基層行政處罰案卷質(zhì)量亟待提高

——透過法制核審看基層行政處罰案卷的質(zhì)量

工商行政管理機(jī)關(guān)作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門，行政執(zhí)法是工商行政管理機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的主要手段之一,。隨著《行政處罰法》的實(shí)施,、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的貫徹落實(shí)和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的不斷完善，工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件無論是證據(jù)采集,、法律適用,，還是處罰程序、使用文書,，都較以前更明確,、規(guī)范，但由于主客觀多方面原因,，基層行政處罰案卷仍有一些差強(qiáng)人意的地方存在,。

一、存在的主要問題

（一）組卷粗糙。

1,、個(gè)別辦案部門組卷不細(xì),，送審前沒有對案卷進(jìn)行仔細(xì)檢查。體現(xiàn)在有些辦案人員在調(diào)查組卷時(shí)過于毛糙,，甚至沒有認(rèn)真的看一遍自己所采的證據(jù)及所打印的材料,，再加上一些法制員沒有對送核的案卷進(jìn)行仔細(xì)檢查，就造成了個(gè)別案卷前后材料的不統(tǒng)一,。

2,、適用法律、法規(guī)的條款項(xiàng)書寫混亂,。體現(xiàn)在對條,、款、項(xiàng)三者的理解有誤,，引用時(shí)順序顛倒,。

3、所援引的法律,、法規(guī)內(nèi)容抄錯,，多字、少字,、錯別字現(xiàn)象較普遍,。工商部門所運(yùn)引用的法律多為強(qiáng)制性的條款，所以一字之差有時(shí)就可能產(chǎn)生天壤之別的效果,，比如：“可以”和“應(yīng)當(dāng)”,、“單處”與“并處”。如果書寫錯誤,，訴訟敗訴的幾率增大,。

4、簽章不全,。每份證據(jù)的每一頁都需要當(dāng)事人的確認(rèn)（先簽字再蓋章）,，而且要詳細(xì)寫明“此復(fù)印件由我提供”或“經(jīng)確認(rèn)與原件一致”的字樣。目前,，部分案件存在當(dāng)事人簽章不全,、辦案人員不核對確認(rèn)和雙方確認(rèn)時(shí)間不一致的現(xiàn)象,，導(dǎo)致當(dāng)事人對工商執(zhí)法程序產(chǎn)生質(zhì)疑,。

5、調(diào)查終結(jié)報(bào)告敘述過于簡單,。調(diào)查終結(jié)報(bào)告應(yīng)有詳細(xì)的案件情況的分析,，以便于核審部門、監(jiān)督部門對案件定性、處罰是否適當(dāng)進(jìn)行核查,。但我局許多行政處罰案件沒有在調(diào)查終結(jié)報(bào)告中客觀反映案件全過程,，基本上與案件處罰決定書相同。此外,，部分案卷調(diào)查終結(jié)報(bào)告對于處罰建議的表述中,，只羅列了行政處罰金額，而對違法物品不作處理建議,。

（二）重實(shí)體輕程序,。

1、部分行政處罰案卷的檢查,、詢問,、扣留及證據(jù)采集的時(shí)間在立案時(shí)間之前，而法律明確規(guī)定上述執(zhí)法行為應(yīng)在經(jīng)局長審批同意立案之后方可進(jìn)行,。

2,、檢查、詢問筆錄中,，執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件的程序表述未受到應(yīng)有的重視,；部分行政處罰案卷中甚至存在僅有一名執(zhí)法人員簽名、單獨(dú)執(zhí)法的現(xiàn)象,。

3,、告知書種類使用不當(dāng)。聽證告知給予當(dāng)事人的是陳述,、申辯和對證據(jù)的質(zhì)證權(quán)利,，而行政告知給予的只是陳述、申辯權(quán)利,，兩者存在明顯的區(qū)別,。但多數(shù)執(zhí)法部門沒有注意這一細(xì)節(jié)，存在聽證告知與行政告知濫用的現(xiàn)象,。

4,、處罰決定書下達(dá)時(shí)間有誤。處罰決定書的時(shí)間應(yīng)在告知次日起三天后才可以下達(dá),，且三天應(yīng)為三個(gè)工作日,，如遇節(jié)假日應(yīng)順延。但部分案卷處罰決定書下達(dá)日期沒有達(dá)到上述要求,。

（三）事實(shí)不清,，證據(jù)不足。

從案件審核的實(shí)際情況來看,，這種情況雖然不多,，但可能造成的后果卻很嚴(yán)重。具體來說，主要有以下幾種情形：

1,、當(dāng)事人主體資格不清楚,。少數(shù)案卷中沒有清楚反映當(dāng)事人的身份情況。自然人無身份證復(fù)印件或身份證明,，企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織無證明文件或基本情況,。

2、違法事實(shí)調(diào)查不清,。部分案卷特別是無照經(jīng)營案卷,，僅憑當(dāng)事人詢問筆錄中陳述的事實(shí)和現(xiàn)場檢查情況結(jié)案，非法經(jīng)營的時(shí)間,、經(jīng)營情況缺乏輔助證據(jù)來支撐,，違法事實(shí)經(jīng)不起推敲。

3,、證據(jù)提取不全,。多數(shù)案卷材料中提取的證據(jù)與案件的關(guān)聯(lián)性差，甚至存在證據(jù)證明的違法主體與處罰主體不一致現(xiàn)象,；屬沒收非法所得的,，由于相關(guān)證據(jù)不全，沒有查清非法所得的具體數(shù)額,。

（四）定性不準(zhǔn),，自由裁量失當(dāng)。

1,、少數(shù)案件存在定性不準(zhǔn),，適用法律不當(dāng)?shù)膯栴}。不注意法律法規(guī)的位階及普通法與個(gè)別法的關(guān)系,，哪一個(gè)法律用起來得心應(yīng)手,，就用哪個(gè)法律法規(guī)。

2,、自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng),。在沒有取得減輕處罰的相關(guān)證據(jù)的前提下，隨意降低處罰標(biāo)準(zhǔn),，缺乏推敲和思考,，在一定程度上反映了執(zhí)法辦案人員對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)不夠。個(gè)別案件的處罰金額明顯過高,，與違法事實(shí)不一致,。

二、行政處罰案卷存在問題的原因分析

（一）從客觀上看,，行政執(zhí)法環(huán)境不佳是出現(xiàn)上述問題的原因之一,。

一是地方行政干預(yù)依然存在。省以下工商機(jī)關(guān)雖然是垂直領(lǐng)導(dǎo),，但工商行政執(zhí)法往往沖不破人情網(wǎng),、跳不出地方保護(hù)主義的怪圈。某些地方領(lǐng)導(dǎo)將行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境對立起來,，對骨干企業(yè)實(shí)行特別保護(hù),，致使工商執(zhí)法的一些工作難以開展。

二是執(zhí)法管轄交叉,、錯位,。工商部門與許多專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如質(zhì)監(jiān),、藥監(jiān),、衛(wèi)生等部門職能重疊，執(zhí)法范圍模糊不清,，實(shí)踐中常常出現(xiàn)管轄上的“爭”與“推”,。

（二）從主觀上看，行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊是重要原因,。

執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高是出現(xiàn)上述問題的首要原因,。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步,，經(jīng)濟(jì)交往頻繁,，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法手段也更加先進(jìn)和隱秘,，要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力,。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距，一些執(zhí)法人員不熟悉法律法規(guī),，憑經(jīng)驗(yàn)辦案,，導(dǎo)致了一些常用法律法規(guī)的濫用；忽視了程序上的完備,，認(rèn)為程序問題是工作上的步驟和方法的問題,，只要實(shí)體上合法，即使程序不完備,，也不影響案件的定性和處罰,，從而在辦案中隨意簡化程序或故意違反程序；不學(xué)習(xí)辦案技巧,，在辦案中不知道調(diào)查什么,，如何調(diào)查；個(gè)別執(zhí)法人員不清楚公文制作的基本要求,，不會撰寫調(diào)查終結(jié)報(bào)告,，不會草擬處罰決定書,。

法制觀念淡薄是出現(xiàn)上述問題的另一個(gè)重要原因。 一些執(zhí)法人員在辦案過程中,，不是有法必依,、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,，而是把法律賦予的執(zhí)法權(quán)力當(dāng)作一種特權(quán),，隨心所欲。檢查（調(diào)查）不出示執(zhí)法證件,、調(diào)查案件不先經(jīng)局長批準(zhǔn)立案,、隨意扣留封存財(cái)物，先罰款后定案,，不尊重相對人的權(quán)益,，修改筆錄不經(jīng)相對人確認(rèn)，隨意改變法定處罰幅度,，等等,，這些都是法制觀念淡薄的表現(xiàn)。

極少數(shù)行政執(zhí)法人員責(zé)任心不強(qiáng)也是出現(xiàn)上述問題的原因之一,。主要表現(xiàn)在工作敷衍塞責(zé),，檢查不深不細(xì)，詢問沒有邏輯,，記錄潦草馬虎,，書證不經(jīng)確認(rèn)，調(diào)查報(bào)告不經(jīng)其他調(diào)查人簽字,。

三,、建議及對策

（一）加強(qiáng)行政執(zhí)法教育培訓(xùn)，著力提高行政執(zhí)法能力,。

工商行政執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,，工商執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中處于主動的地位，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)是規(guī)范工商行政執(zhí)法的關(guān)鍵,。工商執(zhí)法干部要切實(shí)加強(qiáng)對法律法規(guī)等相關(guān)知識的學(xué)習(xí),，特別是加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，每年定期對執(zhí)法人員開展法律,、法規(guī)培訓(xùn),，及時(shí)更新知識儲備，培養(yǎng)調(diào)查取證和分析研究的能力,，同時(shí)通過案件探討和交流等方式提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平,，以期在執(zhí)法過程中正確適用法律進(jìn)行定性和處罰。在行政執(zhí)法培訓(xùn)中,，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面抓好工作：

 1,、注重證據(jù)收集的多樣性與關(guān)聯(lián)性,。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條規(guī)定，證據(jù)包括書證,、物證,、視聽資料、證人證言,、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論,、勘驗(yàn)筆錄,、現(xiàn)場筆錄七類?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》也對各類證據(jù)的合法條件及嚴(yán)重違反法定程序收集的不能作為定案依據(jù)的證據(jù)作了明確的規(guī)定,。在證據(jù)收集過程中，要嚴(yán)格按照上述規(guī)定進(jìn)行證據(jù)材料的采集,，避免走彎路,。

在證據(jù)的證明效力上，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對各類證據(jù)的證明效力作了明確劃分,。所以在實(shí)際執(zhí)法過程中,，要避免僅憑現(xiàn)場檢查筆錄、詢問調(diào)查筆錄,、當(dāng)事人陳述材料來定案的情況發(fā)生,，以免證據(jù)效力不足。

2,、注意發(fā)揮詢問筆錄的攻堅(jiān)效果,。詢問筆錄是執(zhí)法人員通過提問來調(diào)查案件事實(shí)的取證方式，是工商機(jī)關(guān)常用的辦案手段,，詢問結(jié)果的好壞直接影響案件調(diào)查的進(jìn)展和定性的準(zhǔn)確與否,。在詢問時(shí)辦案人員必須講求詢問藝術(shù)和技巧，詢問前擬定提綱,，做到詢問準(zhǔn)備充分,、有的放矢；詢問中洞察秋毫,、以我為主,；詢問后分析筆錄、印證核實(shí),，確保通過詢問筆錄將已掌握的相關(guān)證據(jù)前后串連起來,，發(fā)現(xiàn)并補(bǔ)充其中缺失的環(huán)節(jié)。

3,、提高對執(zhí)法程序的重視,，從根本上改變重實(shí)體輕程序的觀念,。執(zhí)法程序的不合法，直接導(dǎo)致案件處罰的無效,，所以要嚴(yán)格按照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的要求執(zhí)法辦案,，亮證、確認(rèn),、核對等步驟缺一不可,，確保行政處罰案件程序的合法。

（二）改進(jìn)績效考評方式,，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)執(zhí)法,。

調(diào)整現(xiàn)行的績效考評方式和標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù),、監(jiān)管,、執(zhí)法并列作為考核的重要內(nèi)容，將服務(wù)工作好壞,、監(jiān)管以及執(zhí)法是否到位,，作為評先評優(yōu)的依據(jù)。積極開展執(zhí)法辦案能手,、行政許可能手和服務(wù)明星評選表彰活動,，加大對執(zhí)法辦案、行政許可和服務(wù)成效突出的人員獎勵力度,。同時(shí),，建立并實(shí)施績效考評問責(zé)制度，對服務(wù)不到位,、履責(zé)不力的人員,，按規(guī)定追究責(zé)任。

（三）正確處理執(zhí)法與發(fā)展的關(guān)系,，謀求地方政府理解與支持,。

工商行政執(zhí)法工作與地方政府及部門的支持是密不可分的。開展行政執(zhí)法工作,，應(yīng)本著有理,、有利、有節(jié)的原則,，積極與當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào),，做到既依法辦事，又合情合理,。同時(shí),，注意抓住行政執(zhí)法的重點(diǎn)、難點(diǎn)和廣大群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問題,，注意加強(qiáng)輿論宣傳,，謀求全社會的理解與支持,。在具體實(shí)踐過程中，要注意根據(jù)違法行為的社會危害性區(qū)別處理：對涉及“三農(nóng)”和安全生產(chǎn)及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的違法違章行為要處理從重,；對國企改制過程中因政策不配套產(chǎn)生的,、下崗職工再就業(yè)過程中發(fā)生的一般違法違章行為處理從輕。(沈陽局）