城鎮(zhèn)集體所有制經濟是我國特定歷史時期的產物,，在其幾十年的發(fā)展過程中，為我國社會主義建設作出過巨大貢獻,。
進入二十世紀八十年代后,，隨著改革開放的深入擴大以及社會主義市場經濟體制的逐步建立，城鎮(zhèn)集體經濟作為公有制經濟的重要組成雖然仍保持了相當?shù)谋戎?，仍是一支不可忽視的重要力量，但與迅猛發(fā)展的非公有制經濟相比,，它的發(fā)展后勁嚴重不足,，制度性、結構性方面的矛盾日益突出,。特別是隨著我國經濟由賣方市場全面進入買方市場,，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的生存空間發(fā)生了重大變化，市場容量日趨狹小,，與集體企業(yè)傳統(tǒng)的依靠數(shù)量擴張發(fā)生尖銳矛盾,，競爭對手更多、更強,，對集體企業(yè)相對減弱的機制優(yōu)勢構成極大的威脅,。就實力、技術,、設備,、管理方面，城鎮(zhèn)集體企業(yè)不如國有,、三資企業(yè),；就經營機制方面，又不如民營企業(yè),。集體所有,，而勞動者實為“空有”是傳統(tǒng)集體所有制僵化模式的缺陷，違背了我國現(xiàn)階段生產力發(fā)展的水平,，挫傷了勞動者生產積極性,，限制了企業(yè)生產經營活力。為恢復按集體經濟性質和特點辦集體企業(yè),，改革開放以來,，對城鎮(zhèn)集體企業(yè)也進行了一系列改革：以改主管部門統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)負盈虧為企業(yè)獨立核算,，自負盈虧,；改生產型為生產經營性，恢復集體企業(yè)自產自銷的經營傳統(tǒng),；改單一的固定工資為按勞分配的多種工資分配形式,，并恢復勞動分紅制度,；率先推行和完善多種形式的承包經營責任制與企業(yè)內部配套改革；落實企業(yè)自主權,，實行廠長負責制等為主要內容的改革,，收到了較好的效果。但是,，這些改革沒有從根本上解決企業(yè)產權這個關鍵問題,。隨著宏觀經濟體制改革的逐步深入，一部分城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)開始以產權制度改革為重點的企業(yè)制度創(chuàng)新,，尤其是在二十世紀九十年代以來,，以職工持股為特征的股份合作制企業(yè)，職工持股公司（包括有限責任公司和股份有限公司）大量出現(xiàn),，形成國有,、集體、個人產權相結合的混合所有制經濟,。改革創(chuàng)新促使城鎮(zhèn)集體經濟發(fā)生了深刻變化：傳統(tǒng)單一的企業(yè)產權結構逐步向產權主體多元化轉變,；傳統(tǒng)單一的企業(yè)組織形式向多種實現(xiàn)形式轉變；傳統(tǒng)封閉的經營方式向社會化經營方式轉變,；傳統(tǒng)生產經營體制向資本運營體制轉變,；傳統(tǒng)企業(yè)制度逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變。改革促進了城鎮(zhèn)集體經濟的發(fā)展,，收到了明顯效果,。
但是，就相當數(shù)量的城鎮(zhèn)集體企業(yè)來看,，由于受歷史包袱,，固舊觀念和產權制度的影響，仍難以沖出傳統(tǒng)的管理模式,，仍在市場經濟中陷入困境,。傳統(tǒng)集體經濟處于萎縮狀態(tài)，集體企業(yè)和從業(yè)人員大幅度減少,，企業(yè)虧損嚴重,，負債率居高不下，集體資產流失嚴重,，離崗,、下崗職工生活困難，成為社會不穩(wěn)定的因素之一,。
城鎮(zhèn)集體所有制經濟當前存在的問題,，有企業(yè)內部存在的問題，也有企業(yè)外部的環(huán)境問題。
企業(yè)內部存在的問題主要有：
一,、歷史負擔沉重,，改革發(fā)展艱難。
集體企業(yè)由于設備陳舊,，缺乏技術和人才,，產品老化，競爭能力差,，經營不景氣,，加上改制成本高，許多困難企業(yè)難以進行改制,；無資金投入擴大再生產,，制約了企業(yè)發(fā)展。
二,、產權關系復雜,，難以界定集體資產的利益主體,。
1,、產權關系模糊，不同類型的城鎮(zhèn)集體企業(yè)產權關系演變及利益主體有不同的情況,。在合作社基礎上發(fā)展起來的集體企業(yè),，在社會主義改造初期，產權關系和利益主體是清晰的,?！稗D廠過渡”以后，采取退還股金,，停發(fā)股息,，取消分紅，實行財產“歸大堆”,，按照國有企業(yè)的管理辦法,，企業(yè)的產權關系就模糊了。
2,、企業(yè)資產來源復雜,。從企業(yè)資產的構成看，有聯(lián)社資產,、有企業(yè)幾代勞動者勞動積累形成的共有資產,、有職工出資的股金及增值、有國家政策扶持形成的共有資產,，等等,。
3、企業(yè)職工構成復雜，人員變動大,。從城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的構成看,，有出資入股的、有計劃經濟時期國家招收和調配的（學生,、復退軍人等）,、有從國有企業(yè)調入安排的干部、富余職工等,。
4,、政策法規(guī)不夠明確，產權界定困難,。目前,，集體企業(yè)產權界定所依據的政策法規(guī)主要是：1994年國家國有資產管理局發(fā)布的2號令《集體企業(yè)國有資產產權界定暫行辦法》、1996年由國家三部委發(fā)布的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè),、單位清產核資產權界定暫行辦法》（國經貿企[1996]895號）,、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產核資產權界定工作的具體規(guī)定》（財清字[1996]13號）以及中國輕工總會,，中華全國手工業(yè)合作總社,、國家稅務總局頒發(fā)的《輕工業(yè)企業(yè)集體資產管理暫行規(guī)定》（輕總調[1997]22號），這些政策規(guī)定對屬于國家,、集體,、個人、各類經濟組織的財產權進行了界定,，但是它僅解決了投資人明確情況下的產權界定,，而對于勞動群眾集體所有的資產的產權主體，以及企業(yè)成員邊界未做具體規(guī)定,。
三,、產權主體虛擬，難以確立職工對企業(yè)的主導權,。
《城鎮(zhèn)集體企業(yè)條例》規(guī)定,，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)是“財產屬于勞動群眾集體所有，實行共同勞動,，在分配形式上以按勞分配為主體”的經濟組織,。并明確了集體資產歸勞動群眾集體所有的范圍：⑴本集體企業(yè)的勞動群眾；⑵集體企業(yè)的聯(lián)合經濟組織范圍內的勞動群眾,。這些規(guī)定保護了集體資產的權益,，國家不能以“二國營”的辦法直接平調集體資產。但《條例》沒有明確集體資產可以歸職工按份共有,，沒有明確集體共同共有資產出資人的法律形式,，沒有在實際上職工真正選舉經營者和決定經營方向,，職工沒有取得對企業(yè)的實際主導權。因而“二國營”模式仍在企業(yè)內部和外部制約著集體企業(yè),，集體資產容易出現(xiàn)被少數(shù)人控制或主管部門平調等侵權行為,。有的地方政府可隨意規(guī)定本行政區(qū)域內的集體企業(yè)的資產歸全民所有，或者以“公有資產”為名將集體資產劃歸國有,。有的在改制中非法挪用集體資產,，或者流入私人手中，低價出售,、強行并吞等造成集體資產嚴重流失,，致使集體企業(yè)經濟實力嚴重削弱，產權糾紛日益增多,。
四,、集體共有資產出資人不確立，難以維護勞動者的權益,。
集體企業(yè)長期實行“低工資,、高積累”，集體共有資產是企業(yè)幾代人的勞動積累,。以勞動積累回報職工又是集體經濟重要的分配形式,。因此集體共有資產的權益理應歸全體勞動者共同分享。（包括退休老職工）但是,，集體共有資產出資人沒有明確的合法地位,，因而集體資產常被誤認為是“模糊資產”,、“無主資產”,。在企業(yè)改制中，有的把全部共有資產分到個人手中作為明晰產權的目標,，有的把集體資產全部量化給在職職工,，致使部分勞動者的權益受到侵害。
五,、職工身份不變,，難以由“企業(yè)人”轉為“社會人”。
城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的勞動關系及身份,，多數(shù)是計劃經濟時期用工制度的產物,。長期以來，集體企業(yè)與國有企業(yè)一樣,，職工對企業(yè)有著強烈的依附性,。部分集體企業(yè)在先行改制時，職工身份沒有轉變,，更沒有給予經濟補償?shù)恼咭?guī)定,。企業(yè)雖改了制,，但用人機制沒有根本變化，勞動關系沒有相應地進行調整和變更,。隨著企業(yè)改制的推進,，職工（固定工）身份越來越顯現(xiàn)出其不利的影響，成了早期改制企業(yè)發(fā)展的障礙,。城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工在改制中轉變身份,，通過補償或安置等多種選擇使職工走向市場，實現(xiàn)“企業(yè)人”向“社會人”的質的轉換,，成為城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制的難點,。
企業(yè)外部的環(huán)境問題：
一、對集體經濟的認識上有偏差,，國家有關集體企業(yè)改制的政策法規(guī)滯后,。
黨的十五大、十六大都充分肯定了集體經濟的地位作用,，提出了深化集體企業(yè)改革的要求,，但往往落實不到位。有些部門甚至認為,，國有經濟要從一般競爭性領域退出,，集體經濟更應該退出；有的認為集體企業(yè)產權制度改革,，要以集體資產退出為主線,，把集體共有資產“分光”、“賣光”,；有的認為集體經濟不代表先進生產力,，在市場經濟中必然“消亡”等等。由于認識上的偏差,，在實際工作中對集體經濟改革發(fā)展不重視,，不支持甚至對其加以歧視。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體企業(yè)條例》已頒布十多年,，企業(yè)改革根據《公司法》要求,，在組織形式、產權主體,、集體資產出資人,、股權安排、治理結構,、利益機制和對勞動者經濟補償,、經營者激勵機制等方面又出現(xiàn)新情況，突破了《條例》的內容,，但《條例》至今未作修改,，國家也未制定新的城鎮(zhèn)集體經濟法律,、法規(guī)。近幾年來有的地方陸續(xù)出臺了一批集體企業(yè)改革,、改制的文件,，但由于缺乏全國性集體企業(yè)改革配套政策，造成集體企業(yè)改制缺乏政策指導,，改制程序不規(guī)范,。對符合集體經濟特點和市場經濟要求的新型集體企業(yè)也缺乏法律和政策支持。國家有關集體企業(yè)改制的政策法規(guī)滯后,，嚴重影響集體企業(yè)改革的深入,。
二、企業(yè)改革政策環(huán)境不平等,。
1,、同是公有制經濟，城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革,、改制政策不如國有企業(yè),，突出體現(xiàn)的主要是：
集體企業(yè)改革成本無國家政策支持。企業(yè)改革成本包括改制程序費用,、各種職工安置費用,、職工身份置換經濟補償金和企業(yè)不良債務問題。為了解決國有企業(yè)的困難和國有企業(yè)職工基本生活保障等問題,，國家出臺了一系列政策法規(guī),，而集體企業(yè)沒有相應的政策法規(guī)依據，也不能享受國有企業(yè)能享受的政策,。如國有企業(yè)職工下崗分流,，國家給予基本生活費，財政,、社保,、企業(yè)三家抬,，下崗人員可領取優(yōu)惠證,，而集體企業(yè)職工下崗分流，則無人抬,，也領取不了下崗就業(yè)優(yōu)惠證,；國有企業(yè)職工解除改變勞動關系，國家允許給予經濟補償,，允許用現(xiàn)金或國有凈資產置換身份,，集體企業(yè)則無此政策。由于集體企業(yè)改制成本無人幫助承擔,，職工基本生活缺乏保障,，制約了集體企業(yè)深化改革,，也成為影響社會穩(wěn)定的問題。
2,、有關政策不能享受,。國有企業(yè)破產依據的是《中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）》、《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)破產的有關問題的通知》（國發(fā)[1994]59號）,、《兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》（國發(fā)[1997]10號文件）,，以及最高人民法院的相關司法解釋。而集體企業(yè)破產只能依據《中華人民共和國民事訴訟法》第十九章中“企業(yè)法人破產還債程序”,。
國有企業(yè)破產兼并與集體企業(yè)主要的政策差異,，一是國有企業(yè)破產時資產變現(xiàn)首先用于安置職工，集體企業(yè)破產資產變現(xiàn)則首先用于歸還債務,；二是國有企業(yè)破產職工安置費由財政兜底,，集體企業(yè)破產財政不管；三是國有企業(yè)依據“關于停產整頓,、被兼并,、解散和破產企業(yè)貸款停減緩利息處理問題的通知”等規(guī)定，銀行債務可相應享受停息掛帳,，還本免息等優(yōu)惠,，集體企業(yè)則不能享受?！吨行∑髽I(yè)促進法》及相關配套政策所規(guī)定的各類所有制中小企業(yè)平等對待的政策,，在實際執(zhí)行中集體企業(yè)難以落實，形成事實上的不平等,。
三,、集體經濟的管理、服務體制不健全,，改革發(fā)展缺乏宏觀指導,。
管理和服務集體經濟的政府有關部門、管理人員力量薄弱,，宏觀指導乏力,。集體企業(yè)聯(lián)合經濟組織，有的法人地位不明確,；有的被撤銷,；有的成為“空殼”機構；有的經濟實力不強,，服務功能難以體現(xiàn),。
一些政府部門仍套用國有企業(yè)管理模式管理集體企業(yè)。集體企業(yè)缺乏應有的自主權,，企業(yè)改革改制的形式,、集體資產的處置按國有企業(yè)的實施,，政府主管部門或國有資產管理部門說了算，侵犯了集體企業(yè)的自主權,，隨意平調集體資產等,。
我國城鎮(zhèn)集體經濟改革發(fā)展至今，已走過了相當艱難曲折的路程,。目前,，由于集體企業(yè)內部、外部存在的困難和問題,，制約著集體企業(yè)改革的深化和發(fā)展,。因此，重視并解決這些存在的困難和問題,，指導好集體經濟的改革和發(fā)展,，是當前一項緊迫的任務。