歷經(jīng)1982,、1988、1993,、1998,、2003和2008,六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,,今年迎來了2013版國務(wù)院大部制改革,。按照新方案,新組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局,、國家新聞出版廣播電影電視總局,、國家鐵路局,重新組建國家海洋局,、國家能源局,。正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè),副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變,。第七次改革,,我們應(yīng)該期待什么?
改了六次,,大多是分分合合與更名游戲 “從左手倒右手” 西方“大部制”國家其核心是“小政府”,,而我們政府機(jī)構(gòu)改革搞了30年、好幾輪(僅1980年代以來都是第七輪了),,“小政府”呼吁了多少年,可至今還是“小部制”,、“大政府”,。從以往的改革過程來看,所謂“大部制”大多只是表面文章,,即政府職能重新歸堆,,組成“大部”,實(shí)質(zhì)不過是權(quán)力挪窩,,某些職能不過是在不同部門之間的“塊移動(dòng)”,,管理內(nèi)容和方式并沒有改變,其意義很小,。 大部制改革不是組合出名字更長(zhǎng)的部門那么簡(jiǎn)單,,它實(shí)際撬動(dòng)的是政府職能從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變這樣一盤大棋。然而真正影響這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵機(jī)制,進(jìn)展要慢得多,。例如,,西方“大部制”的人員管理都是雇傭制而非任命制,,所以,,那些“雇員”都得好好干活,,得老老實(shí)實(shí)地給納稅人老板當(dāng)“仆人”,服好務(wù),。而我們實(shí)行的是自上而下的任命制,,官員級(jí)別分明,,不論是下級(jí)還是納稅人,對(duì)“官員”都沒有決定權(quán)和制約力,?!靶〔俊倍疾缓煤梅?wù),“大部”就能好好干活了嗎,? 此外,,即使實(shí)行“大部制”,,但卻沒有上,、下兩方面的權(quán)力制約,反而使“大部”既有決策權(quán)又有執(zhí)行權(quán),,相當(dāng)于用沒有約束的大巴掌去管更大一片地方,,那很可能比“小部”更可怕。過去幾個(gè)部門分立,,雖然辦事效率低下,,但部門之間為了私利,可能互相制約,,現(xiàn)在把這些部門合在一起,,成為一個(gè)超級(jí)部門,原來部門之間的分權(quán)就沒有了,,權(quán)力更加集中,。 因此,中國式“大部制”,,多半南橘北枳,。 機(jī)構(gòu)改革的作用也并非沒有,,至少政績(jī)看上去更漂亮 國務(wù)院部委的精簡(jiǎn)組合確實(shí)減少了部委數(shù)量,有利于改變政出多門多頭的管理局面,,降低行政成本,,或許還可以部分解決由于職能交叉導(dǎo)致的推諉扯皮、效率低下等問題,,每次都可以被冠以“行政體制改革新收獲”的響亮名號(hào),。但簡(jiǎn)單的組合,也可能使這些“大部”權(quán)力膨脹,,決策失誤增多,貪污腐敗更烈,。 有一個(gè)很典型的例子,,就是2000年前后的國家經(jīng)貿(mào)委,它號(hào)稱“小國務(wù)院”,,宏觀微觀全管,,但也沒能解決職能交叉、決策失誤,、貪污腐敗等問題,,最后一撤了之。 不限權(quán)的行政改革都是“偽改革” 簡(jiǎn)單加減只能各自為政,,縱向整合,、精簡(jiǎn)放權(quán)更關(guān)鍵 從上一次2008年把行政體制改革聚焦在大部制上至今,有些部門合并到一起了,,但是關(guān)系沒有理順,,職能也沒有轉(zhuǎn)變和整合。比如交通運(yùn)輸部,,原來把民航總局,、郵政總局和交通部合并在一起了,原班人馬直接加入,,甚至連辦公地點(diǎn)都不在一塊,。合在一起的部門,也就是原來兩個(gè)人的辦公室增加到三四個(gè)人一起工作,。該干哪些事,,該管哪些事,還是各自為政,,沒有體現(xiàn)大部門制的基本目的,。所謂的大部門制是針對(duì)小部門制而言的,小部門分工很細(xì),,職能很全,,管的都是行業(yè)里面的具體事務(wù),。我們所謂的大部門制,就是要體現(xiàn)綜合事務(wù),,綜合協(xié)調(diào),,綜合管理,綜合服務(wù),。 也就是說,,大部制改革必須同時(shí)要對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡(jiǎn)和轉(zhuǎn)換,包括行政審批權(quán),、價(jià)格管制權(quán),、資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減,通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,,逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理,,把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場(chǎng)、社會(huì)調(diào)節(jié),,政府則重點(diǎn)做好宏觀規(guī)劃,、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作,,為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境,,從而使政府部門更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。但現(xiàn)在看來,,這一點(diǎn)我們還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。 如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果,它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣,,陷入“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈,。 決策、執(zhí)行,、監(jiān)督需要分立,,職權(quán)不分明就哪一項(xiàng)都干不好 我們過去經(jīng)常說,我們的政府機(jī)構(gòu)權(quán)力過大,,既能決策,、又能執(zhí)行、還能監(jiān)督,。隨便一個(gè)部門就有這樣的權(quán)力,,形成權(quán)力的“巨無霸”,它想怎么決策就可以怎么決策,,想怎么貫徹執(zhí)行就可以怎么貫徹執(zhí)行,,決策和執(zhí)行做得不好了還可以自己監(jiān)督,使大事化小,,小事化無,。如果政府的組成部門,,既管決策,又管執(zhí)行,,還要管監(jiān)督,,這在職權(quán)上就混在一起了,沒有分開,,會(huì)影響決策的公正性,,而在執(zhí)行上又會(huì)影響執(zhí)行的力度。如果是我決策,,又是我執(zhí)行,,執(zhí)行就會(huì)走樣,就會(huì)考慮不好執(zhí)行的就不執(zhí)行,,盡量在決策中減少執(zhí)行的麻煩,。 所以,搞大部制就是要加強(qiáng)宏觀性和綜合性,,避免這種政府決策和執(zhí)行的摩擦問題。政府的組成部門就管決策,,讓渡執(zhí)行的權(quán)力,,并不影響自己的決策執(zhí)行。西方國家的經(jīng)驗(yàn)是,,政府的各個(gè)部就只管決策,,下面的執(zhí)行部門就直接管執(zhí)行。如美國國會(huì)負(fù)責(zé)國際貿(mào)易立法和制定政策,,總統(tǒng)及其下屬的商務(wù)部都屬國際貿(mào)易的執(zhí)行機(jī)構(gòu),,只有經(jīng)國會(huì)授權(quán)才能制定部分貿(mào)易政策。 大部制作了這樣的職權(quán)劃分后,,碰到突發(fā)事件,,政府部門負(fù)責(zé)決策和指揮,有專門管執(zhí)行的,,執(zhí)行力增強(qiáng)了,,也能比較快地應(yīng)對(duì)一些公共突發(fā)危機(jī),能夠更好地處置問題,。 此次改革是小步走,,其實(shí)還可以大膽往前走 步子一直很穩(wěn)妥,但再穩(wěn)妥也應(yīng)該有堅(jiān)決的動(dòng)作 其實(shí),,從一開始提出大部制改革,,就說要穩(wěn)妥漸進(jìn)。當(dāng)然,,穩(wěn)妥并不是等于可以遲緩?fù)享场?008年的改革確定了大部制的方向,,小試了一把,,國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)由28個(gè)減到27個(gè),這次減了兩個(gè),,步伐比上次大,,但仍然很穩(wěn)。但不管你再怎么穩(wěn)妥,,也應(yīng)該有比較堅(jiān)決的動(dòng)作,,有一定的調(diào)整力度。再怎么穩(wěn)妥,,機(jī)構(gòu)數(shù)量上動(dòng)四五個(gè)部委還是可以的,,使機(jī)構(gòu)總數(shù)變成22或者23個(gè),還是應(yīng)該的,。 世界上一些發(fā)達(dá)國家早就進(jìn)行了大部制改革,,它們都把原來的政府部門從30幾個(gè)減到20個(gè)以內(nèi),我們要朝著這個(gè)目標(biāo)發(fā)展,,當(dāng)然,,數(shù)量只是外在,更重要的是內(nèi)在,,關(guān)鍵是要找到政府的權(quán)力邊界,。 即便仍然需要摸石頭也不必怯懦,有很多成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒 我們的改革還是有亮點(diǎn)的,,有些地方的大部制改革走到前面去了,,比如廣東的深圳、順德,,浙江的富陽,,湖北的隨州,都開展了大部制改革,,很多做法很不錯(cuò),。特別是順德,大部門制改革就比較成功,,順德的大部制改革,,一是真正體現(xiàn)了內(nèi)在的整合,從41個(gè)部門減到16個(gè)部門,,確實(shí)實(shí)現(xiàn)了綜合事務(wù),,綜合協(xié)調(diào),綜合管理,,綜合服務(wù),。再一個(gè)就是權(quán)力理順了,首先,,決策權(quán)上移和集中化,,16個(gè)黨政局級(jí)部門聯(lián)席會(huì)議做決策,,區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)都參與,很多副區(qū)長(zhǎng)就兼著部門的負(fù)責(zé)人,。不再是各個(gè)局級(jí)部門可以自行決策,。其次,執(zhí)行權(quán)下移和專業(yè)化,,各局級(jí)部門及下屬的股(科,、室)和法定獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就以執(zhí)行為主,進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)行力,。第三,,監(jiān)督權(quán)外移和獨(dú)立化,監(jiān)督權(quán)交給專門的紀(jì)檢監(jiān)察部門,。所以,,順德在地方機(jī)構(gòu)改革方面所做的探索,體現(xiàn)了大部制改革比較成功的一面,。 上世紀(jì)90年代,,兩德統(tǒng)一給德國政府帶來巨大的財(cái)政和行政壓力,同時(shí)在英國新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下,,為提高國家競(jìng)爭(zhēng)力,,德國政府也開始行政管理體制改革,而政府機(jī)構(gòu)改革是重點(diǎn),。德國的大部制改革是在“精干政府”專家委員會(huì)的咨詢和顧問下逐步開展的。該專家委員會(huì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,,圍繞政府核心職能重新設(shè)計(jì)政府結(jié)構(gòu),,然后再由聯(lián)邦政府逐步推行。在改革理念上,,德國倡導(dǎo)把行政管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性企業(yè),。“精干政府”要求轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)與公民間上下級(jí)關(guān)系的傳統(tǒng)觀念,。同時(shí),,厘清政府職能邊界,向地方下放權(quán)力或者擴(kuò)大地方自治的范圍,,讓各級(jí)地方政府承擔(dān)更多的執(zhí)行性職責(zé),,中央政府集中于決策和監(jiān)督。此外,,設(shè)置獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也是大多數(shù)國家與地區(qū)的通行做法,。德國在14個(gè)大部之外,另設(shè)36個(gè)獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)從事具體行政,。這樣有利于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離,,提高政府執(zhí)行力的同時(shí),,能夠有效避免因“部門利益”而出現(xiàn)決策不公正的情況。 結(jié)語 我們不是不歡迎改革,,而是看多了原地轉(zhuǎn)圈產(chǎn)生了免疫力,。政府職能轉(zhuǎn)換,真下了決心的話,,請(qǐng)走兩步看看 |
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