對縣級政府機(jī)構(gòu)改革的思考

2010-02-01

湖南省常德市編委辦  何斌

　　縣級政府在整個行政管理體系中處于基層的位置，接近群眾,，其運行效能的好壞,，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾的位置,，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益,。因此，新形勢下,，搞好縣級政府的機(jī)構(gòu)改革,，推進(jìn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變、合理進(jìn)行縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和進(jìn)行人員編制規(guī)范管理等一直是人們關(guān)注的焦點,，越來越引起人們的重視,。

　  一、目前縣級政府職能定位,、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理中存在的問題

　　改革開放以來,，我們先后經(jīng)歷了5次縣級政府機(jī)構(gòu)改革，歷次改革都部分實現(xiàn)了特定時期的改革任務(wù),，但改革是一個系統(tǒng)工程,，受多方面因素影響和條件制約,，許多深層次的體制問題還未得到根本解決，導(dǎo)致縣級政府機(jī)構(gòu)運行存在很多問題,，具體而言,，主要包括以下方面：

　　(一)黨政職能重疊。目前我們縣級政府還習(xí)慣用傳統(tǒng)的目光看待黨的領(lǐng)導(dǎo),，將黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了具體領(lǐng)導(dǎo),，除了重要的干部任免外，縣委與政府幾乎管理相同的事,，例如文教衛(wèi),，縣委有常委、宣傳部長分管,，政府有副縣長分管,，政法委代表縣委管理全縣的政法工作，設(shè)立了維護(hù)穩(wěn)定辦公室,，與信訪局的職能重復(fù),，職能交叉。由于縣委和政府幾乎管理著同樣的事,，黨政職能的重疊不可避免的造成工作效能低下,。在縣里調(diào)查中我們就聽到這樣的反映：推動一項工作，由于黨政兩套班子都要過,，職能部門的匯報次數(shù)常常不下10次,。

　　(二)職能轉(zhuǎn)變滯后。政府職能的轉(zhuǎn)變,，主要是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換,、變化和發(fā)展。[1]受傳統(tǒng)全能主義,、大一統(tǒng)思想和利益驅(qū)動以及計劃經(jīng)濟(jì)體制慣性的影響,，縣級政府還是習(xí)慣于審批和管制，不愿分權(quán),，導(dǎo)致政府無限制地侵入和管束社會生活的方方面面,，同時全能政府造成公民、企事業(yè)單位和第三部門對政府部門的“依附”,，缺乏獨立自主意識,，習(xí)慣依賴政府部門組織處理一切公共事務(wù)，導(dǎo)致政府仍然管著許多“管不了,、管不好和不該管”的事務(wù),，職能轉(zhuǎn)變困難，錯位,、越位和缺位現(xiàn)象普遍,，主要表現(xiàn)在政府習(xí)慣干預(yù)企業(yè)活動,、統(tǒng)攬社會事務(wù),，政事和政市不分等,。

　　（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué),。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立,，縣級政府的直接調(diào)劑和管理經(jīng)濟(jì)的職能不斷減少，公共服務(wù)的職能在不斷強(qiáng)化,，這些變化要求政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與之相適應(yīng),，但目前縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置由于多種原因在設(shè)置存在不科學(xué)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

　　1,、機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對口,。由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上習(xí)慣遵循上下對口原則，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置上下一般粗,，很多機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有作用,。如常德市大部分縣級政府主要面對的是農(nóng)村，工業(yè)普遍不發(fā)達(dá),，作為宏觀調(diào)控的計劃發(fā)展改革委員會很難發(fā)揮上級計劃部門所起的作用,，同時工業(yè)發(fā)展局在縣級政府很大程度上是起一個“工業(yè)統(tǒng)計局”作用等。

　　2,、機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì),。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì)，導(dǎo)致政府職能重疊,。以常德市區(qū)縣（市）交通和農(nóng)業(yè)管理部門為例,，在交通管理方面有交通局、公路局,、公安局,、農(nóng)機(jī)局等部門，農(nóng)業(yè)管理方面,，有農(nóng)村部,、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局,、畜牧水產(chǎn)局,、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、扶貧辦等,，這些相關(guān)部門都擁有一定的人,、財、物權(quán),，都習(xí)慣著眼于本行業(yè)的建設(shè)與發(fā)展,，造成職能交叉,、政出多門，在整體上形不成合力,，這種管理體制影響了縣級政府職能的發(fā)揮,，制約了社會的發(fā)展和進(jìn)步。如石門縣的蒙泉水庫,，林業(yè)局管理周圍的林業(yè),，水利局管理水庫里的水，農(nóng)業(yè)局管理周圍的農(nóng)田耕地,，幾者互不相干,，由于部門管轄事物的局限性，造成了部門協(xié)調(diào)溝通不暢,，很難實現(xiàn)對水庫的綜合管理,。

　　3、臨時機(jī)構(gòu)數(shù)目龐大,。臨時機(jī)構(gòu)龐雜已經(jīng)成為縣級政府普遍現(xiàn)象,，目前常設(shè)的有計劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè),、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境等領(lǐng)導(dǎo)小組,，臨時的領(lǐng)導(dǎo)小組更多，每一個領(lǐng)導(dǎo)小組都有黨委政府或人大政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)成員參加,，承擔(dān)著大量本該由政府機(jī)關(guān)管理的事情,。

　　（四）隊伍龐大且結(jié)構(gòu)不優(yōu),。由于我國行政法制建設(shè)不完善,，在人員編制管理和工作流程上缺乏具體法律規(guī)范，所以在機(jī)構(gòu)職能不變,、工作量不變,、人員職責(zé)不清的情況下，按領(lǐng)導(dǎo)意志增加人員編制成為可能,，導(dǎo)致因人設(shè)職,、因職設(shè)事，用人隨意調(diào)整現(xiàn)象大量存在,，人為地造成了縣直機(jī)關(guān)超編混編和職數(shù)超配,、崗位與人員錯位，目前人員膨脹等已成為縣級政府的一個普遍問題,。同時在縣直機(jī)關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理矛盾比較突出,，主要表現(xiàn)在：一是干部職級結(jié)構(gòu)不合理，存在官多兵少，甚至有官無兵現(xiàn)象,。二是干部年齡結(jié)構(gòu)不合理,。通過統(tǒng)計表明目前常德市縣直機(jī)關(guān)在職人員中，30歲以下人員全市縣直機(jī)關(guān)只占實有人數(shù)的5.6％,，而51歲以上人員占到實有人數(shù)的27.2％,，很多區(qū)縣（市）部分單位已經(jīng)沒有40歲以下的工作人員，導(dǎo)致干部隊伍青黃不接,。三是混編混崗矛盾突出,。據(jù)不完全統(tǒng)計,，常德市縣直機(jī)關(guān)由于各種原因,，通過各種方式借用的人員占到編制總數(shù)的15%。

　　二,、縣級政府機(jī)構(gòu)改革思路

　　縣級政府機(jī)構(gòu)改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，因此縣級政府的機(jī)構(gòu)改革工作必須立足大局，面向未來,，統(tǒng)籌兼顧,，重點突破。

　?。ㄒ唬┟鞔_價值取向是改革前提

　　明確縣級政府機(jī)構(gòu)改革價值取向有利于機(jī)構(gòu)的順利推行,，有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建，我們要通過改革實現(xiàn)如下目標(biāo)：

　　1,、實現(xiàn)廉價政府的目標(biāo),。我們要通過機(jī)構(gòu)改革從根本上改變超大的政府規(guī)模，實現(xiàn)“小政府,、大社會”格局,，使政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的權(quán)威管理，從而實現(xiàn)廉價政府的目標(biāo),。

　　2,、實現(xiàn)高效政府目標(biāo)?？h級機(jī)構(gòu)改革應(yīng)走內(nèi)涵式改革之道,。不僅要優(yōu)化行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力,。

　　3,、實現(xiàn)法治政府的目標(biāo)?？h級政府機(jī)構(gòu)改革必須按照中央的要求,，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。

　　4、實現(xiàn)廉潔政府目標(biāo),。通過機(jī)構(gòu)改革,，精兵簡政，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu),，明確各部門的職責(zé)權(quán)限,，清除因機(jī)構(gòu)龐雜而引起的盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，從而清除官僚主義,、貪污腐敗的組織根源,。

　　（二）轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系是改革關(guān)鍵

　　對于逐步化解消除轉(zhuǎn)型時期縣級政府職能轉(zhuǎn)變的難點,，理順相關(guān)關(guān)系,，我們認(rèn)為應(yīng)注意以下方面：

　　1、準(zhǔn)確定位縣級政府職能,。轉(zhuǎn)變職能是歷次機(jī)構(gòu)改革重要的一環(huán),，也是縣級政府機(jī)構(gòu)改革的著力點。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)健,，建設(shè)公共服務(wù)型政府是新時期縣級政府的戰(zhàn)略定位,，就目前而言，縣級政府要由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)到全面加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)上來,，切實推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè),。在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)具有以下職能:一方面要完成上一級政府授權(quán)、委托的某些職能;另一方面仍有轄區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)和社會生活各領(lǐng)域進(jìn)行自主管理的職能和權(quán)限,，其管理權(quán)限主要體現(xiàn)在三個方面: 一是制定產(chǎn)業(yè)和財政公共政策,。二是供給教育、公共設(shè)施,、環(huán)境管理,、治安管理、社會保障等方面的公共產(chǎn)品,。三是創(chuàng)新社會管理,。如政府要將社會組織難以或不愿進(jìn)入的事務(wù)承擔(dān)起來，同時要積極將競爭性,、贏利性的社會事務(wù)交由社會組織來承擔(dān),，并加強(qiáng)市場的監(jiān)管，積極培育良好的縣域市場,。

　　2,、理順相關(guān)方面關(guān)系。只有職能轉(zhuǎn)變了,，關(guān)系理順了,，才能從根本上解決目前縣級機(jī)構(gòu)存在的職責(zé)不清,、職能重疊的問題。因此我們應(yīng)在縣級政府積極推行六分開：

　　一是黨政分開,?？h委、政府要按照黨政職能合理分工的要求,，明確各自的職責(zé)權(quán)限,、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要指政治思想和組織領(lǐng)導(dǎo),，而不是將自己直接置于微觀,、瑣碎的政府事務(wù)中，縣政府要執(zhí)行縣委的重大決議,，在加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上建立高效靈活的政府工作系統(tǒng),。縣委不應(yīng)設(shè)與政府對口分工的領(lǐng)導(dǎo)和對口重復(fù)的機(jī)構(gòu),，在工作上確屬黨政職能難以分開的,，由縣委和政府共同管理,，其辦事機(jī)構(gòu)可以掛兩塊牌子,，同時對縣委和縣政府負(fù)責(zé)。

　　二是政企分開,。要按照政企分開的原則轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能,。實行政資分開，讓企業(yè)走向市場,，政府部門對企業(yè)管理要從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由行政手段向法律和經(jīng)濟(jì)手段為主,，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造比較寬松的環(huán)境,，使企業(yè)真正活起來，縣級政府投資方向主要在于地方性公共工程和公益性項目等,。

　　三是政事分開,。合理劃分政事范圍，政府機(jī)關(guān)要將輔助性,、技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給事業(yè)單位,，而事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能則交還給政府行政部門，對事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行全面改革,，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題,，使事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)脫鉤，真正確立事業(yè)單位相對獨立的法人地位,。

　　四是政社分開,。要轉(zhuǎn)變政府對社會事務(wù)的管理職能，即把那些社會性、群眾性,、公益性,、服務(wù)性的具體事務(wù)，盡可能從行政機(jī)關(guān)中劃出,，由社會組織來進(jìn)行社會事務(wù)的管理,，積極培育不依附政府的社會力量和社會組織，增強(qiáng)其活力和自主能力,，使其能承接地方政府轉(zhuǎn)移的職能,，為企業(yè)、市民,、社會提供廣泛的,、專業(yè)化的社會服務(wù)和保障體系，縣級政府僅進(jìn)入社會組織或中央政府難以進(jìn)入或不便進(jìn)入的公共產(chǎn)品供應(yīng)或社會管理的領(lǐng)域,。

　　五是政市分開,。政府與市場是相輔相成的，兩者相互促進(jìn)發(fā)展,。奧斯本說過,“在現(xiàn)實生活中根本沒有自由市場這回事,，如果我們據(jù)說的自由市場是指沒有政府干預(yù)的市場的話，所有合法的市場都是由政府制定的規(guī)章條文加以規(guī)范的”[2],。政府的角色定位于凡是市場能自我調(diào)節(jié),、自我解決的事情要堅決放開，由市場依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理,，政府的責(zé)任重點在于當(dāng)好市場平等競爭的裁判,，并對市場的運行進(jìn)行有效地監(jiān)督，規(guī)范和維護(hù)好市場秩序,。

　　六是與上下級政府權(quán)責(zé)分開,。縣級政府與上下級政府關(guān)系的核心是事權(quán)和財權(quán)的劃分,。首先縣級政府與上下級政府要依據(jù)法律規(guī)定分別承擔(dān)不同事權(quán),，而不是由各級政府分層管理統(tǒng)一事務(wù)。其次上級政府要給縣級政府機(jī)關(guān)以必要的經(jīng)濟(jì)決策權(quán),、人事權(quán),、財政權(quán)，實現(xiàn)責(zé),、權(quán),、利相統(tǒng)一，對縣級職權(quán)范圍內(nèi)的工作,，市和省級機(jī)關(guān)不要干預(yù),，以使縣級機(jī)關(guān)充分發(fā)揮一級政權(quán)組織的作用,。第三縣級政府應(yīng)本著有利于加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的原則,，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能和服務(wù)功能等,。

　　（三）科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)是改革的基礎(chǔ)

　　為控制政府的規(guī)模,，我們必須對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)置和調(diào)整,主要辦法是：

　　1,、裁減職能弱化經(jīng)濟(jì)部門?？蓪⒓Z食,、商業(yè)、畜牧水產(chǎn),、供銷等部門成建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實體或服務(wù)實體,，不在承擔(dān)行政管理職能，在人,、財,、物等方面與政府財政脫鉤，成為獨立法人,，成立綜合性的機(jī)構(gòu),，承擔(dān)上面機(jī)構(gòu)分解出來的行政職能，從事間接管理,。

　　2,、合并組建職能相近的部門?？h級政府的職能應(yīng)向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展,，如可將農(nóng)林牧漁等機(jī)構(gòu)職能歸并到農(nóng)業(yè)局,，設(shè)置大農(nóng)業(yè)綜合管理機(jī)構(gòu),將文化、廣電,、體育等機(jī)構(gòu)職能整合,設(shè)置大文化的綜合管理機(jī)構(gòu)等,。堅持決策和執(zhí)行分開原則，組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),，集中行使幾個行業(yè)行政機(jī)構(gòu)的行政檢查和行政處罰權(quán),，減少重復(fù)執(zhí)法和亂執(zhí)法的現(xiàn)象，達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)和人員編制的目的,。

　　3,、推行部門內(nèi)部集中審批。在部門內(nèi)部職能協(xié)調(diào)中,，可通過推行“兩集中,、兩到位”（即部門行政審批職能向一個科（室）集中,、部門行政審批科（室）向政務(wù)服務(wù)中心集中，所有行政審批項目進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心到位,、行政審批職能授權(quán)到位）的集中審批制度改革,，達(dá)到提高行政效能、精簡機(jī)構(gòu)目的,。

　　4,、加強(qiáng)對非常設(shè)機(jī)構(gòu)管理。非常設(shè)機(jī)構(gòu)一般是為處理一些跨部門,、跨地區(qū)或處理突發(fā)事件和新問題而設(shè)立的,，設(shè)立程序要規(guī)范，其設(shè)立應(yīng)該由縣級機(jī)構(gòu)編制部門提出,，報政府常委會或全會審定,，并報上級政府備案，設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu),，應(yīng)在設(shè)立之初就規(guī)定其性質(zhì),、職能和存在期限，逾期自動撤消,，需要延期的,，應(yīng)該按照規(guī)定程序重新報批。

　　同時需要理順縣級政府與垂直機(jī)關(guān)的關(guān)系,，保證縣級政府作為一級地方政府職權(quán)的完整性,。

　　（四）加強(qiáng)法制剛性約束是改革的保障

　　歷次機(jī)構(gòu)改革都是在機(jī)構(gòu)人員臃腫,、財政不堪重負(fù)的情況下自上而下進(jìn)行行政推動的,，隨著時間推移，機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡的成果不能上升為法律而得以穩(wěn)固,。要想真正突破縣級政府機(jī)構(gòu)不反彈和分流人員不回流,，就必須對縣政府機(jī)構(gòu)、人員編制的依法管理,，這是縣級政府機(jī)構(gòu)改革的能否成功的保障,。加強(qiáng)法制剛性約束要從以下四個方面入手：

　　1、完善機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī),。近年國家出臺了多個機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范性文件和管理條例,，在機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)上前進(jìn)了一大步，但是以上條例連同原來行政組織法對于政府機(jī)構(gòu)編制設(shè)置,、法律責(zé)任等問題規(guī)定得比較含糊,，因此地方政府編制法制化的問題依然任務(wù)艱巨，當(dāng)前有必要通過進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制法規(guī),，對縣級行政機(jī)構(gòu)的職能配置,、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置,、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額、人員編制標(biāo)準(zhǔn)以及機(jī)構(gòu)編制管理程序法定化,，將抽象的原則規(guī)定變成可操作可衡量的條文,，同時要明確違反編制管理的法律責(zé)任機(jī)制，要建立以行政處分為主,，以經(jīng)濟(jì)處罰為輔,，必要時采取刑事處罰的法律制裁體系。

　　2,、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管,。鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào):“編制就是法律”[3]，編制一經(jīng)確定,，便具有法律性質(zhì),，在改革中各地要嚴(yán)格執(zhí)行“三定”規(guī)定，不得隨意更動,，對縣級政府平時的機(jī)構(gòu)設(shè)置,、人員安排及其變動情況的應(yīng)加大監(jiān)查力度，對違反法定編制隨意增設(shè)機(jī)構(gòu),、人員的行為一律依法作出處理,，從而鞏固改革成果。

　　3,、積極推進(jìn)實名制管理,。縣級政府要把經(jīng)過審批的機(jī)構(gòu),、編制和實有機(jī)構(gòu),、人員一一對應(yīng)，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格人員編制手續(xù),，通過實名制管理,，從源頭上確保人員編制和財政供養(yǎng)人員穩(wěn)步增長。

　　4,、完善部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。要將機(jī)構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合,，財政,、人事、組織和編制部門在控制機(jī)構(gòu)和人員上形成一個整體,，杜絕流通漏洞,，與此同時，要積極探索機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審計制,，將績效評估與機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理緊密結(jié)合起來,，確保機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化,。

　　（五）發(fā)展第三部門是改革的重要內(nèi)容

　　發(fā)展第三部門對于替代政府的公共服務(wù),，實現(xiàn)“小政府,、大社會”目標(biāo)，對于緩解人員分流壓力等意義重大,，當(dāng)前縣級政府要積極做好第三部門的培育和管理,，一方面，要破除理念上的錯誤認(rèn)識,，采取統(tǒng)籌規(guī)劃,、重點扶持的政策，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì),、社會建設(shè)和發(fā)展的需要,，大力鼓勵社會中介組織的發(fā)展，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)社會中介組織與行政機(jī)構(gòu)的分離,，引導(dǎo)中介組織積極參與市場的公平競爭,，積極承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變所剝離的職能，使之成為自主經(jīng)營的社會中介實體,。另一方面,，要加強(qiáng)對社會中介組織的治理和管理，把中介組織的建設(shè)和管理納入法制的軌道,，也使社會中介組織的發(fā)展獲得法律的保障,。

　　[1] 顏廷銳.中國行政管理體制改革問題報告[M].中國發(fā)展出版社,2004.

　　[2].(美)戴維·奧斯本、特德蓋希勒.改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社,1996.

　　[3] 鄧小平文選[M].人民出版社,1998.