng),。第二,，主體上具有關(guān)聯(lián)性,，即行政訴訟與民事訴訟的主體存在重疊交叉的情形。從形式上看,，民行交叉案件在于主體上存在關(guān)聯(lián)，即附帶民事訴訟的原告或被告必須是行政訴訟中的原告,，或者附帶行政訴訟的原告或被告必須是民事訴訟中的原告。例如,，在行政附帶民事訴訟中,，行政訴訟的原告在提起行政訴訟的同時(shí)附帶提起民事訴訟,，或者在行政訴訟的過(guò)程中附帶提起民事訴訟，即附帶民事訴訟的原告為行政訴訟原告,。這種主體上的關(guān)聯(lián)性的背后隱藏著主體之間的利害關(guān)系上的關(guān)聯(lián)。第三,，利害關(guān)系上具有關(guān)聯(lián)性。這里是指行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系存在一定的內(nèi)在牽連關(guān)系,。

2.基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的劃分標(biāo)準(zhǔn),。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式中由于當(dāng)事人啟動(dòng)的訴訟程序有民事、行政之后區(qū)別，必須涉及民事訴訟,、行政訴訟的主次之別的判決標(biāo)準(zhǔn),，也就是說(shuō)以哪個(gè)作為基礎(chǔ)訴訟，哪個(gè)作為關(guān)聯(lián)訴訟,。課題組認(rèn)為，在基礎(chǔ)訴訟的劃分標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人起訴時(shí)所要解決的根本問(wèn)題是民事問(wèn)題還是行政問(wèn)題,，以及民事行為與行政行為誰(shuí)為基礎(chǔ)來(lái)加以區(qū)別,。具體而言,，主要有兩種考察標(biāo)準(zhǔn)：第一，如果當(dāng)事人之間解決的根本問(wèn)題或最終目的是民事?tīng)?zhēng)議,，行政爭(zhēng)議只是途徑、手段或者必經(jīng)程序,，則應(yīng)當(dāng)以民事訴訟為基礎(chǔ)，適用民事附帶行政訴訟審理方式,。反之,，如果當(dāng)事人之間解決的根本問(wèn)題或最終目的是行政爭(zhēng)議,，民事?tīng)?zhēng)議只是途徑、手段或者必經(jīng)程序,，則應(yīng)當(dāng)以行政訴訟為基礎(chǔ)，適用行政附帶民事訴訟審理方式,；第二，如果民事行為的效力雖然基于行政行為的介入而發(fā)生,，但這種行政介入屬于補(bǔ)充意思表示，而非決定性或者說(shuō)是非依行政法目的而依民法目的所作直接調(diào)整性意思表示,，則應(yīng)當(dāng)以民事訴訟為基礎(chǔ),，適用民事附帶行政訴訟審理方式,。反之，如果雖然涉及民事法律效果的發(fā)生,，但行政行為的介入本身不是立足于民事私法行為的效果,，而是基于行政行為本身公法上目的追求,，民事?tīng)?zhēng)議的解決也需要依靠行政行為合法性審查結(jié)果這一前提,，則此時(shí)應(yīng)以行政訴訟為基礎(chǔ),，適用行政附帶民事訴訟的審理方式。

三,、基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的審理原則

1.司法適度干預(yù)行政原則,。

在合并審理過(guò)程中,，顯然會(huì)涉及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)行使的審查和干預(yù)問(wèn)題，此時(shí)要在司法最終裁決權(quán)的前提下,，協(xié)調(diào)發(fā)揮好二者各自的職能作用，既要充分發(fā)揮司法的最終裁決權(quán)職能,，又要注意保障行政權(quán)的行使領(lǐng)域和行政權(quán)的有效實(shí)施，從而保持司法對(duì)行政的適度干預(yù),。如因房地產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)引起行政訴訟，法院在審理權(quán)屬確認(rèn)時(shí),，如果對(duì)房產(chǎn)歸屬已經(jīng)查明，就完全可以作出司法裁決,，而拘泥于行政訴訟只能進(jìn)行合法性審查以及裁決方式只有維持和撤銷(xiāo)的限制,，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的權(quán)屬登記只能一撤了之或判令行政機(jī)關(guān)限期重新作出行政確認(rèn),。因?yàn)椋@樣判決相當(dāng)于司法權(quán)讓位于行政權(quán),，其結(jié)果是當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)糾紛房產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議仍不能得到有效解決，甚至可能行政機(jī)關(guān)怠于作出新的行政確認(rèn),，又引發(fā)行政不作為之訴。

2.全面審查原則,。

全面審理原則貫穿于基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的整個(gè)過(guò)程，其內(nèi)涵應(yīng)包括如下兩個(gè)方面：一是人民法院要對(duì)具體行政行為和民事?tīng)?zhēng)議做出雙重法律評(píng)判,；二是人民法院既要審查具體行政行為的合法性，又要審查具體行政行為對(duì)民事?tīng)?zhēng)議處理的合理性,，即對(duì)具體行政行為的合法性審查應(yīng)包括對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的合理性審查?；A(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟要求全面審理原則基于以下三個(gè)方面的因素考慮：第一，基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟中具體行政行為和民事?tīng)?zhēng)議兩者的內(nèi)在聯(lián)系,。在基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟中，對(duì)具體行政行為合法性的審查過(guò)程,，也是對(duì)具體行政行為處理民事?tīng)?zhēng)議正確與否的審查過(guò)程。對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的司法處理,，又會(huì)影響到對(duì)具體行政行為的合法性審查。對(duì)具體行政行為的評(píng)判,，必然涉及對(duì)民事?tīng)?zhēng)議處理的評(píng)判。對(duì)民事?tīng)?zhēng)議處理的評(píng)判,，反過(guò)來(lái)會(huì)影響對(duì)具體行政行為的評(píng)判,。具體行政行為和民事?tīng)?zhēng)議兩者之間相互關(guān)聯(lián),，具有內(nèi)在的互動(dòng)邏輯關(guān)系。正是這種內(nèi)在的互動(dòng)邏輯關(guān)系,，決定了基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟必須實(shí)行全面審理,。第二，行政訴訟與民事訴訟的交叉關(guān)系,。在基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟中,，具有兩種情況,，一是行政訴訟的存在和成立是附帶民事訴訟存在和成立的前提；二是民事訴訟存在和成立是附帶行政訴訟存在和成立的前提,。在這兩種情況中，都必須以對(duì)具體行政行為合法性作出評(píng)判為基礎(chǔ),，才能決定民事訴訟有關(guān)原則和制度的適用及其范圍,。因此,，必須以對(duì)具體行政行為的合法性審查為前提，而后才能對(duì)附帶民事部分進(jìn)行處理,，這也決定了基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟應(yīng)實(shí)行全面審理原則。

3.有限“不告不理”原則,。

在民事附帶行政訴訟的情形下,，如果當(dāng)事人先提起行政訴訟,，法院應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知相關(guān)當(dāng)事人提起民事訴訟,，并將相關(guān)行政爭(zhēng)議移送民事訴訟管轄法院一并審理,。如果當(dāng)事人不提起民事訴訟，視為其對(duì)行政行為相關(guān)民事問(wèn)題沒(méi)有爭(zhēng)議,。在此情況下,，法院僅就行政爭(zhēng)議進(jìn)行審理和裁判,。法院裁判一旦生效，就不允許當(dāng)事人再就相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議提出民事訴訟,；同理，在行政附帶民事訴訟的情形下,，如果當(dāng)事人先行提起民事訴訟，并引起對(duì)行政主體的具體行政行為不服的,，法院亦應(yīng)告知相關(guān)當(dāng)事人對(duì)具體行政行為提起訴訟，并將相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議移送行政訴訟管轄法院,。如果相關(guān)當(dāng)事人不對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，視為其對(duì)具體行政行為沒(méi)有爭(zhēng)議,。法院在生效具體行政行為確定的范圍內(nèi)僅就民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理和裁判。

4.公正與效率相統(tǒng)一原則,。

公正與效率作為司法活動(dòng)的永恒主題,，已經(jīng)成為人們的共識(shí)，在公正與效率的杠桿中,，任何一方發(fā)生偏離都會(huì)引起失衡和非正義,。由于民行交叉案件既涉及民事?tīng)?zhēng)議，又涉及行政爭(zhēng)議,，案件往往比較復(fù)雜,。因此，對(duì)交叉案件的審理,，要追求公正,，也要注重效率和效益，盡可能降低訴訟成本,，在兩者之間尋找最佳結(jié)合點(diǎn),。法院在受理民事與行政爭(zhēng)議交叉類(lèi)案件時(shí),，應(yīng)給予當(dāng)事人充分的訴訟指導(dǎo)，加強(qiáng)民事訴訟與行政訴訟之間的協(xié)調(diào)及證據(jù)資料的共享,，減少當(dāng)事人的訟累,。

四、基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的基本程序

1.訴訟當(dāng)事人,。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式由于是將兩種不同訴訟程序的吸收合并，而且要在一種基礎(chǔ)訴訟程序中解決兩個(gè)不同爭(zhēng)議,，因此，與兩個(gè)爭(zhēng)議有利害關(guān)系的相關(guān)當(dāng)事人都必須參與到訴訟之中,。

（1）民事附帶行政訴訟的訴訟當(dāng)事人。原,、被告由民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人承當(dāng)，相關(guān)行政爭(zhēng)議涉及的行政機(jī)關(guān)則作為第三人參加訴訟,。

（2）行政附帶民事訴訟的訴訟當(dāng)事人。原,、被告由行政爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人承當(dāng)，行政相對(duì)人為原告,，行政主體為被告,；相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的另一方作為第三人參加訴訟,。

2.訴訟管轄。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟審理模式的管轄原則由于民事訴訟與行政訴訟的管轄原則不同,，那么在吸收訴訟中，必須確定一個(gè)管轄標(biāo)準(zhǔn),。鑒于基礎(chǔ)訴訟,、主要爭(zhēng)議是此類(lèi)案件的審理重心,，自然應(yīng)當(dāng)依據(jù)基礎(chǔ)訴訟的性質(zhì)確定相應(yīng)的管轄原則。即民事附帶行政訴訟的,，依民事訴訟確定管轄法院,，行政附帶民事訴訟的,，依行政訴訟確定管轄法院,。在民事附帶行政訴訟情形下，如果當(dāng)事人先提起行政訴訟,，并因此引發(fā)民事?tīng)?zhēng)議，法院應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)當(dāng)事人提起民事訴訟,，并將相關(guān)行政爭(zhēng)議移送民事訴訟管轄法院一并審理,。如果相關(guān)當(dāng)事人不提起民事訴訟,，視為其對(duì)與行政行為相關(guān)民事問(wèn)題沒(méi)有爭(zhēng)議。在此情況下,，法院僅就行政爭(zhēng)議進(jìn)行審理和裁判,。法院裁判一旦生效,，就不允許當(dāng)事人再就相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟。需要明確的是,，對(duì)因行政裁決引起的交叉案件中,，相關(guān)當(dāng)事人必須對(duì)行政裁決提起行政訴訟,，不存在單獨(dú)提起民事訴訟。在行政附帶民事訴訟情形下,，如果當(dāng)事人先提起了民事訴訟,，并引起對(duì)行政主體的具體行政行為不服的,，法院亦應(yīng)告知相關(guān)當(dāng)事人對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，并將相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議移送行政訴訟管轄法院,。如果相關(guān)當(dāng)事人不對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，視為其對(duì)具體行政行為沒(méi)有爭(zhēng)議,。法院只能在生效具體行政行為確定的范圍內(nèi)就民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理和裁判,。

3.訴訟時(shí)效,。

在基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式中，存在著民事訴訟和行政訴訟兩種不同的訴訟時(shí)效沖突。行政訴訟實(shí)行的是特殊時(shí)效原則,，行政相對(duì)人請(qǐng)求訴訟保護(hù)的時(shí)間相對(duì)要短。依照行政訴訟法訴訟時(shí)效的規(guī)定,，某一行政機(jī)關(guān)作出的行政行為因行政時(shí)效逾期時(shí)，依照民法通則訴訟時(shí)效的規(guī)定,，民事訴訟部分的時(shí)效可能未逾期而仍保留起訴權(quán),。在這種情況下,，無(wú)論是民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，當(dāng)事人如果就民事?tīng)?zhēng)議部分繼續(xù)提起訴訟顯然是行不通的,，因?yàn)樾姓V訟時(shí)效逾期，具體行政行為已經(jīng)產(chǎn)生效力,，其中行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議部分的處理自然同具體行政行為一并生效,，如再允許當(dāng)事人按民事訴訟時(shí)效的規(guī)定另行起訴,，則與已生效的具體行政行為相悖。此時(shí),，唯一的選擇應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定執(zhí)行,。當(dāng)然，當(dāng)附帶訴訟的原告并非行政相對(duì)人時(shí),，則另當(dāng)別論。

4.審判程序,。

基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟應(yīng)適用不同的訴訟程序法,。盡管民事訴訟和行政訴訟是兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的訴訟，可以一并審理,。但是兩者畢竟性質(zhì)不同，在審理過(guò)程中,，應(yīng)由不同的法律規(guī)范調(diào)整,，不能混淆適用訴訟程序法,。因此,，行政部分應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》,，當(dāng)事人遵循行政訴訟的原則參加訴訟,，并享受行政訴訟權(quán)利，承擔(dān)行政訴訟義務(wù),。同理,，民事訴訟部分應(yīng)適用《民事訴訟法》規(guī)定，當(dāng)事人之間依照民事訴訟法的原則,、規(guī)則進(jìn)行訴訟,。被告可以提起反訴，當(dāng)事人可以自行處分民事權(quán)利,，法院可以適用調(diào)解等等,。對(duì)民行交叉案件運(yùn)用基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟方式進(jìn)行審理，只有分別適用訴訟程序法,，才能公平有效地解決糾爭(zhēng),。

對(duì)于庭審方式而言，基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的庭審方式原則上采取由審理基礎(chǔ)訴訟的審判組織將基礎(chǔ)訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟同時(shí)一并審理,，一并作出裁判,。至于法庭調(diào)查、法庭辯論中對(duì)行政爭(zhēng)議民事?tīng)?zhēng)議是分階段進(jìn)行還是交叉混合進(jìn)行,，是將民事行政爭(zhēng)議焦點(diǎn)結(jié)合進(jìn)行審理還是分開(kāi)逐項(xiàng)審理,，可以根據(jù)民事行政爭(zhēng)議本身關(guān)聯(lián)程度而定。但一般而言,，庭審的重點(diǎn)應(yīng)是基礎(chǔ)訴訟和主要爭(zhēng)議,。庭審的順序應(yīng)當(dāng)是首先圍繞基礎(chǔ)訴訟、主要爭(zhēng)議進(jìn)行,，因?yàn)槠鋵?duì)關(guān)聯(lián)訴訟起著決定作用,。當(dāng)然，當(dāng)關(guān)聯(lián)訴訟過(guò)于復(fù)雜或涉及技術(shù)問(wèn)題導(dǎo)致一時(shí)難以判定的,，例如需要進(jìn)行技術(shù)鑒定、司法鑒定等,，也可以先行就基礎(chǔ)訴訟部分作出審理和裁判,。需要說(shuō)明的是對(duì)于因行政裁決而引起的民事附帶行政訴訟，不存在分開(kāi)審理,、分別裁判的問(wèn)題，因?yàn)榇祟?lèi)案件實(shí)質(zhì)就是一個(gè)民事?tīng)?zhēng)議,。

5.舉證責(zé)任。

行政訴訟原則上實(shí)行被告負(fù)舉證責(zé)任,，而民事訴訟舉證責(zé)任一般是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證,，如果行政訴訟中的原告因行政主體舉證不力而勝訴,，而在附帶的民事訴訟中卻因舉證不力而敗訴，那么就會(huì)出現(xiàn)判決結(jié)果不一致的情形,。因此在基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟中,，對(duì)于民事訴訟和行政訴訟部分,，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的不同主張及其主張的性質(zhì)分別確定各自的舉證責(zé)任。原則上行政爭(zhēng)議的被告應(yīng)對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任,，所舉證據(jù)不能證明其作出的具體行政行為合法的,，依法承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn),；民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人對(duì)自己的民事權(quán)益主張負(fù)舉證責(zé)任，不能證明自己主張成立的,，承擔(dān)相應(yīng)的敗訴風(fēng)險(xiǎn),。另外,，考慮到行政附帶民事訴訟中，原告在行政管理活動(dòng)中始終處于被動(dòng)地位,，可能不了解行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的事實(shí)和依據(jù),，因而在審理民事訴訟部分時(shí),，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)原告提供具體行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)的舉證責(zé)任，而應(yīng)把作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任結(jié)合起來(lái)審查,。

6.調(diào)解程序。

根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定,，行政案件，除行政賠償案件外,，一律不適用調(diào)解。目前,，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為民事行政爭(zhēng)議交叉案件中的民事?tīng)?zhēng)議是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)糾紛，本質(zhì)上屬于民事訴訟,，應(yīng)適用民事訴訟法的規(guī)定，可以進(jìn)行調(diào)解,。我們認(rèn)為，吸收訴訟畢竟不同于單純的民事訴訟,，民事?tīng)?zhēng)議又與具體行政行為密切相關(guān)，還可能涉及他人和社會(huì)公共利益,，因此,，為了維護(hù)他人和社會(huì)公共利益，同時(shí)也維護(hù)行政機(jī)關(guān)合法行政行為,，應(yīng)區(qū)別情況加以處理,，以實(shí)行有限調(diào)解原則為宜。（1）只有在不損害他人及社會(huì)公共利益的情況下才能對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行調(diào)解,。（2）對(duì)于因行政裁決引起的民事?tīng)?zhēng)議可以適用調(diào)解,。（3）具體行政行為合法的，對(duì)相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議一般不適用調(diào)解,。對(duì)民事?tīng)?zhēng)議達(dá)成調(diào)解協(xié)議,，可以單獨(dú)制作調(diào)解書(shū),，而相關(guān)行政爭(zhēng)議由法院依法裁判,。

7.上訴程序,。

在基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟中,，原則上如果當(dāng)事人就行政部分和民事部分一并提起上訴,，則應(yīng)當(dāng)一并審理；如僅就行政判決部分或者民事判決部分單獨(dú)提起上訴,，則應(yīng)當(dāng)視為其接受另一部分判決內(nèi)容,，放棄對(duì)另一部分判決內(nèi)容的上訴權(quán),，二審法院不再對(duì)這一部分進(jìn)行審理,，相應(yīng)的案件當(dāng)事人也可以退出案件訴訟,。也就是說(shuō)如果當(dāng)事人沒(méi)有就民事部分提起上訴,，則民事部分的原,、被告不應(yīng)參與到二審訴訟程序,，二審中也不列該訴訟當(dāng)事人,；如果當(dāng)事人沒(méi)有就行政判決部分提起上訴,，則行政訴訟部分的原,、被告不應(yīng)參與到二審訴訟程序，二審中也不列該訴訟當(dāng)事人,。當(dāng)然,，這只是一般情況下的處理原則,，還存在一個(gè)例外情形,，如果當(dāng)事人僅對(duì)民事判決部分提起上訴,，放棄的是行政判決部分,，如果二審法院在形式審查時(shí)發(fā)現(xiàn)行政判決部分存在錯(cuò)誤,，則應(yīng)進(jìn)行全面審查,，對(duì)行政部分一并作出處理。因?yàn)樾姓袥Q部分與民事判決部分是直接相關(guān)的,，由于行政行為本身屬于國(guó)家公權(quán)力的行使結(jié)果,，對(duì)違法的行政行為可以運(yùn)用司法權(quán)進(jìn)行積極糾正。

結(jié)  語(yǔ)

英國(guó)法諺曰“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，同樣,，這也意味著不適當(dāng)?shù)木葷?jì)相當(dāng)于沒(méi)有救濟(jì),。由于我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)民行交叉案件的處理缺乏具有操作性的規(guī)定,，理論界更是眾說(shuō)紛紜,，這給司法實(shí)踐造成了一定程度的困惑,。因此，以公民權(quán)利最大限度的保障和實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向,，對(duì)民行交叉案件的審理機(jī)制進(jìn)行修正和重設(shè),，不僅涉及司法權(quán)威和司法效益的問(wèn)題，更直接關(guān)系到公民權(quán)益最大保護(hù)的問(wèn)題,。在理性梳理眾多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和充分考察司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，課題組認(rèn)為既然行政訴訟與民事訴訟的程序分野造成分別訴訟模式已經(jīng)無(wú)法積極回應(yīng)民行交叉案件的諸多目標(biāo)需求，無(wú)法契合司法實(shí)踐發(fā)展的匆忙步調(diào),，那么改變非此即彼或者非彼即此的極端做法,，努力在特定的時(shí)空條件下將二者結(jié)合起來(lái),，或許能從眾多解決途徑中取得突破,，而基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式則是其中一個(gè)較為理想的制度模型,?；A(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟的生命力在于以“吸收”的方式妥善彌合了行政訴訟程序與民事訴訟程序的罅隙，使兩個(gè)關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議在一個(gè)程序時(shí)空中展開(kāi),，為當(dāng)事人提供充分而又無(wú)矛盾的雙重救濟(jì),，從而確保權(quán)利的最大限度實(shí)現(xiàn)。

蘇力先生在《法治及其本土資源》的序言中有一句催人奮進(jìn)的話：“我們想見(jiàn)今后幾十年內(nèi)是從事中國(guó)法制生活人士的黃金時(shí)代,。他們有極多機(jī)會(huì)接受挑戰(zhàn),，盡量創(chuàng)造?！倍菊n題對(duì)基礎(chǔ)訴訟吸收關(guān)聯(lián)訴訟模式的構(gòu)建,，本身屬于這樣一種挑戰(zhàn)和創(chuàng)造。當(dāng)然,，一個(gè)制度從理論到實(shí)踐,，從初步嘗試到良性運(yùn)行必然是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，還有賴于理論界的深入研究和司法實(shí)踐的不斷努力,，并善于借鑒其他國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，才能在中國(guó)的特殊法治土壤中茁壯成長(zhǎng),。

課題組組長(zhǎng)：朱和慶

副  組  長(zhǎng)：賴紫寧

成      員：郭文東  林永春  劉慧卓  李  軍  肖啟明

 文  堅(jiān)  郭  赟  路紅青  宋  川  李舒嘯

 徐哲娜  張  鑫  林瑩茵

執(zhí)  筆  人：肖啟明  文  堅(jiān)  郭  赟  楊  虹  李舒嘯

統(tǒng)  稿  人：李  軍  肖啟明