領(lǐng)導干部退出機制,，首先是要求其“退權(quán)”。此外,，官員退出還包括“退利”,，如果人從領(lǐng)導崗位換下來了，待遇卻依然不變,，除了增加財政負擔,，還將造成社會不公平

    我國官員退出機制中的一熱一冷兩種現(xiàn)象

    “熱”是由問責而帶來的引咎辭職，“下課”官員的待遇與復出是討論的焦點,。引咎辭職和免職是一種處理而非處分,，所以在我國，官員在免職后常?？梢岳^續(xù)享受相當于原行政級別的待遇,。同樣刺激著人們神經(jīng)的是“高調(diào)辭職，低調(diào)復出”,，既然免職還可以待遇不變，引咎辭職還可以換來日后的復任,，那么引咎辭職豈不成了“帶薪休假”,？切斷一個官員的仕途對于制度建設(shè)并無意義，重要的是建設(shè)性的解決途徑,?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“領(lǐng)導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,，或者對重大事故負有領(lǐng)導責任的,，應(yīng)當引咎辭去領(lǐng)導職務(wù),。”可見引咎辭職有兩種情況：一種由直接責任而引起,，是對其工作嚴重失誤的懲處,；另一種由間接責任（領(lǐng)導責任）而引起，雖然本人不是直接行為人,，但這種領(lǐng)導不力的狀況出于其疏忽,，所以也要負責，但這種因下屬過錯而受罰的官員,，除了包含懲處性責任還包括一定程度的道義責任,。無論哪種情況，引咎辭職都是一種自我懲戒,，懲是為了反思過去,，戒是為了面對未來。如果一名官員因為工作失誤就“永不敘用”,，顯然太過嚴厲,。所以錯的不是官員復出，而是毫無反思地復出,。去職,、降俸是促使其反思的手段，如果不疼不癢地引咎辭職,，那么最后得來的只能是架空的制度,。

    與這種“熱”辭職形成鮮明反差的是“冷”辭退。無論是《公務(wù)員法》中關(guān)于引咎辭職,、責令辭職的規(guī)定,，還是《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》關(guān)于問責的規(guī)定，都建立在后果主義的基礎(chǔ)上——只有造成了重大影響才進入調(diào)控范圍,，這樣一些碌碌無為,、沒有大功也沒有大錯的官員便安全而又穩(wěn)定地過上仕途生活。雖然《公務(wù)員法》中有“在年度考核中,，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退”的規(guī)定,，但實踐中真正執(zhí)行的卻很少。有數(shù)據(jù)顯示,，自1996年開始實施至2003年的8年間,，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均不到2500人,，按照全國近700萬公務(wù)員計算,，公務(wù)員年辭退率僅約0.04%。行政官員是公務(wù)員,，自然也應(yīng)該適用因考核不合格而辭退的規(guī)定,，但實際上這種情況更為少見,，那些被炒得熱火朝天的，大都是因為“出事兒”而被曝光的官員,。

    出現(xiàn)這種狀況,，一方面的原因是考核標準操作性不強，“德,、能,、勤、績,、廉,，重點考核工作實績”，需要轉(zhuǎn)化成具體可衡量的指標才能適用,，比如新加坡規(guī)定公務(wù)員用公款吃喝100元以上就要視為“不廉”,，予以處罰。另一方面更重要的原因是自下而上監(jiān)督體系的缺位,，在我國,，官員的留任以及升遷與否實際上是由其上級決定的,，雖然我們愿意相信其上級會火眼金睛,、秉公執(zhí)法,，但受官員行為所影響的民眾的評價才是最根本的。

    我國官員退出機制主要包括轉(zhuǎn),、降,、退三個方面

    “轉(zhuǎn)”就是不適合擔任原職務(wù)而轉(zhuǎn)任其他職務(wù)。但比較遺憾的是,，在我國“轉(zhuǎn)”常常作為一種“后續(xù)行為”而不是“原發(fā)行為”而出現(xiàn),。比如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》（2009年）第十條：“引咎辭職和受到責令辭職、免職,、降職處理的黨政領(lǐng)導干部,，應(yīng)當綜合考慮其一貫表現(xiàn)、資歷,、特長等因素,，合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，并同時確定相應(yīng)的職級待遇,?！比绻茉诎l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導干部不勝任當前工作時主動采取“轉(zhuǎn)”的措施，而不是在出現(xiàn)了問題后才進行補救性的“轉(zhuǎn)”,，效果會好得多。

    “降”按性質(zhì)可分為兩種：一種是處分性的,，如明確寫入《公務(wù)員法》的“降級”與“撤職”,，它們與警告,、記過、記大過,、開除共同構(gòu)成處分的六種方式,，受到處分的人員工資檔次、級別和職位都要受到影響,。另一種是處理性的,，比如由問責而帶來的引咎辭職和免職，受處理的官員可能只是失去原職務(wù),，而并沒有帶來待遇和級別上的降低,。

    “退出”并不是要求不適合的官員絕對地離開行政系統(tǒng)，而是要求其退出不適合的職位,，如果轉(zhuǎn)任他職,，能達到盡其能、顯其才的效果,，當然是人力資源上的最優(yōu)配置,。“退”也有兩種：自然退出和非自然退出,。其中自然退出包括任期屆滿和退休,。由于權(quán)力對于人具有無限吸引力（古今中外莫不如此），所以即使是自然退出也多半不是自愿,。這樣有三個數(shù)字便成為從部長到縣長都關(guān)注的時間段：5年,，是每屆任期；10年,，是在同一職位上的最高任職年限,；15年是在同一層次職務(wù)上累計最長任職時間。非自然退出是因事件發(fā)生而非條件滿足（即年齡和任期）而出現(xiàn)的退出,，主要指辭退,、開除與主動辭職，當然,，領(lǐng)導們主動辭職大概更多存在于理論之中,。

    官員退出，既要“退權(quán)”,，又要“退利”

    領(lǐng)導干部退出機制,，首先是要求其“退權(quán)”。個體庸碌并不可怕,，可怕的是庸碌的個體與權(quán)力結(jié)合而產(chǎn)生的“放大鏡效應(yīng)”,，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”，說的就是這個道理,。而且,，領(lǐng)導職位有限,，一人占據(jù)自然影響到他人進入，由此便會形成“不良機體吞噬健康機體”的問題,。

    此外,，官員退出還包括“退利”，這一點常常被人們忽視,?！袄敝饕概c領(lǐng)導職務(wù)相應(yīng)的待遇，有多大權(quán)力就要承擔多大責任,，與此同時也就獲得多高待遇,，“利”以“責”為先，這是一件不言自明的事情,。但我們也會看到這樣的現(xiàn)象：某人名片上沒有任何領(lǐng)導職務(wù),，卻堂而皇之地寫著“享受X級待遇”?！袄笔枪賳T們“愿上不愿下”的根本原因,，如果說因權(quán)得利是隱性的利，那么待遇問題則是顯性的利,。如果人從領(lǐng)導崗位換下來了,，待遇卻依然不變，除了增加財政負擔,，還將造成社會不公平,。

    官員能上不能下，利益糾葛是核心問題,，要以權(quán)力制約權(quán)力

    談到解決方案時,，人們總是習慣性地概括為：“法律法規(guī)不健全，要完善立法”,，但這并不是一個有效的回答,。從立法體系上看，可以說已經(jīng)形成了各個層級配合較好的法律體系,。問題是,，這么多法律法規(guī)，有多少得到了有效運用,？如果法律法規(guī)只出現(xiàn)在文件中起“宣誓”性作用,，或是只在學者的文章中起“說明”作用，而沒有人依照其辦事,、更沒有人將其作為司法訴訟的依據(jù),，那么規(guī)定就只是死的規(guī)定，制度必然是不完善的制度。讓利益相關(guān)人發(fā)出自己的聲音,，讓法律在運行中獲得生命,，是實現(xiàn)官員“能上能下”重要方法。

    （作者分別為北京大學政府管理學院教授,，北京大學政府管理學院博士生）

    ■（責編/馬靜  美編/葉銳）