王僑鈺

（中國(guó)人民銀行廊坊市中心支行  河北 廊坊  065000）

【摘要】 加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理監(jiān)督，嚴(yán)把投資立項(xiàng),、勘查設(shè)計(jì)概算,、招投標(biāo)、工程建設(shè)以及竣工決算管理,，是降低項(xiàng)目投資成本,、減少資金流失等違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生和防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。文章是在對(duì)基本建設(shè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上,，從審計(jì)視角對(duì)基本建設(shè)管理存在的問(wèn)題和成因進(jìn)行了分析和探究，提出了加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理的措施和建議,。

【關(guān)鍵詞】 基本建設(shè)  問(wèn)題  建議

基本建設(shè)項(xiàng)目程序復(fù)雜,，投資大，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng),，涉及部門多,，國(guó)家規(guī)定多，到處是“機(jī)關(guān)”,，容易出問(wèn)題,；干基建的油水大，查基建的風(fēng)險(xiǎn)高,。本文為此提出加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)建議,，旨在全球金融危機(jī)背景下，對(duì)我國(guó)新一輪基本建設(shè)投資管理方面有所啟示和幫助,。

一,、基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的主要問(wèn)題

1、立項(xiàng)審批及內(nèi)部控制方面

（1）違規(guī)立項(xiàng),。如個(gè)別應(yīng)由國(guó)務(wù)院或部委總部審批的項(xiàng)目,，直接由省級(jí)管轄單位審批立項(xiàng)，有的建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)上級(jí)單位審批擅自在地方立項(xiàng),。

（2）規(guī)?？刂撇涣?，超面積、超投資,、超標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題仍然存在,，部分初步設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)變更未經(jīng)審批，隨意增加變更工程項(xiàng)目,。

（3）部分項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間較長(zhǎng),，建設(shè)工期失控，個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目在上級(jí)行立項(xiàng)批復(fù)之前先行施工,，由于資金不能及時(shí)到位或工程監(jiān)督管理不善,，項(xiàng)目一拖再拖，成為“馬拉松”工程,。

（4）部分建設(shè)單位基建管理機(jī)制不健全,，職責(zé)未落實(shí)，未成立基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,，沒(méi)有配備專職基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和懂基建工程的管理人員,，有的甚至基建會(huì)計(jì)、出納一人兼,，重大決策沒(méi)有相關(guān)的會(huì)議記錄,、基建檔案資料不全，內(nèi)部控制薄弱,，管理不規(guī)范,。

2、基建財(cái)務(wù)管理方面

（1）少數(shù)基建項(xiàng)目資金來(lái)源運(yùn)用不合規(guī),。有的建設(shè)單位擠占公用經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)列支基建工程費(fèi)用,，或虛列費(fèi)用支出將資金轉(zhuǎn)入基建賬戶，未經(jīng)批準(zhǔn)使用其他項(xiàng)目結(jié)余資金,、使用借款墊付基建款等,；有些單位則挪用基建資金購(gòu)置非建設(shè)用固定資產(chǎn)，如汽車,、空調(diào)或個(gè)人住宅商品房,，列支汽車修理費(fèi)或其他與基建無(wú)關(guān)的費(fèi)用。

（2）部分單位基建財(cái)務(wù)核算體系不健全,，支付工程款審核把關(guān)不嚴(yán)格,。如：違規(guī)使用現(xiàn)金支付大額工程款、支付工程款無(wú)發(fā)票,、無(wú)合同或工程進(jìn)度報(bào)告支付工程款,、未按合同（協(xié)議）約定支付工程款、未督促供應(yīng)商及時(shí)繳納履約保證金,、基建資金未做到專戶存儲(chǔ),、多頭開戶,、白條入賬、憑證無(wú)審簽,、記賬憑證無(wú)附件或附件不全,、重要支付憑證和財(cái)務(wù)印章管理不嚴(yán)格等；有的施工單位利用建設(shè)單位對(duì)建設(shè)工程預(yù)算,、結(jié)算知識(shí)了解甚少的管理漏洞,，采用高套定額，多計(jì)材料,、設(shè)備價(jià)格和數(shù)量,，設(shè)計(jì)變更減少不做調(diào)整，重復(fù)計(jì)算工程量,，編制虛假預(yù)算和結(jié)算等手段,，高估冒算工程造價(jià)，致使建設(shè)資金流失,。

3,、基建項(xiàng)目招投標(biāo)采購(gòu)管理方面

按照《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)法規(guī),，基建項(xiàng)目的勘察,、設(shè)計(jì)、施工,、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備,、材料等的采購(gòu)，必須實(shí)行集中采購(gòu)管理,，在采購(gòu)金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)采用招標(biāo)采購(gòu)方式,。但實(shí)際工作中部分建設(shè)單位未將基建工程,，貨物或服務(wù)項(xiàng)目未納入建設(shè)單位集中采購(gòu)管理，采購(gòu)方式,、操作程序不合規(guī),，分散采購(gòu)，應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目未招標(biāo),。還有一些建設(shè)單位招標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范,、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題比較普遍，如在投標(biāo)單位數(shù)量不夠的情況下未重新組織招標(biāo),，評(píng)標(biāo)前與中標(biāo)單位進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判,，招標(biāo)標(biāo)底不準(zhǔn)，隱性市場(chǎng)存在舞弊,；對(duì)代理招標(biāo)單位,、投標(biāo)單位資質(zhì),、評(píng)標(biāo)人員資格審查不嚴(yán)格等。

4,、合同及工程管理方面

（1）建設(shè)項(xiàng)目合同管理不規(guī)范,。建設(shè)工程合同，作為承包人進(jìn)行工程建設(shè),、發(fā)包人支付價(jià)款的經(jīng)濟(jì)合同,，是明確雙方權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟(jì)契約。一些采購(gòu)合同簽訂不及時(shí),、不合理,，有的單位未按中標(biāo)結(jié)果簽訂采購(gòu)合同，有些則簽訂追加采購(gòu)的補(bǔ)充合同金額超過(guò)10%的規(guī)定比例逃避再次招標(biāo),，個(gè)別單位邊施工邊簽合同或先施工后簽合同,，還有的根本就未簽合同或協(xié)議；一些合同（協(xié)議）簽訂不嚴(yán)謹(jǐn),，合同條款漏洞太多,，對(duì)許多可能發(fā)生的情況未作充分的估計(jì)；對(duì)簽訂合同的主體資格審查不嚴(yán),，合同的條款之間,、不同的合同文件之間規(guī)定和要求相互矛盾或不相一致，合同條款殘缺不全,，維權(quán)意識(shí)差,，造成經(jīng)濟(jì)糾紛；一些單位未嚴(yán)格執(zhí)行合同條款,，個(gè)別單位終止合同卻未簽訂解除協(xié)議,，嚴(yán)重影響了建設(shè)單位的利益，有的甚至造成了基建資金的損失浪費(fèi),。

（2）工程日常監(jiān)督管理松懈,。部分建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理、質(zhì)檢部門與建設(shè)單位基建現(xiàn)場(chǎng)管理人員監(jiān)督檢查不到位,，造成工程肢解發(fā)包,、轉(zhuǎn)包等問(wèn)題發(fā)生，施工合同單位與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工單位不符,，施工單位串通監(jiān)理或質(zhì)檢部門,，偷工減料，以次充好,，部分工程項(xiàng)目驗(yàn)收不嚴(yán)格,，個(gè)別工程項(xiàng)目存在質(zhì)量隱患，反映出部分建設(shè)單位未有效督促監(jiān)理單位履行約定職責(zé),。

5,、置換,、代建基建項(xiàng)目問(wèn)題較多

基建置換一般是將舊的房產(chǎn)通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行處置，用取得資金建設(shè)新的項(xiàng)目,，但在多起不良資產(chǎn)處置案件中,，資產(chǎn)評(píng)估、拍賣,、處置變成家族生意,，低價(jià)折讓出售國(guó)有資產(chǎn)，徇私舞弊,，造成置換黑洞,。“代建制”項(xiàng)目往往為個(gè)別開發(fā)商從權(quán)力主體手中獲得,，采購(gòu)人不通過(guò)信息披露直接將手中的項(xiàng)目委托給信得過(guò)的代建單位,，也存在“權(quán)力租金”的交易，其可控性較差,、不確定因素多,，有些開發(fā)商資金實(shí)力不足可能會(huì)造成半拉子工程、建設(shè)單位自身的權(quán)益難以保障,，存在一定風(fēng)險(xiǎn),。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

1,、主客觀原因?qū)е陆ㄔO(shè)規(guī)模超標(biāo)

一是受當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)（如城市規(guī)劃規(guī)定層高,、外部裝飾等）、基建工期長(zhǎng),、建材漲價(jià)及配套項(xiàng)目要求提高等因素影響,，直接加大了建設(shè)成本。二是建設(shè)單位追求“標(biāo)桿”,、“形象”工程,，想方設(shè)法爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，互相攀比,，規(guī)模能大則大，標(biāo)準(zhǔn)能高則高,，“三超”問(wèn)題比較普遍,，存在法不責(zé)眾的心理。

2,、內(nèi)控不力和基建管理能力欠缺,，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患增加

一是部分建設(shè)單位基建管理人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄,，基建領(lǐng)導(dǎo)小組,、集中采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組,、基建辦和會(huì)計(jì)部門的管理職責(zé)不明確，基建管理一手硬一手軟,，上項(xiàng)目,、跑批文、要資金積極主動(dòng),，財(cái)務(wù)核算,、工程管理和監(jiān)督檢查等相對(duì)松懈，導(dǎo)致基建管理不規(guī)范,、部分環(huán)節(jié)失控,。二是缺乏基建管理專業(yè)人才，基建管理能力嚴(yán)重不適應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的需要,?；üぷ飨鄬?duì)復(fù)雜，法規(guī)政策性強(qiáng),、涉及領(lǐng)域廣,，在工程開工前臨時(shí)抽調(diào)的基建管理和財(cái)務(wù)人員對(duì)基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不了解，缺乏工程技術(shù),、工程建設(shè)的專業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn),，難以做到項(xiàng)目管理的科學(xué)化和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化，在招投標(biāo),、合同簽訂,、工程管理、資產(chǎn)置換等過(guò)程中,，一旦考慮不周,、決策不慎、操作不當(dāng)就會(huì)陷入被動(dòng)和糾紛,，導(dǎo)致個(gè)別工程出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患,。三是基建監(jiān)督檢查及處罰力度不夠，造成問(wèn)題屢查屢犯,。

（三）基建管理制度不完善,，導(dǎo)致操作出現(xiàn)偏差。

一是資產(chǎn)置換,、委托代建等制度空缺,。如在對(duì)以置換、代建方式修建營(yíng)業(yè)辦公用房項(xiàng)目的管理上,，目前沒(méi)有相關(guān)的法規(guī)制度,，特別是對(duì)置換資金的控制管理上缺乏可操作性的制度、辦法，造成置換代建項(xiàng)目建設(shè)缺乏主動(dòng)控制權(quán),，操作出現(xiàn)失誤,，維權(quán)意識(shí)淡薄,；個(gè)別建設(shè)單位決策管理不當(dāng),，尤其是對(duì)置換投資方式和委托建設(shè)方式的復(fù)雜性估計(jì)不足，缺乏管理經(jīng)驗(yàn),，操作具有隨意性,，致使工程進(jìn)度慢、問(wèn)題多,、隱患大,。二是個(gè)別基建法規(guī)要求不明確、不一致,，操作性不強(qiáng),。目前基本建設(shè)管理法規(guī)很多，有國(guó)務(wù)院,、國(guó)家部委制定的,，也有地方制定的，實(shí)際工作中,，由于基建法規(guī)太多和有些規(guī)定不明確,、不一致導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中的盲目隨意和無(wú)所適從，一些建設(shè)單位未將《采購(gòu)法》,、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《工程項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定結(jié)合執(zhí)行,，不論合同估價(jià)金額，對(duì)勘察,、設(shè)計(jì),、監(jiān)理等服務(wù)項(xiàng)目都招標(biāo)，對(duì)大部分設(shè)備,、材料等均采取詢價(jià)方式采購(gòu),，致使招投標(biāo)采購(gòu)管理不規(guī)范。

三,、加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理的建議

1,、加強(qiáng)立項(xiàng)和基建內(nèi)控管理，有效控制建設(shè)規(guī)模,。

一是嚴(yán)格落實(shí)立項(xiàng)審批程序和標(biāo)準(zhǔn),，從源頭上對(duì)總規(guī)模控制,。建議基建項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)在進(jìn)行了全面調(diào)查摸底及有效論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)機(jī)構(gòu)、人員,、業(yè)務(wù)量,、房屋類固定資產(chǎn)的新舊程度等客觀因素和實(shí)際需要，確定審批新建,、擴(kuò)建,、改造房屋類固定資產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目。立項(xiàng)批復(fù)時(shí)要針對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的具體情況盡可能一次核準(zhǔn)總規(guī)模,，減少多次追加批復(fù),，避免“上級(jí)批一塊”、“地方政府給一塊”,、“建設(shè)單位超一塊”等多頭立項(xiàng),、分頭審批導(dǎo)致普遍超投資、超規(guī)模問(wèn)題的發(fā)生,。另外要加強(qiáng)工期控制,，上級(jí)管理機(jī)構(gòu)在批復(fù)初步設(shè)計(jì)方案時(shí)，可大致界定工程竣工時(shí)間,，讓建設(shè)單位有緊迫感,，避免因工期延長(zhǎng)導(dǎo)致的成本增加。二是加強(qiáng)基建管理人員培訓(xùn)工作,，確保建設(shè)單位基建管理人員及相關(guān)管理人員熟悉國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和基建管理專業(yè)知識(shí)和工作程序,，增強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)、維權(quán)意識(shí),、大局意識(shí)和執(zhí)行法規(guī)制度自律意識(shí),，進(jìn)一步提高基建管理水平。

2,、制定和完善相關(guān)制度辦法,，彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目制度上的管理空擋

一是制定以資產(chǎn)置換方式興建辦公樓及附屬設(shè)施的相關(guān)制度規(guī)定。根據(jù)基建過(guò)程中用舊辦公樓置換新辦公樓,、建設(shè)用地或建設(shè)資金的實(shí)際情況,，應(yīng)盡快制定和明確項(xiàng)目申報(bào)、資產(chǎn)評(píng)估,、置換資金管理等方面的管理辦法和操作程序,。二是研究制定“代建制”建設(shè)管理辦法。建議在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,，分析“代建制”的利弊和風(fēng)險(xiǎn),，通過(guò)試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定有關(guān)基建委托代建建設(shè)項(xiàng)目的管理辦法,，確定“代建制”的實(shí)現(xiàn)方式,、工作程序和風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)。三是修訂完善有關(guān)基建管理辦法。建議基建上級(jí)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)制定或修訂基建管理辦法,，并結(jié)合實(shí)際制定基建管理操作手冊(cè)或指南,，增強(qiáng)基建工作的規(guī)范性和可操作性。

3,、加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理,，規(guī)范采購(gòu)行為和工程管理，提高基建管理水平

重視基建會(huì)計(jì)人員配備和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,，健全財(cái)務(wù)管理核算體系,，切實(shí)加強(qiáng)基本建設(shè)資金管理；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)招投標(biāo)法規(guī)和采購(gòu)管理辦法,，基建項(xiàng)目按規(guī)定實(shí)行集中采購(gòu)管理,，做到采購(gòu)方式確定恰當(dāng)、采購(gòu)程序合規(guī)合法,，對(duì)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)必須實(shí)施招標(biāo),；加強(qiáng)基建合同管理，認(rèn)真落實(shí)合同審核制度,，確保合同的完整,、嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)防爭(zhēng)議或不必要的法律糾紛,。

4,、建立健全基建工程“全過(guò)程管理監(jiān)督”制約機(jī)制，加大指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督檢查和處罰力度

一是對(duì)基建工作的指導(dǎo),、檢查和審計(jì)監(jiān)督應(yīng)實(shí)行“全過(guò)程管理監(jiān)督”,，貫穿于基建項(xiàng)目立項(xiàng)、開工建設(shè)到竣工等各個(gè)階段,，并對(duì)工程招投標(biāo),、合同簽訂、設(shè)計(jì)變更,、隱蔽工程驗(yàn)收,、暫定材料認(rèn)價(jià)、竣工決算等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督審計(jì),，早介入,、早審計(jì)可以使監(jiān)督關(guān)口前移，改變那種找到了管理漏洞,，但問(wèn)題已無(wú)法糾正,；查出了損失浪費(fèi)，但資金已無(wú)法挽回的被動(dòng)局面,。通過(guò)事前,、事中,、事后的全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，有效控制防范風(fēng)險(xiǎn),，減少或避免違規(guī)問(wèn)題和損失浪費(fèi)問(wèn)題的發(fā)生,，確保工程質(zhì)量。二是健全基建項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制,，加大違規(guī)問(wèn)題查處力度，嚴(yán)格按照制度規(guī)定對(duì)違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行處罰和通報(bào),，對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究,，確保基建工作依法合規(guī),。

6,、組建基建管理專業(yè)團(tuán)隊(duì)

建議把承擔(dān)過(guò)基建工作熟悉具體業(yè)務(wù)的同志集中起來(lái)（或聘請(qǐng)個(gè)別中介機(jī)構(gòu)專家參與），對(duì)建設(shè)單位提供基建管理全過(guò)程的專業(yè)咨詢和指導(dǎo),，并實(shí)施對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督和檢查,，提出改進(jìn)基建管理的意見(jiàn)和建議。專業(yè)團(tuán)隊(duì)的日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在上級(jí)管轄機(jī)構(gòu),，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)直屬單位基建管理和指導(dǎo)工作,，充分發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)的積極作用。

7,、研究和探索適合實(shí)際情況的基本建設(shè)管理模式

在基建實(shí)際中發(fā)現(xiàn),，有的建設(shè)單位突破基建項(xiàng)目自己組織建造的傳統(tǒng)做法，為解決基建管理人員和經(jīng)驗(yàn)不足的矛盾,，在征得有關(guān)部門同意的情況下,，采取了置換委托建設(shè)、定向購(gòu)置等方式進(jìn)行基本建設(shè),。隨著基本建設(shè)模式的發(fā)展和實(shí)踐,，委托代建、定向購(gòu)置等建設(shè)方式不失為一種新的嘗試,。因此,，建議對(duì)有關(guān)單位委托建設(shè)和整體購(gòu)置營(yíng)業(yè)辦公用房的做法進(jìn)行調(diào)查研究和分析論證，研究,、探索基本建設(shè)管理的新方法,。