理論研究表明,公共管理的本質(zhì)是對社會價值的權(quán)威性分配,表現(xiàn)為公共管理主體的行為方式,、行為結(jié)果與行為準(zhǔn)則,。

　　解讀公共管理的本質(zhì),需要明確公共管理的定義。目前,學(xué)界對公共管理的定義已達(dá)成基本共識:“公共管理是政府,、非政府公共組織與民眾所組成的管理體系,共同管理社會公共事務(wù)的活動,。”

　　社會公共事務(wù)是向社會提供公共物品的活動,包括生產(chǎn)公共物品與消費(fèi)公共物品兩個環(huán)節(jié),。從公共物品的價值角度分析,生產(chǎn)公共物品也就是生產(chǎn)公共物品的社會價值,消費(fèi)公共物品也就是享用公共物品的社會價值,。公共物品的社會價值包括價值存量與價值增量兩個部分:價值存量是生產(chǎn)公共物品過程中所使用的社會公共資源的原有社會價值,價值增量是使用這些資源創(chuàng)造的全部社會價值扣除原有社會價值后的剩余部分,也就是生產(chǎn)公共物品過程中新創(chuàng)造的社會價值。社會公共資源是稀缺的,社會公共資源的社會價值存量與可創(chuàng)造的價值增量也是稀缺的,。在社會公共資源的社會價值存量與價值增量稀缺的前提下,提供公共物品必須解決為誰提供社會價值,、提供怎樣的社會價值以及怎樣提供社會價值等基本問題。因此,提供公共物品的過程也就是對社會價值的分配過程,。具體地講:從價值存量角度分析,提供公共物品過程就是對社會公共資源原有社會價值形態(tài)的轉(zhuǎn)移與分配過程;從價值增量角度分析,提供公共物品過程就是利用社會公共資源創(chuàng)造新的社會價值并對這一新的社會價值的分配過程,。由于提供公共物品的活動是對社會價值的分配過程,以提供公共物品為目的的公共管理也就是對社會價值的分配過程。

　　公共管理對社會價值的分配,是在公共權(quán)力作用下實(shí)現(xiàn)的,。公共選擇理論表明,人們在提供公共物品過程中的動機(jī)與在提供私人物品中的動機(jī)是相同的,或者說,人們在非市場(政治)決策中的動機(jī)與市場決策中的動機(jī)是相同的,都是追求個人利益的最大化,。從集體行動邏輯角度分析,在非市場決策中,在個人利益最大化的動機(jī)驅(qū)使下,個體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是:從公共物品生產(chǎn)角度分析,由于存在“搭便車”或“逃票乘車”現(xiàn)象,人們不可能足夠地支付公共物品的生產(chǎn)成本,公共物品就無法有效地生產(chǎn)出來;從公共物品消費(fèi)角度分析,由于存在“囚徒困境”或“牧人博弈”,人們無法合理消費(fèi)公共物品,“公地悲劇”也就不可避免,。為了避免上述現(xiàn)象發(fā)生,除非共同體成員極少,否則,他們必須向來自心靈之外的強(qiáng)制力臣服,這一強(qiáng)制力就是公共權(quán)力,。只有公共權(quán)力的介入,公共物品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個體理性選擇形成集體理性選擇,個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡,。公共權(quán)力的介入,雖然增加了公共管理成本,作為“必要的惡”,它可以使公共物品得到有效生產(chǎn)與合理消費(fèi),使公共利益得到較好滿足。換言之,沒有公共權(quán)力的介入也就沒有公共管理,。由于公共權(quán)力的介入,公共管理對社會價值的分配也就具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性,。

　　既然公共管理是對社會價值的分配過程,這一分配過程又具有公共權(quán)力所決定的權(quán)威性,因此,對于公共管理的本質(zhì),可以借用美國學(xué)者戴維·伊斯頓的話表述為:“對社會進(jìn)行的權(quán)威性價值分配”。

　　二

　　公共管理是公共管理主體對社會公共事務(wù)的管理,公共管理的本質(zhì)也就通過公共管理主體的行為表現(xiàn)出來,。

　　公共管理的本質(zhì)首先表現(xiàn)為公共管理主體的行為方式,。為了實(shí)現(xiàn)對社會價值的權(quán)威性分配,公共管理主體可以采取以下兩種行為方式:一是對社會價值分配的行動,二是對社會價值分配的不行動。對社會價值分配的行動,是指公共管理主體采取直接行動對社會價值進(jìn)行分配,比如政府制定為民眾提供社會福利的公共政策;對社會價值分配的不行動,是指公共管理主體對社會價值不采取任何直接分配行動,比如政府不制定為民眾提供社會福利的公共政策,。對社會價值分配的行動作為公共管理主體對社會價值分配的方式很容易理解,對社會價值分配的不行動作為公共管理主體對社會價值分配的方式還需要進(jìn)一步說明,。從方法論意義上講,當(dāng)需要行為主體對一項事務(wù)采取行動時,行為主體的不行動本身也是一種行動。因此,面對需要分配的社會價值且公共管理主體具有對其進(jìn)行分配的公共權(quán)力時,公共管理主體不對其采取分配行動,就是默許了社會價值已有的分配方式,這本身也是公共管理對社會價值的一種分配,。換言之,當(dāng)公共管理主體需要采取行動對社會價值分配時,公共管理主體不采取行動本身也是對社會價值分配的一種行動,。因此,從對社會價值分配的行為方式上分析,公共管理的本質(zhì)表現(xiàn)為公共管理主體對社會價值分配的行動與不行動。

　　公共管理的本質(zhì)也表現(xiàn)為公共管理主體的行為結(jié)果,。無論公共管理主體采取那一種行為方式,公共管理對社會價值的分配都可能產(chǎn)生三種結(jié)果:一是在滿足一部分民眾價值需求的同時,抑制另一部分民眾的價值需求;二是在滿足一部分民眾價值需求的同時,也滿足另一部分民眾的價值需求;三是滿足全體民眾的價值需求,。一般說來,公共管理應(yīng)盡可能地滿足全體民眾的價值需求。但由于社會公共資源的稀缺性以及民眾價值需求的多元性,公共管理有時無法滿足全體民眾的價值需求,。同時,為了實(shí)現(xiàn)公共管理的價值選擇,公共管理有時也不需要滿足全體民眾的價值需求,如當(dāng)一個國家為貫徹公平原則而實(shí)行高稅率政策時,是不要求這一政策滿足高收入者價值需求的,。因此,從公共管理對社會價值分配的結(jié)果角度分析,公共管理更多的是滿足部分民眾的價值需求。

　　公共管理的本質(zhì)還表現(xiàn)為公共管理主體的行為準(zhǔn)則,。在公共管理不能滿足全體民眾價值需求的情況下,公共管理主體對社會進(jìn)行價值分配遵循一定的行為準(zhǔn)則,。

　　一是價值補(bǔ)償準(zhǔn)則。當(dāng)公共管理可以分配的社會價值不能同時滿足所有公民價值需求的時候,公共管理就只能滿足部分民眾的價值需求,其他民眾的價值需求就受到了抑制,。為了實(shí)現(xiàn)社會公平并維持社會穩(wěn)定,公共管理不應(yīng)長期抑制某一群體或某些群體的價值需求,。因此,在一項公共管理活動中價值需求沒有得到滿足的群體,應(yīng)通過其它公共管理活動予以價值補(bǔ)償。

　　二是價值優(yōu)先準(zhǔn)則,。價值補(bǔ)償準(zhǔn)則說明了公共管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會價值分配的價值均衡,這一價值均衡是動態(tài)的,、整體的均衡。對于具體的公共管理過程而言,公共管理的價值分配是有優(yōu)先順序的,。公共管理首先要滿足價值主導(dǎo)群體的價值需求;在優(yōu)先滿足主導(dǎo)群體價值需求的前提下,公共管理也要滿足多數(shù)人的價值需求;在滿足大多數(shù)人利益需求之后,基于羅爾斯的社會正義理論,公共管理還要盡可能滿足社會弱勢群體的利益需求,以實(shí)現(xiàn)社會的公平正義,。

　　三是價值引導(dǎo)準(zhǔn)則。在民主政治制度下,民眾通過間接或直接的民主形態(tài)對公共管理中的價值分配做出公共選擇,。由于民眾社會價值需求的多元性,、決策信息的不對稱性以及民眾理性決策能力的局限性,公共管理主體要盡可能地對民眾價值需求與價值選擇進(jìn)行正確引導(dǎo),以使民眾價值需求與價值選擇盡可能符合社會整體利益與社會發(fā)展的客觀規(guī)律。為了更好地落實(shí)公共管理的價值選擇,在政治與行政二分的基本框架內(nèi),政府也要盡可能地引導(dǎo)與約束公務(wù)員認(rèn)同并貫徹政府的價值選擇,。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為,公共管理中公務(wù)員應(yīng)該做到價值中立,或價值無涉,。事實(shí)上,這是無法做到的。因此,新公共管理理論不再要求公務(wù)員價值中立,而是要求公務(wù)員與政治家保持密切的溝通與協(xié)商,保持政治敏感性,這也是新公共管理理論與傳統(tǒng)公共行政理論本質(zhì)差別的一種反映。