圖/周善來(lái) 作

　　最早的公務(wù)員考核起源于英國(guó),。在英國(guó)文官制度初期,，文官晉級(jí)主要憑資歷，造成工作不分優(yōu)劣,，所有的人一起晉級(jí)加薪的局面,，結(jié)果是冗員充斥，效率低下,。1854-1870年,，英國(guó)文官制度改革，注重表現(xiàn)才能的考核制度開(kāi)始建立,。根據(jù)這種考核制度,，文官實(shí)行按年度逐人逐年逐項(xiàng)進(jìn)行考核的方法,，根據(jù)考核結(jié)果的優(yōu)劣，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)與升降,。

　　美國(guó)于1887年也正式建立了公務(wù)員考核制度,。加薪和晉級(jí)，均以工作考核為依據(jù),，論功行賞,，稱為功績(jī)制。此后,，其他國(guó)家紛紛效仿,。

　　盡管各國(guó)對(duì)公務(wù)員考核的稱謂不盡相同，如英國(guó)和美國(guó)是“考績(jī)”,，法國(guó)是“鑒定”,，日本是“勤務(wù)評(píng)議”，德國(guó)是“綜合評(píng)議”,，等等,，但大多數(shù)國(guó)家的公務(wù)員考核制度都有一個(gè)共同點(diǎn)，即把工作實(shí)績(jī)作為考核的最重要內(nèi)容,，同時(shí)對(duì)德能勤績(jī)進(jìn)行全面考察,，并根據(jù)工作實(shí)績(jī)的優(yōu)劣決定公務(wù)員的獎(jiǎng)懲和晉升。

　　考核主體

　　大部分國(guó)家的公務(wù)員考核都設(shè)有專門機(jī)構(gòu),，具體考核則由行政首長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé),。

　　美國(guó)的考核機(jī)構(gòu)包括隸屬于聯(lián)邦人事管理總局的人事考績(jī)部以及分設(shè)于各部門的考績(jī)委員會(huì)和復(fù)審委員會(huì)?？伎?jī)委員會(huì)負(fù)責(zé)審核各單位執(zhí)行考績(jī)法規(guī)的情況,，復(fù)審委員會(huì)負(fù)責(zé)復(fù)審文官對(duì)考績(jī)事項(xiàng)的申訴意見(jiàn)，并給以公平,、客觀處理,。澳大利亞設(shè)有專職評(píng)價(jià)員，開(kāi)展雙向溝通,，由公務(wù)員委員會(huì)統(tǒng)計(jì)和收集各部門考核結(jié)果,。英國(guó)中央政府和地方政府的考核機(jī)構(gòu)各有分工。中央政府在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)部設(shè)置管理機(jī)構(gòu),，地方政府實(shí)行評(píng)審團(tuán)制,，由本部門最高負(fù)責(zé)人、實(shí)際執(zhí)行人員,、工會(huì)負(fù)責(zé)人,、被服務(wù)的第三方人員組成。

　　由行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)本單位,、本部門的公務(wù)員考核是很多西方國(guó)家的一個(gè)特點(diǎn),。如美國(guó)的考績(jī)員由被考人的直接上級(jí)充任,，復(fù)審員由部門負(fù)責(zé)人充任。復(fù)審主任由功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)委員充任,。日本《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定,，對(duì)公務(wù)員的考核由公務(wù)員所屬的各省廳定期進(jìn)行，考核權(quán)限屬于各省廳高級(jí)長(zhǎng)官,。法國(guó)公務(wù)員考核工作也由各部門行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé),，采取分項(xiàng)評(píng)分和寫評(píng)語(yǔ)相結(jié)合方式。

　　考核內(nèi)容

　　對(duì)公務(wù)員考核的內(nèi)容大致可分為兩部分：考勤和考績(jī),?？记冢饕菄@公務(wù)員的出勤問(wèn)題和日常工作表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和考核,?？伎?jī)，是對(duì)公務(wù)員綜合能力的考評(píng),。

　　英國(guó)公務(wù)員考核內(nèi)容主要是指對(duì)公務(wù)員共性的素質(zhì)要求。英國(guó)在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中重用通才,，這就決定了績(jī)效考核的內(nèi)容比較廣泛,，主要有十個(gè)方面的素質(zhì)要求：觀察和分析問(wèn)題的能力；溝通與交流的能力,；崇尚客戶的意識(shí)能力,；宏觀決斷力；處理人際關(guān)系的能力,；領(lǐng)導(dǎo)和管理的能力,；組織意識(shí)的能力；高效率工作的能力,；計(jì)劃與組織能力,；全局意識(shí)能力。這十個(gè)方面的考核內(nèi)容都比較抽象,，所以在這十個(gè)大的能力框架下又各有相應(yīng)的行為描述,，以便用現(xiàn)代化的科學(xué)手段加以量化，力求使公務(wù)員績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué),、更合理,、更規(guī)范，簡(jiǎn)單明確,，既便于掌握,，又便于執(zhí)行。

　　美國(guó)公務(wù)員考核內(nèi)容主要包括：工作的整潔性和條理性,，執(zhí)行指定事務(wù)和服從命令的可靠性,。完成工作的速度,，工作的精密性，對(duì)工作的適應(yīng)和勤奮精神,。適合職務(wù)的知識(shí)結(jié)構(gòu)狀況,，對(duì)事務(wù)的判斷力，因個(gè)人品格而贏得的威信,，工作中與人合作的能力,。工作創(chuàng)造性，履行職務(wù)過(guò)程中克服困難的能力,、組織能力,、領(lǐng)導(dǎo)能力、指揮監(jiān)督能力,、工作數(shù)量,、體力狀況，以及工作效能,，等等,。美國(guó)《工作考績(jī)法》規(guī)定，公務(wù)員日?？记谝脖患{入考績(jī)范圍,，公務(wù)員在8小時(shí)工作時(shí)間內(nèi)不準(zhǔn)看報(bào)、聊天,、會(huì)客,、吸煙、寫私人信件等,，檢查人員將隨時(shí)檢查工作人員是否有違規(guī)行為,。公務(wù)員對(duì)自己每天的工作內(nèi)容和工作數(shù)量做詳細(xì)記錄，作為一年考績(jī)的依據(jù),。

　　日本的考核內(nèi)容主要包括：工作成績(jī),，與職務(wù)有關(guān)的事務(wù)處理和貢獻(xiàn)，含工作成果,、工作態(tài)度,、工作速度。工作能力,，知識(shí)和技能,；指導(dǎo)、規(guī)劃,、判斷,、交涉、協(xié)調(diào)、應(yīng)變,、研究能力,。工作性格，穩(wěn)重,、積極,、堅(jiān)強(qiáng)、從容,。工作適應(yīng)性,，對(duì)規(guī)劃性工作、研究性工作,、審查性工作,、秘書性工作等適應(yīng)性。工作責(zé)任心,，與同事的關(guān)系,，等等。

　　法國(guó)的公務(wù)員考核則包括專門知識(shí),、適合狀況,、值班守時(shí)以及整潔狀況、合作精神,、工作能力,、工作效率、工作方法和工作積極性,，服務(wù)精神、思維能力,、組織能力,、監(jiān)督能力和考察能力等等。

　　近年來(lái),，各國(guó)對(duì)公務(wù)員考核更加強(qiáng)調(diào)廉政考核,。為取得公眾對(duì)政府和公務(wù)員的信任，遏制腐敗行為,，各國(guó)對(duì)公務(wù)員的道德水平提出了新的更高要求,。普遍運(yùn)用組織制度和倫理準(zhǔn)則，持久開(kāi)展公務(wù)員倫理道德訓(xùn)練,，完善道德凈化機(jī)制,。1993年，美國(guó)頒布了《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》,；加拿大于1994年頒布了《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》,；墨西哥又緊隨其后制定了《公務(wù)員職責(zé)法》。日本于2000年4月實(shí)施了《國(guó)家公共事業(yè)道德法》,，在國(guó)家人事院建立了“國(guó)家公共事業(yè)道德委員會(huì)”,，負(fù)責(zé)有關(guān)涉及公職人員道德的事務(wù),。新加坡長(zhǎng)期形成了這樣的價(jià)值觀念：一個(gè)廉潔的政府非常重要，對(duì)腐敗的任何寬容都會(huì)侵蝕價(jià)值體系,、背叛公眾對(duì)政府的信任并削弱投資商的信心,，因此，他們一直把公務(wù)員和政府的廉政建設(shè),，作為建立有凝聚力的社會(huì)和進(jìn)步國(guó)家的重要措施,。英國(guó)在上個(gè)世紀(jì)90年代中期，出臺(tái)了兩個(gè)有關(guān)職業(yè)道德方面的規(guī)定,，對(duì)規(guī)范公務(wù)員的行為和提高公務(wù)員素質(zhì)發(fā)揮了重要作用,。如《文官準(zhǔn)則》規(guī)定:文官須“公正、誠(chéng)實(shí),、忠誠(chéng),、負(fù)責(zé)、保密,、廉潔”;“為公眾服務(wù)要及時(shí),、有同情心、沒(méi)有歧視”;“使用公共資金要注重效率和效益”,?！豆珓?wù)及公共生活準(zhǔn)則》明確要求公務(wù)員具有“無(wú)私、忠誠(chéng),、公正,、責(zé)任、公開(kāi),、誠(chéng)實(shí),、表率”的品質(zhì)。這些制度有利于公務(wù)員形成高度自律意識(shí),。

　　考核方法

　　許多西方國(guó)家的公務(wù)員考核重視定量考核,。考核標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越細(xì),，項(xiàng)目設(shè)置體現(xiàn)考核宗旨,，重視能力甚至是潛能的考核。

　　日本公務(wù)員考核的方法根據(jù)各機(jī)關(guān)特點(diǎn)有所不同,，比較多采用連記評(píng)分法,、個(gè)別評(píng)分法、綜合評(píng)定法及評(píng)語(yǔ)法,，尤其重視平時(shí)考核,，各機(jī)關(guān)均規(guī)定將職員平時(shí)成績(jī)作分析和記錄，在年終綜合考評(píng)。

　　美國(guó)的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度具有較強(qiáng)的企業(yè)管理色彩,，尤其在設(shè)定人員績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)強(qiáng)調(diào)客觀公正,。例如，早期的考核標(biāo)準(zhǔn)一般為“守時(shí)”,、“勤奮”,、“準(zhǔn)確性”、“才智”,、“品行”等抽象標(biāo)準(zhǔn),。后期則通過(guò)工作分析與評(píng)價(jià)建立考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)收集工作信息,、分析工作要素,，明確考核指標(biāo)含義，確定考核指標(biāo)權(quán)重,。針對(duì)工作程序與方法較為固定,，工作成果數(shù)量易于計(jì)算，工作時(shí)間易于估計(jì)的職位,，一般從工作數(shù)量訂立工作標(biāo)準(zhǔn),；對(duì)于完成工作有時(shí)限要求的職位，則采用工作時(shí)限標(biāo)準(zhǔn),；同時(shí),，對(duì)公務(wù)員的工作態(tài)度制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定處理工作時(shí),，在姿態(tài),、儀態(tài)、精神,、言辭等方面應(yīng)達(dá)到的要求,。

　　英國(guó)在實(shí)施公務(wù)員績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，為了比較準(zhǔn)確和客觀地反映每個(gè)公務(wù)員在一年中工作狀況的優(yōu)劣程度,，無(wú)論是中央政府公務(wù)員還是地方政府工作人員的績(jī)效考核，都規(guī)定評(píng)估的不同檔次,。在英國(guó)有代表性的是以下三種類型：

　　第一,，內(nèi)閣辦公室式的分檔法。英國(guó)內(nèi)閣辦公室制定的公務(wù)員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),，在全國(guó)有一定的普遍性和代表性,。內(nèi)閣辦公室把考核標(biāo)準(zhǔn)分為五個(gè)級(jí)別檔次，即：一級(jí)最出色,；二級(jí)比較出色,；三級(jí)能夠達(dá)到圓滿程度；四級(jí)需要改進(jìn)；五級(jí)業(yè)績(jī)不佳,，不能接受,。

　　第二，公務(wù)員學(xué)院式的分檔法,。英國(guó)公務(wù)員學(xué)院的管理與中央政府部門的管理有所不同,，管理者對(duì)工作人員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)也略有區(qū)別，他們把考核標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)級(jí)別檔次,，即：一級(jí)為杰出,，能出色完成工作目標(biāo)，高于要求標(biāo)準(zhǔn),；二級(jí)為高效,，某些工作超出目標(biāo)要求的標(biāo)準(zhǔn)；三級(jí)為有效,，能在本崗位達(dá)到所有的目標(biāo)要求,；四級(jí)為不佳，有許多方面達(dá)不到目標(biāo)要求,，需要?jiǎng)e人協(xié)助,。

　　第三，貿(mào)工部式的分檔法,。英國(guó)貿(mào)工部把對(duì)工作人員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)從工作杰出到工作不能被接受,，分為七個(gè)級(jí)別檔次，由前述內(nèi)閣辦公室式五級(jí)標(biāo)準(zhǔn)演變而來(lái),。

　　但是,，這種量化考核的方式也有明顯不足，比如量化考核指標(biāo)設(shè)定困難,，有的工作難以量化,，等等。

　　考核結(jié)果運(yùn)用

　　大部分國(guó)家都非常重視考核結(jié)果的有效運(yùn)用,，將考核結(jié)果作為加薪,、晉級(jí)、升遷,、培訓(xùn)的主要依據(jù),，并規(guī)定了具體的激勵(lì)和懲罰措施，把考核結(jié)果與被評(píng)估者的物質(zhì)利益和個(gè)人發(fā)展緊密聯(lián)系,。

　　在英國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度中,，中央政府部門與地方政府在掛鉤內(nèi)容、掛鉤形式和掛鉤幅度等方面并不完全相同,。中央政府部門普遍與加薪掛鉤,，并不直接與晉職掛鉤,，只是可以作為職位升遷的依據(jù)，在職位有空缺時(shí),，優(yōu)先加以考慮,。地方政府則直接與晉升、加薪掛鉤,。在英國(guó),，公務(wù)員績(jī)效評(píng)估后，還將根據(jù)被評(píng)定的檔次,，有目的地選送公務(wù)員參加學(xué)院培訓(xùn),，使其在限定時(shí)間內(nèi)掌握一定的知識(shí)和技能，為更好地完成本職工作和將來(lái)的升遷打下基礎(chǔ),。這樣,，公務(wù)員的考核同被評(píng)估者個(gè)人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益結(jié)合起來(lái)了，有利于激勵(lì)被考核者,。

　　美國(guó)一貫強(qiáng)調(diào)擇優(yōu)晉升的原則,，考核為特別優(yōu)異者，提升工資一級(jí),，考核為不滿意者,，要按其程度分別予以減薪、降級(jí)免職等處分,。

　　日本將公務(wù)員考核分為從A到E的幾個(gè)等級(jí),。其中A等級(jí)可以作為跨級(jí)提高工資級(jí)次的依據(jù)。B可作為提高當(dāng)年工資級(jí)次的依據(jù),。C可作為提高工資級(jí)次的依據(jù),。D可作為有條件時(shí)提高工資級(jí)次的依據(jù)。E則作為降職甚至免職的依據(jù),。

　　法國(guó)按照考核結(jié)果予以加薪,，成績(jī)好者，會(huì)縮短晉升時(shí)間或升級(jí),，考核成績(jī)?cè)?0分以下者將被免職,。

　　無(wú)論哪個(gè)國(guó)家的政府，有一支高素質(zhì)高效率的公務(wù)人員隊(duì)伍,，對(duì)國(guó)家的政權(quán)鞏固,、政策實(shí)施、社會(huì)管理都是極其重要的,。總體來(lái)說(shuō),，各國(guó)公務(wù)員制度建立有早有晚,，其中相互借鑒的內(nèi)容頗多,，但各國(guó)又有各自的特點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō),，到目前為止,，還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的公務(wù)員考核制度已達(dá)到完美無(wú)缺水平。在探索中不斷前進(jìn),，仍是各個(gè)國(guó)家的共同任務(wù),。（溫大同）