所謂 “滯脹”（stagflation）是停滯膨脹的簡稱,，由經(jīng)濟停滯（stagnation）和通貨膨脹（inf1ation）兩個單詞拼接而成，用以描述美國等西方發(fā)達國家于20世紀70年代出現(xiàn)的經(jīng)濟停滯與通貨膨脹同進并存的新現(xiàn)象,。

在20世紀70年代以前,，西方國家的經(jīng)濟停滯和通貨膨脹通常是在經(jīng)濟周期的兩個不同階段交替地出現(xiàn)的：經(jīng)濟停滯往往出現(xiàn)在蕭條階段，通貨膨脹則往往出現(xiàn)在繁榮時期,。但是到了20世紀70年代初期,，卻出現(xiàn)了經(jīng)濟停滯與通貨膨脹并存的兩難現(xiàn)象。“醫(yī)治一種疾病成為加重另一種疾病的手段,。”

一,、美國當年是如何陷入“滯脹”困境的

在20世紀50、60年代,，美國和其它西方國家一樣,，經(jīng)濟雖有起伏，但由于采用凱恩斯主義的需求管理政策,，用財政支出和貨幣擴張來緩解衰退,，經(jīng)濟的起伏要比戰(zhàn)前平穩(wěn)得多：工業(yè)生產(chǎn)年平均增長4.6%，生產(chǎn)率年平均增長3.2%,；就業(yè)情況大為改善（其中,，50年代的平均失業(yè)率為4.5%，60年代為4.7%）,；消費物價指數(shù)的年平均上漲率僅為2.5%,。以致于有人將這一時期稱之為美國經(jīng)濟的“黃金時代”。

20世紀60年代,，美國第36屆總統(tǒng)約翰遜提出了建設(shè)“偉大社會”（Great Society）的內(nèi)政綱領(lǐng),，其核心是保障民權(quán)，向貧困宣戰(zhàn),。它向美國人民許諾了宏偉的目標——即通過社會變革,，可以消滅貧困，實現(xiàn)種族平等,。它擴大了政府,，尤其是聯(lián)邦政府對社會福利所承擔的責(zé)任，其福利范圍和對象比原先更廣泛,，主要表現(xiàn)在有關(guān)就業(yè),、醫(yī)療、教育、生活和住房,、城市發(fā)展等一系列法律的頒布,、機制的設(shè)置和政策的實施上。

當時美國經(jīng)濟周期正處于景氣擴張階段,，聯(lián)邦的財政收入快速增長,，然而州和地方政府卻面臨著技術(shù)和財源的不足，于是約翰遜決定通過授權(quán)計劃的方式將聯(lián)邦資源輸送到州和地方政府,。由于美國人民對肯尼迪總統(tǒng)英年早逝表現(xiàn)出前所未有的同情心,，美國政府和國會達成了罕見的高度一致，一系列相關(guān)法案被迅速通過,。在約翰遜時期,，美國共制訂和實施了近500項計劃，用于增加社會福利開支,。

然而,，就是在這種繁榮景象的下面，美國的國力卻在悄悄地衰落,。其中最重要的因素是效率的惡化：生產(chǎn)率由上升轉(zhuǎn)為下降,。與此同時，工資福利水平卻在不斷提高,，以致于1968年單位勞動成本上升4%,，1969～1970年上升6%，1970年后工資上升幅度超過了勞動生產(chǎn)率增長,。同時,，因越南戰(zhàn)爭升級和“偉大社會”建設(shè)導(dǎo)致社會開支猛增，使得政府的財政赤字于1968年曾創(chuàng)記錄地達到252億美元,，而到1971年6月底美國的財政年度結(jié)束時,，仍高達232億美元。1969～1970年經(jīng)濟危機以后,，美國政府于1970年采取了擴張性的宏觀政策以刺激經(jīng)濟回升,。1971年經(jīng)濟雖已復(fù)蘇，但是失業(yè)率仍然高達6%,，通貨膨脹率也達到了4.5%,。

由于美國國內(nèi)經(jīng)濟狀況不斷惡化，美元的地位也開始動搖,。二戰(zhàn)結(jié)束時,，美國曾是最富有的國家，擁有占當時世界總量80%以上的黃金儲備,，因而能夠確立35美元兌換一盎司黃金的固定匯率制度,。在布雷頓森林會議的安排下,，美元成為一種“硬通貨”在全世界流通。但是到了60年代,，隨著美國產(chǎn)品競爭力的下降和德,、日等國的重新崛起，美國貿(mào)易順差不斷減少,。到1971年5月貿(mào)易順差消失,，出現(xiàn)了自1893年以來的第一次貿(mào)易逆差，以后赤字不斷擴大,。美國的黃金儲備也不斷下降,。大量流入歐洲的美元開始貶值，成為不受歡迎的貨幣,。美國政府再也無力支持美元／黃金的固定匯率。

在這種情況下,，尼克松政府一度采取了“雙刃劍”政策：一方面,，由聯(lián)邦儲備委員會實施擴張性的貨幣政策，以此來刺激經(jīng)濟,、減少失業(yè),。另一方面，尼克松總統(tǒng)于1971年8月以突然襲擊的方式宣布了他的“新經(jīng)濟政策”第一階段：實行為期3個月的工資物價管制和停止用黃金兌付美元,。這個被稱之為“尼克松沖擊”的舉動使得一向生活在自由市場經(jīng)濟中的美國國民深感震驚,；同時也使戰(zhàn)后初期建立的布雷頓森林國際貨幣體系傾刻瓦解，使西方經(jīng)濟失去了穩(wěn)定的國際經(jīng)濟環(huán)境,。

1971年10月,，尼克松再次向全國發(fā)表講話，開始了“新經(jīng)濟政策”的第二階段,。這一次,，反對的意見開始強烈起來。而且人們很快就發(fā)現(xiàn),，為實施工資,、價格管制而成立的工資委員會和物價委員會實際上根本不起作用。因擔心工會可能從監(jiān)督機構(gòu)中撤出代表,，工資委員會一再作出讓步：先是宣布認可延期未加的工資增長,，并確定每年工資增加的標準線為5.5%，后又同意煤礦工人增加工資15%,。物價委員會也起不了什么作用,。一開始，它就批準了兩家鋼鐵公司生產(chǎn)的白鐵皮提價,。在不到3周的時間,，全國1500家最大的公司中有1／3提出了提價申請,，而被批準與被否決的比例竟達20:1。結(jié)果,，1972年物價在管制的條件下仍然上漲3.2%,，失業(yè)率也保持在5%的水平上。

1973年春,，尼克松因食品價格猛漲和“水門事件”的困擾,，于6月間不顧一切地再次實施價格凍結(jié)。結(jié)果是災(zāi)難性的：市場上見不到牛肉的蹤影,，食品貨架上空空如也,。美國人第一次在和平時期遇到了短缺。此次凍結(jié)實施僅一個月便開始解凍,。這時,，美國政府轉(zhuǎn)而采取財政金融雙緊政策來控制物價。雖然如此,，1973年第三季度至1974年第三季度,，糧食、石油,、魚粉等必需品價格還是猛漲,。時逢石油危機，于是石油價格從3美元一桶上升為12美元一桶,，整整漲了4倍,，1974年4月30日工資物價管制到期自動取消，加上美元貶值等因素,，物價扶搖直上,，達到了1974年全年上漲12%的歷史最高記錄。

到1974年8月福特就任美國總統(tǒng)時,，“滯脹”的局面已經(jīng)形成,。福特總統(tǒng)上臺初期宣布通貨膨脹為美國的頭號大敵。在當時,，福特及其經(jīng)濟官員都沒有預(yù)料到失業(yè)率會在9個月內(nèi)上升到9%,，并成為1975年的特大新聞。1974～1975年的經(jīng)濟衰退使福特政府改變了初衷,。在國會的壓力下,，美聯(lián)儲于1975年初開始放松銀根。直到福特卸任為止,，美國的宏觀經(jīng)濟政策一直時緊時松,，疲于應(yīng)付，而經(jīng)濟卻一直呈現(xiàn)出高失業(yè),、高通脹的“雙高”特征,。

為了降低失業(yè)率,，卡特政府在1977年執(zhí)政后開始實行刺激經(jīng)濟增長的財政政策和貨幣政策。1977～1979年3年間M1的增長創(chuàng)戰(zhàn)后最高記錄,。這導(dǎo)致1979年第四季度通貨膨脹率上升至12.7%,。1976年第四季度到1979年第四季度，在黃金價格和石油價格都迅猛上升的同時,，美元不斷貶值,；生產(chǎn)率由提高3.1%轉(zhuǎn)為下降2.1%。GNP增長率從4.9%降為1.0%,，失業(yè)率卻一直在6～8%之間居高不下,。這樣，公眾對民主黨政府及美聯(lián)儲的宏觀經(jīng)濟政策失去信心,。這導(dǎo)致了共和黨政府的上臺,，將宏觀經(jīng)濟政策重新制定以及對社會福利政策和政府管制政策進行“逆向改革”。

不僅是美國,，整個西方世界均于70年代初開始陷入了“滯脹”的泥潭,。西方七個主要發(fā)達國家的GNP平均年增長率為2.4%，失業(yè)率為5.3%,，消費物價指數(shù)年增長率為9.4%。而在此之前的1968～1972年,，該七國的平均增長率為4.3%,，平均失業(yè)率為3.2%，物價平均上漲率為4.8%,。

圖表1 西方發(fā)達國家“滯脹”發(fā)生時的經(jīng)濟概況

注:失業(yè)率為1965-1973年數(shù)據(jù),。

資料來源：《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大辭典》（第四卷）P.507。原典：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織,，《經(jīng)濟展望》各期,。

二、“滯脹”的成因分析

在20世紀70年代以前,，根據(jù)傳統(tǒng)的凱恩斯主義理論,，人們普遍認為，失業(yè)與通貨膨脹之間存在著此長彼消的關(guān)系,，而不會同時并存,。宏觀經(jīng)濟政策的決策要點，只在于沿著反映通貨膨脹率與失業(yè)之間替換關(guān)系的“菲利普斯曲線”,，尋找一個通貨膨脹率和失業(yè)率都可以承受的點,。

但是，70年代西方發(fā)達國家出現(xiàn)的“滯脹”即高失業(yè)與高通脹的同時出現(xiàn),，使得人們開始懷疑凱恩斯主義的總需求管理政策,，認為他們用通脹緩解失業(yè)的做法導(dǎo)致了“滯脹”的出現(xiàn),。但是對于如何解釋“滯脹”的形成機制，不同經(jīng)濟學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家從不同的角度提出了自己的觀點,。

就政府政策而言,，主要是宏觀經(jīng)濟政策、社會福利政策以及政府管制政策三大失誤導(dǎo)致了“滯脹”的發(fā)生,。

1,、宏觀政策失誤

首先，從貨幣政策角度分析,。最先對凱恩斯主義理論和政策提出質(zhì)疑的是貨幣主義經(jīng)濟學(xué)家M·弗里德曼,。他在60年代末提出“通貨膨脹與失業(yè)互相強化論”。他指出,，菲利普斯曲線所表示的失業(yè)與通貨膨脹之間的“替換”關(guān)系,，只在短期內(nèi)存在，從長期來看并不存在,，其論據(jù)主要有二：（1）從長期看,，失業(yè)率總是處在由于摩擦性原因和結(jié)構(gòu)性原因所引起的“自然失業(yè)率”的水平上，任何試圖將失業(yè)率降低到“自然失業(yè)率”以下的努力,，不僅是徒勞的,，而且是有害的。（2）只有在人們具有“貨幣幻覺”,，他們預(yù)期的通貨膨脹率低于實際通貨膨脹水平,，即沒有意識到貨幣貶值的時候，凱恩斯主義的“刺激總需求”政策才有可能收到暫時的“成效”,。一旦人們從經(jīng)驗中學(xué)習(xí),、把通貨膨脹預(yù)期調(diào)高時，失業(yè)率也會回到原有水平,。而政府為了維持低失業(yè)率,，又不得不進一步增加貨幣投放。于是就產(chǎn)生出了惡性循環(huán),，從長期看,，不僅“充分就業(yè)”不能實現(xiàn)，而且還會導(dǎo)致較高的通貨膨脹,。

換句話說,，人們在追求“短期成效”的過程中，實際上在不知不覺地將菲利普斯曲線的位置不斷地推向遠離原點的方向,，因而只能在更高的失業(yè)率和更高的通貨膨脹之間去尋找新的平衡,。弗里德曼對凱恩斯主義的這種批判性的分析，很快就得到了實際生活的驗證,。20世紀70年代初發(fā)生的“滯脹”現(xiàn)象,，正是弗里德曼學(xué)說的證明,。美國經(jīng)濟學(xué)研究生的通用教科書、鄧布什和費雪所寫的《宏觀經(jīng)濟學(xué)》中用一張坐標圖來描述1961～1985年美國通貨膨脹率和失業(yè)率的軌跡,。它表明在長達20多年的時間里不斷追求“短期成效”所產(chǎn)生的必然結(jié)果,。

圖表2 美國的通貨膨脹與失業(yè)率（%）

而理性預(yù)期學(xué)派對凱恩斯主義的批判更為尖銳。他們甚至認為,，由于通貨膨脹政策是可以預(yù)期的,，因此菲利普斯曲線即使在短期內(nèi)也不存在。凱恩斯主義的國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的措施,，無論是長期還是短期都是無效的,。他們指出，其實,，真正的“菲利普斯曲線”應(yīng)當是垂直的,。

其次，從財政政策的角度分析,。貨幣主義者還認為,，在凱恩斯主義影響下，西方國家往往通過財政政策來增加政府投資,。這不過是政府投資來代替了私人投資,。由于政府投資往往被用之于非生產(chǎn)性項目，如充實國防等,，而私人投資的用途總是生產(chǎn)性的,，所以，財政政策的執(zhí)行實際上是用非生產(chǎn)性投資來代替生產(chǎn)性投資,。生產(chǎn)性投資減少了,，企業(yè)雇工的人數(shù)必然減少,，從而部分地造成失業(yè)問題,。另一方面，生產(chǎn)性投資的減少也使得整個社會的生產(chǎn)量減少,，從而部分地導(dǎo)致通貨膨脹,。因此，在貨幣主義者看來,，財政政策是“滯脹”的根源,，只要代之以他們建議的貨幣政策，一切問題便可以迎刃而解了,。

再次,，從稅收政策的角度分析。供應(yīng)學(xué)派強調(diào)實行凱恩斯主義的國家干預(yù)政策對于市場自我調(diào)節(jié)機能的破壞,，是造成“滯脹”的主要原因,。

供應(yīng)學(xué)派認為,，滯脹問題來自于凱恩斯主義政策對總供給的破壞。凱恩斯主義政策擴大了政府的開支,，而為了彌補政府開支的增加,，又必須提高征稅的稅率，從而使得勞動者和資本家無法獲得他們應(yīng)有的工資和利潤,。這在兩個方面對總供給產(chǎn)生破壞作用,。一方面損傷了勞動者的勞動積極性，使得整個社會的勞動時間和生產(chǎn)量減少,；另一方面也挫傷了資本家投資的積極性,。資本家不愿意投資，企業(yè)的雇工人數(shù)必然下降,。兩個破壞作用加在一起,，就是在總需求不變的情況下減少社會商品總供給量和企業(yè)雇工人數(shù)，其后果只能是失業(yè)和通貨膨脹并存,，即滯脹,。而凱恩斯主義的大幅度擴大或緊縮貨幣流通量的做法，只能使市場機制受到更大的沖擊,，難以發(fā)揮正常的調(diào)節(jié)功能,。因此，供給學(xué)派主張減少國家干預(yù),，降低稅率,，以便刺激供給的增加。

最后,，從需求政策的角度分析,。凱恩斯主義者也從用總量需求管理政策的失敗中汲取教訓(xùn)，修正了原有理論,，對“滯脹”現(xiàn)象作出了自己的解釋?，F(xiàn)代凱恩斯主義運用關(guān)于價格工資對需求增減的響應(yīng)“非對稱性”的概念，對“滯脹”作出解釋,。這就是說,，總需求的增加會使物價和工資上升；但由于企業(yè)控制了物價和工會組織控制了工資,，使得物價不會因市場供過于求而下降,；同時，由于勞動力市場上失業(yè)與職位空缺并存的結(jié)構(gòu)性特點和工資剛性的特點,，當存在失業(yè)時工資并不下降,。這樣，輪番使用擴張性的宏觀經(jīng)濟政策和緊縮性的宏觀經(jīng)濟政策，將會導(dǎo)致菲里普斯曲線的位置向遠離原點的方向移動,，最終陷于高失業(yè)與高通脹并存,、宏觀經(jīng)濟調(diào)控?zé)o從下手的困難境地。

2,、社會福利膨脹

首先,，被稱之為“新古典綜合派大師”的著名經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森指出，“滯脹”的根結(jié)在于政府轉(zhuǎn)移支付的福利支出（如失業(yè)津貼,，意指此項支付沒有使接受者提供相應(yīng)的勞務(wù)和商品）,。這些支出具有雙重性，一方面它擴大了收入,，使經(jīng)濟在蕭條時期物價不下跌,，甚至促使了通貨膨脹。另一方面,，又不能盡快消除失業(yè),，從而形成“滯脹”。

一方面,，隨著20世紀60年代約翰遜政府實施的“偉大社會”建設(shè)中,，各項福利計劃的擴大和實施，導(dǎo)致美國政府尤其是聯(lián)邦政府用于社會福利的開支急劇膨脹,。據(jù)統(tǒng)計,，1963年，這些開支為667.66億美元,，占國民生產(chǎn)總值的11.6%,；到1969年上升到1271.49億美元，占國民生產(chǎn)總值的14.1%,。在此后一段時間里,，政府對這些方面的開支越來越不堪重負。而財政赤字的解決辦法只有增加貨幣發(fā)行,，從而導(dǎo)致通貨膨脹,。再加上居民收入的增加也擴大了消費需求，從而使通貨膨脹加速,。

圖表3 1965～1975年美國的社會福利支出及增長幅度

Source:Alfred Skolnik and Sophie R. Dales,”Social Welfare Expenditures,Fiscal Year 1974,”Social Security Bullentin(January 1975),7-11; and “social Welfare Expenditures 1969-70,”Social Security Bulletin(December 1970),5-9; and The United States Budget in Brief,1976(Washington:Government Printing Office,1975),P.49.

出處：王慶安,，《林登·約翰遜和“偉大社會”改革研究》,，華東大學(xué)歷史學(xué)系世界史專業(yè)博士研究生論文,，2006年。

另一方面,，雖然這些福利在一定程度上抑制了貧困,，但它們并未有效地從根本上解決社會的貧困問題，相反卻產(chǎn)生了一種“福利文化”和“福利病”：工人在福利額與工資之間比較之后,，寧可領(lǐng)取福利也不去接受低工資的工作,，其工作的積極性受到削弱,。

其次，供給學(xué)派也反對美國政府的社會福利開支,，他們認為,，當前美國政府的社會保險和社會福利措施早已進入效益遞減的境地。例如,，失業(yè)保險制度會鼓勵人們失業(yè),，傷殘保險使暫時性傷殘者偽裝成永久性殘廢?？傊?，社會福利會抑制人們的工作積極性，滋長窮人的依賴心理,，因此,，供給學(xué)派主張盡量削減社會福利計劃支出。例如,，降低保險津貼和福利救濟金額,，嚴格限制領(lǐng)受條件；政府只興辦救濟老年貧困,、赤貧等必需的福利設(shè)施,，停辦那些使中產(chǎn)階級受益的食品券、醫(yī)療補助等福利項目,。

再次,，由于約翰遜政府在強調(diào)政府在社會安全網(wǎng)建設(shè)中的職能和作用時，對于社會安全網(wǎng)的界定不是十分清楚,，隨意泛化了社會保障功能,，過多地增加了一般性的社會福利開支。同時,，還忽視了政府職能擴大以后隨之而來的官僚主義盛行等負面影響,，也忽視了市場機制的作用，沒有重視商業(yè)保險在社會安全網(wǎng)中的補充作用,。因此,，一味地擴大政府的職能和作用，許多事情都由政府來大包大攬,，結(jié)果走向了反面,，不僅使政府背上了沉重的財政包袱，同時也使得一些福利計劃的受益者（包括福利計劃的領(lǐng)受者和執(zhí)行該計劃的公共機構(gòu)）產(chǎn)生了嚴重的道德風(fēng)險,。

最后,，從技術(shù)層面看，由于約翰遜政府是在景氣擴張階段、財政收入較快增長時制定的各項社會福利計劃,，雖然當時充足的聯(lián)邦財政資金有助于這些計劃的落實,，但也極容易犯以下錯誤：

一是分散制定福利計劃。與里根總統(tǒng)擅長“批發(fā)政治”不同的是,，約翰遜總統(tǒng)比較擅長“零售政治”,，因此，通過各個擊破的方式約翰遜政府加速了立法進程,。約翰遜在任期間,，有高達數(shù)百部法案獲得國會通過。但是,，由于各項福利計劃均為分散制定,，因此所有福利計劃匯總起來的總規(guī)模就比較龐大。并且,，由于各項法案之間缺乏相互協(xié)調(diào),，致使一些失業(yè)人員所享受的各項福利加總之后竟然高于在崗人員的最低工資水平，從而使得人們的工作積極性受到了削弱,，甚至出現(xiàn)了“自愿失業(yè)”現(xiàn)象,。

二是受益規(guī)模不斷膨脹。一項福利計劃盡管開始時參與計劃的人數(shù)十分有限,，但由于該項計劃的執(zhí)行機構(gòu)和工作人員具有擴大受益范圍的內(nèi)在動力，而且也會有越來越多的民眾因道德風(fēng)險等因素積極參與該項計劃,，尤其是當經(jīng)濟轉(zhuǎn)入不景氣的時候,，享受福利計劃的人就會更多，受益規(guī)模不斷擴大,，“遠遠超出了它們創(chuàng)始人的預(yù)料”,。不斷加大政府的福利開支，最終使財政不堪重負,。

三是福利標準制定過高,。由于是在經(jīng)濟景氣擴張階段、財政收入增長較快的階段制定各項福利計劃的,，因此往往容易大手大腳,，福利標準訂得偏高。而一旦經(jīng)濟陷入不景氣,、財政收入增長減緩甚至出現(xiàn)下降時,，標準過高的福利計劃就會使財政負擔進一步加重，形成大規(guī)模的財政赤字,。

四是龐大的福利計劃導(dǎo)致財政預(yù)算游離于財政能力,。20世紀60年代中期，美國經(jīng)濟處于景氣擴張階段,，按理說,，在這個階段上理應(yīng)保持足夠的財政盈余以補償下一個衰退階段到來時出現(xiàn)的財政赤字,，以便使政府財政在周期內(nèi)實現(xiàn)平衡,。但由于“偉大社會”建設(shè)導(dǎo)致福利開支快速增加,，再加上越南戰(zhàn)爭等原因,，使得本應(yīng)體現(xiàn)盈余的財政卻連年出現(xiàn)赤字，并且越滾越大,，“增長性”財政政策無法實現(xiàn)周期內(nèi)的“自我補償”,，變得難以為繼。在這種情況下,，美國的財政預(yù)算逐漸游離于自身的財政能力演變成為“充分就業(yè)預(yù)算”,，干脆避開了財政自償?shù)膯栴}。這種“充分就業(yè)預(yù)算”既不是量入為出,，也不是量出為入,，而是以保證經(jīng)濟能夠達到充分就業(yè)水平的需要來規(guī)定財政收入和財政支出的數(shù)量及比例關(guān)系。即使是在財政赤字已經(jīng)很高的情況下,，只要現(xiàn)實的個人消費水平和私人投資水平還未達到充分就業(yè)條件下應(yīng)有的國民收入,，政府就仍然必須通過進一步增加開支和減少稅收的辦法來彌補這一差距。這樣,，最初的周期性的、自償性的平衡財政政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性的,、非自償性的赤字財政政策,。而對于財政赤字，政府只有采取增加貨幣發(fā)行的辦法來加以彌補,，“這實際上是以通貨膨脹的手段來實現(xiàn)充分就業(yè)的目標,。”

3、政府管制過度

關(guān)于美國聯(lián)邦政府的管制行動是從什么時候開始的,，在美國有不同的說法,。一種觀點認為，最早應(yīng)當追溯到19世紀50年代,，當時,，聯(lián)邦政府成立了“輪船檢驗局”,；另一種觀點認為，應(yīng)當從1883年“文官委員會”的成立算起,；還有一種觀點則認為應(yīng)當從1887年聯(lián)邦政府設(shè)置“州際貿(mào)易委員會”算起,。但是，到1929年大危機開始時,，美國的聯(lián)邦管制機構(gòu)總共才有20多個委員會,、署和局。

美國政府管制機構(gòu)的大發(fā)展主要是從1933年開始的,。伴隨著羅斯福的“新政”的展開,，在“命令與控制”理念的基礎(chǔ)上建立起一整套政府管制制度和一大批管制機構(gòu)。1933年起,，美國國會開始接連建立了許多具有很大行政權(quán),、財務(wù)權(quán)和管理權(quán)的聯(lián)邦特別行政機構(gòu)。此外,，還授權(quán)總統(tǒng)建立其他獨立的管制機構(gòu),，并授予其一般的和特殊的權(quán)力。在這種情況下,，一大批局,、署和委員會如雨后春筍般地相繼成立，通常以其開頭字母聞名,，如NIRA（全國工業(yè)復(fù)興署）,、AAA（農(nóng)業(yè)調(diào)整署）、SEC（證券交易委員會）,、TVA（田納西河流管理局）,、WPA（工程進度管理署）,、NLRB（全國勞動關(guān)系局）等等,。到最后,，用于命名這些美國政府的“字母機構(gòu)”的字母幾乎都搭配完了,。這些機構(gòu)由于是分別成立和或分離出來的，因此國會往往很少注意或根本沒有注意它所授予的新的職能與已經(jīng)承擔的老的職能之間的關(guān)系,。由于這種飛速的發(fā)展和缺少統(tǒng)一規(guī)劃,，結(jié)果聯(lián)邦行政工作的特征就是混亂,、重復(fù),、浪費以及權(quán)力和管轄權(quán)的沖突,。

由于當時的管制機構(gòu)包括了“半立法、半行政,、半司法權(quán)”的“三位一體”模式,，導(dǎo)致管制機構(gòu)的膨脹和管制的過多過濫。到20世紀70年代,，美國聯(lián)邦管制機構(gòu)平均每年發(fā)布規(guī)章7000多件,，管制成本平均為6400多億美元,，并且造成了市場的扭曲和低效率，以及尋租和腐敗的產(chǎn)生,。

供給學(xué)派認為,，政府過多地干預(yù)經(jīng)濟是阻礙經(jīng)濟發(fā)展的原因。二戰(zhàn)以后,，美國政府所制定的許多法令法規(guī)嚴重束縛了企業(yè)的手腳,，加重了企業(yè)負擔,，增加了產(chǎn)品成本,，削弱了產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力。還有的供給學(xué)派成員認為,，政府對那些低效率行業(yè)給予越來越多的保護,，使之不受外國競爭者的影響，這是美國生產(chǎn)率增長逐漸低落的一個原因,。

為此,，供給學(xué)派主張，撤銷那些限制企業(yè)經(jīng)營活動的不必要的甚至過時的規(guī)章,，包括關(guān)于價格,、利率、最低工資,、企業(yè)創(chuàng)立限制的法律條例,；通過加強自由競爭，提高生產(chǎn)效率,，放寬關(guān)于生產(chǎn)安全,、環(huán)境保護、商品檢驗等的規(guī)定,，以鼓勵企業(yè)創(chuàng)新,，增強國際競爭力。

關(guān)于導(dǎo)致政府管制失靈的原因,，新興起的公共管理理論認為,，傳統(tǒng)的管制理論是建立在三個基本假設(shè)的基礎(chǔ)上的：一是政府是萬能的、無所不知的,，它掌握著充分的信息,。政府在管制的過程中，有能力進行理性的計算,，使得管制行為能夠符合帕累托最優(yōu)或?qū)崿F(xiàn)帕累托改進,。二是政府是父愛主義的、仁慈的,，是為全體大眾謀利益的,，沒有私心,，大公無私，政府官員亦如此,；三是政府是言而有信的,，政府有能力完成自己承諾。

然而現(xiàn)實是,，首先,，政府實際上是具有有限理性，而不是全知全能的,。有限理性指人們不可能取得完全的需求和技術(shù)信息,，也不能對復(fù)雜多變的需求狀況和技術(shù)可能性做出靈活的反應(yīng)。

其次,，政府是由一群帶有各自經(jīng)濟利益的“經(jīng)濟人”組成的,。所謂“經(jīng)濟人”假設(shè)，就是說,，人都是有理性的利己主義者,，他們天生追求效用或利益的最大化，一直到這種追求受到抑制為止,。

再次,，一個國家未來的發(fā)展趨勢具有很強的不確定性，決定了政府不可能跨越時空限制,，成為超人,，可以預(yù)知未來，掌握世間所有真理,，擁有最充分的分析材料,，制定出完美無缺的政策，而且在政策的執(zhí)行過程中,，都能夠完全按照計劃進行,。

此外，由于管制部門自身存在著部門利益,，因此管制者往往容易被被管制者所“俘獲”,，所以政府的管制就會出現(xiàn)失靈。

三,、里根政府的“反滯脹”措施及其結(jié)果

經(jīng)過了20世紀70年代整整十年在“滯脹”泥潭中的痛苦掙扎,，到1981年里根上臺時，他看到的是2位數(shù)的通貨膨脹,、高失業(yè)率以及超過20%的高利率,。美國經(jīng)濟已經(jīng)陷入衰退。但與此同時,，“國家已做好準備,，把經(jīng)濟政策更加徹底地向右轉(zhuǎn)”（里根政府的總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會主席赫伯特·斯坦語）,。

里根政府認為，造成“滯脹”這種經(jīng)濟困局的直接原因既不是由于國際性經(jīng)濟危機的連鎖反應(yīng),，也不是由于市場經(jīng)濟本身的失控,，而是由于政府職能的過度膨脹。于是,，以貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派的學(xué)說為理論基礎(chǔ),，里根政府適時推出了“里根方案”的基本大綱。1981年2月,，里根總統(tǒng)向美國國會提交了《經(jīng)濟復(fù)興計劃》這一綱領(lǐng)性文件,。其所要采取的政策措施主要可以分為三大類：

一是在宏觀經(jīng)濟政策領(lǐng)域，加強貨幣管制,，降低稅率,，壓縮政府開支,，減少財政赤字,。在加強貨幣管制方面，鑒于美聯(lián)儲具有很強的獨立性,，因此里根政府只能夠要求美聯(lián)儲實施和《經(jīng)濟復(fù)興計劃》相一致的貨幣政策,，實際上就是緊縮的貨幣政策。在減稅方面,，主要是降低個人所得稅和企業(yè)稅的稅率,，重點是削減個人非勞動收入的稅率。

二是在社會福利政策方面“開倒車”,，繼續(xù)推行自尼克松政府以來的“逆向改革”,，提出大幅度削減政府社會福利開支的主張。在《經(jīng)濟復(fù)興計劃》設(shè)計的削減聯(lián)邦政府開支方案中,，削減的內(nèi)容涉及社會福利支出的約有200個項目,，如食品券、失業(yè)保障,、新生兒家庭補貼,、醫(yī)療保健、學(xué)生營養(yǎng)補貼,、住房補貼,、失業(yè)者培訓(xùn)等。

三是在政府管制方面加大力度繼續(xù)推行自70年代開始的放松管制改革,。這方面的內(nèi)容主要包括：（1）暫停已經(jīng)制定但尚未執(zhí)行的一切規(guī)章條例,；（2）成立以副總統(tǒng)喬治·布什為首的總統(tǒng)特別工作小組來負責(zé)這項工作。僅1981年,，這個小組就審核了91項管制企業(yè)的管制條例,，其中撤銷,、放寬了65項，包括環(huán)境污染控制,、生產(chǎn)安全管制,、技術(shù)標準管制、企業(yè)購并,、反壟斷等,；（3）進一步放寬包括能源政策在內(nèi)的政府管制；（4）把一部分管制權(quán)由聯(lián)邦政府下放給州政府和地方政府,；（5）取消民主黨政府對工資和物價所實行的管制,；（6）1980年和1982年國會頒布新的銀行法案，放寬對金融市場的利率管制,。

“里根經(jīng)濟學(xué)”的這一套政策首先在降低通貨膨脹率和失業(yè)率方面取得了明顯的效果：消費物價指數(shù)在1983年以后大幅度回落,，1986～1989年下降到3～4%。同時,，經(jīng)濟增長方面,，1984年GNP增長高達6.8%，為戰(zhàn)后之最,。失業(yè)率1983年以后連續(xù)下降,，從9.6%下降到1989年的5.3%，為1973年以來最低,。美國經(jīng)濟擺脫了“滯脹”,，并為后幾屆政府帶來“政策紅利”。

其次,，在放松管制方面,，里根政府先后放松了航空、鐵路,、汽車運輸,、電信、有線電視,、經(jīng)紀業(yè),、天然氣等許多行業(yè)的管制。據(jù)有關(guān)文獻顯示,，1977年美國GNP中的17%是由完全受管制的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的,，而到了1988年，這一比率下降到6.6%,，因為交通運輸,、通訊、能源和金融部門中的很大部分已經(jīng)不受經(jīng)濟法規(guī)的制約了。經(jīng)營上的更大自由以及競爭的威脅,，促使服務(wù)提供者采取新的市場,、技術(shù)和組織上的做法。美國放松管制的改革取得了巨大的收益,，到1990年為止,，美國因此而獲得了400億美元的收益。

圖表4 美國從放松管制中獲得的福利性收益的估計數(shù)（單位：億美元）

轉(zhuǎn)引自：毛壽龍,，《政府規(guī)模的適當準則》

但是在削減社會福利開支方面,，與約翰遜政府建設(shè)“偉大社會”時期“痛快”的社會改革相比，里根政府的“逆向改革”則要“痛苦”得多,。“總的來說,，里根政府對于舊的’新政’計劃采取了小刪小改的做法，而對于’偉大社會’計劃增加的內(nèi)容則大刀闊斧地加以砍削”,。盡管如此,，財政增收減支的如意算盤依然沒有如愿以償。由于工資,、福利的剛性性質(zhì),，財政開支始終未能壓下來。削減中等收入階層的福利待遇在政治上的阻力可想而知,，因為他們是選民中的大多數(shù),。這使得執(zhí)政后的共和黨人對于財政赤字的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變,，甚至有人提出“赤字是好事”,，“因為它會迫使聯(lián)邦減少開支”。

從總體上看,，里根上臺以后,，美國政府和美聯(lián)儲實際上實行的是一種“緊貨幣、松財政”的政策,，里根上臺以前的1980年,，美國財政赤字為596億美元；1982年已達1279億美元,，比1981年翻了一番,，此后上升到2000億美元左右。1992年又進一步上升到2400億美元,，為戰(zhàn)后財政赤字最為嚴重的時期,。如此龐大的赤字得以維持，在相當大的程度上依賴于發(fā)行國債,，而當時日本等國資金大舉進入美國金融市場購買美國國債,，為其提供了有利條件。其負面結(jié)果是，使美國背上了財政赤字和國際收支逆差的“雙胞胎赤字”,，成為美國經(jīng)濟的毒瘤,。

除此之外，在里根政府時期,，美國經(jīng)濟在效率得到提高的同時,，公平方面的損失甚大，廣大中產(chǎn)階級的絕對生活水平下降,，只有占人口5%左右的上層社會收入上升,。這使得共和黨政府在1992年的大選中失敗