一、老少邊窮地區(qū)的分布

　　老少邊窮地區(qū)多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的中西部山區(qū)和丘陵地區(qū)，共計(jì)1029個(gè)（剔除重復(fù)）,，占全國(guó)總縣數(shù)的近一半,。在241個(gè)老區(qū)縣中，78%集中于福建,、江西,、湖北、湖南,、四川,、陜西6省，其中山區(qū),、丘陵縣占了89%,；在639個(gè)少數(shù)民族自治縣中，除5個(gè)民族自治區(qū)外,，主要集中在四川,、貴州、云南,、甘肅,、青海5省，其中山區(qū),、丘陵縣占了82%,；134個(gè)陸地邊境縣，主要分布在吉林,、黑龍江,、云南、內(nèi)蒙古,、西藏,、新疆、廣西,，其中山區(qū),、丘陵縣占了78%；欠發(fā)達(dá)縣[1]共計(jì)400個(gè),，主要集中在西部12省市區(qū),，占到全部欠發(fā)達(dá)縣的80%，其中山區(qū),、丘陵縣占了88%,。在400個(gè)全國(guó)最不發(fā)達(dá)的縣中，有63%的縣是老,、少,、邊區(qū)縣,。

　　二、近年老少邊窮地區(qū)的發(fā)展情況

　　老少邊窮地區(qū)1029個(gè)縣2002年人口占縣市合計(jì)的38%,，國(guó)土面積占78%,，耕地面積占42%，但地區(qū)生產(chǎn)總值僅占四分之一,。經(jīng)濟(jì)總量小,，發(fā)展緩慢，是老少邊窮地區(qū)近年的基本特點(diǎn),。

　　(一)發(fā)展緩慢,，發(fā)展水平低

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年老少邊窮地區(qū)生產(chǎn)總值比2000年增長(zhǎng)了14.1%（名義增長(zhǎng)率,，未扣除價(jià)格因素,。下同），年均增長(zhǎng)6.8%,，比同期全國(guó)縣市年增長(zhǎng)率低2.6個(gè)百分點(diǎn)。老少邊窮分開來看,，老區(qū)縣的年均增長(zhǎng)率為6.3%,，少數(shù)民族自治縣的年均增長(zhǎng)率為9.1%，邊區(qū)縣的年均增長(zhǎng)率為8%,，發(fā)展速度最慢的是欠發(fā)達(dá)地區(qū),，年均增長(zhǎng)僅4.1%。由于發(fā)展速度慢,，老少邊窮地區(qū)的發(fā)展水平也遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平,。2002年老少邊窮地區(qū)縣均生產(chǎn)總值14.4億元，不及全國(guó)縣市平均水平的一半,；縣均地方財(cái)政收入6110萬元,，是全國(guó)縣市平均水平的55%；人均生產(chǎn)總值4139元,，僅及全國(guó)縣（市）平均水平的65%,；人均地方財(cái)政收入176元，為全國(guó)縣市平均水平的72%,。

　　(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整,，但仍在低層次徘徊

　　2002年，老少邊窮地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重為32%,，比2000年下降了2個(gè)百分點(diǎn),，但仍比全國(guó)縣市平均水平高出8個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還處于較低的層次,。在第一產(chǎn)業(yè)中,，農(nóng)業(yè)的比重由2000年的61.4%,，下降到2002年的59.3%，下降了2個(gè)百分點(diǎn),。雖然老少邊窮地區(qū)近年來產(chǎn)業(yè)在逐步優(yōu)化,，但仍處于較低的水平。

　　(三)農(nóng)業(yè)投入力度減小,，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善緩慢

　　據(jù)統(tǒng)計(jì),，2002年財(cái)政支農(nóng)支出比2000年增長(zhǎng)了24.5%，年均增長(zhǎng)11.6%,。同期,，支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重卻由2000年的4.4%，下降到2002年的3.6%,。財(cái)政投入力度的減小,，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的快速改善。2002年,，勞均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力1107瓦特,，比2000年了增加104瓦，年均增長(zhǎng)5.1%,，但仍比全國(guó)縣市平均水平低36%,；有效灌溉面積占耕地面積的比重，2002年為42.4%,，比2000年下降了1個(gè)百分點(diǎn),，比全國(guó)縣市平均水平低近10個(gè)百分點(diǎn)；2002年人均農(nóng)村用電量為98千瓦小時(shí),，比2000年增加了4千瓦小時(shí),，僅相當(dāng)于全國(guó)縣市平均水平的40%，而且這一比例還在逐年下降,。2002年每畝耕地面積的地膜使用量0.49公斤,，比全國(guó)縣市平均水平低11%，而且近兩年一直徘徊在這一水平,，且有下降的趨勢(shì),。

　　(四)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度較快,，但與全國(guó)平均水平的差距仍在擴(kuò)大

　　多年來,，交通通訊的落后一直是制約老少邊窮地區(qū)發(fā)展的重要因素，但近年來老區(qū)和欠發(fā)達(dá)縣的道路交通條件有了明顯的改善,。2002年,，老少邊窮地區(qū)的公路密度為0.12公里/平方公里，比2000年增長(zhǎng)了11.1%,，年均增長(zhǎng)5.4%,；每百戶民用汽車擁有量2.1臺(tái),，比2000年增長(zhǎng)12.2%，年均增長(zhǎng)5.9%,；每百戶電話擁有量32.7戶,，比2000年增長(zhǎng)45.4%，年均增長(zhǎng)20.6%,；每百人移動(dòng)電話擁有量5.3部,，比2000年增長(zhǎng)了184.8%，年均增長(zhǎng)68.8%,。盡管老少邊窮地區(qū)的交通,、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施有了較大的改善，但與全國(guó)縣市平均水平相比,，仍有很大的差距,。2002年，公路密度,、每百戶民用汽車擁有量,、每百戶電話擁有量、每百人移動(dòng)電話擁有量分別比全國(guó)縣市平均水平低36%,、19%,、24%、26%,，而且這種差距在逐年擴(kuò)大,。

　　(五)教育衛(wèi)生條件得到改善,，但享受教育衛(wèi)生的能力不足

　　經(jīng)過多年的努力,，目前老少邊窮地區(qū)的衛(wèi)生教育條件已經(jīng)得到很大的改善，有些已接近或超過全國(guó)平均水平,，但由于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,，尤其是那些貧困農(nóng)戶，收入水平很低,，沒有足夠的能力享受基礎(chǔ)設(shè)施的改善對(duì)他們帶來的好處,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年,，老少邊窮地區(qū)的小學(xué)密度為79%,，比全國(guó)縣市平均水平高11個(gè)百分點(diǎn)；教師負(fù)擔(dān)學(xué)生數(shù)21人,，略高于全國(guó)縣市平均水平,。2002年，每萬人擁有的醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)16床,，比全國(guó)縣市平均水平低5%,；每萬人擁有的醫(yī)生數(shù)為10人,，與全國(guó)縣市平均水平相當(dāng)。

　　老少邊窮地區(qū)的衛(wèi)生,、教育條件已經(jīng)得到很大的改善,，但這些地區(qū)的貧困人群卻無力享受這些基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)調(diào)查,，2003年在貧困地區(qū)有病不能及時(shí)就醫(yī)的人群中,，62%的人是由于經(jīng)濟(jì)困難而不能及時(shí)就醫(yī)，有25%的人是由于醫(yī)院太遠(yuǎn)而不能及時(shí)就醫(yī),；在7-15歲的失學(xué)兒童中,，有44%的是由于經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，而由于沒有老師,、或沒有校舍,、或?qū)W校太遠(yuǎn)而失學(xué)的僅占2%。貧困農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)困難不能享受教育,、衛(wèi)生設(shè)施的比例還要更高,。

　　三、存在的主要問題及成因

　　(一)老少邊窮地區(qū)的自我發(fā)展能力不足

　　2002年,，老少邊區(qū)地區(qū)的人均地方財(cái)政收入只有176元,，相當(dāng)于全國(guó)縣市平均水平的72%。其中,，人均地方財(cái)政收入最低的欠發(fā)達(dá)地區(qū),，只有99元，僅相當(dāng)于全國(guó)縣市平均水平的41%,。老少邊窮縣中83%的縣是財(cái)政赤字縣,赤字總量占到這些縣財(cái)政總收入的三分之二,。由于財(cái)政收入少、支出負(fù)擔(dān)重,，許多縣目前連吃飯財(cái)政都難以維持,。老少邊窮地區(qū)不僅縣窮，而且百姓也窮,。2002年,，老少邊窮地區(qū)農(nóng)民人均純收入1886元，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的76%,；人均城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額為2433元,，不到全國(guó)縣市平均水平的三分之二。由于政府和老百姓都沒有錢,，從而制約了再生產(chǎn)的投入,，而投入的減少又影響經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，使整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入一種惡性循環(huán),。

　　(二)義務(wù)教育不義務(wù),，貧困農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重

　　在農(nóng)村義務(wù)教育的全部投入中,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政承擔(dān)了主要責(zé)任，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的絕大部分又是出自于農(nóng)民身上,，貧困地區(qū)的農(nóng)民收入又十分低下,，其結(jié)果便是農(nóng)民感覺負(fù)擔(dān)十分沉重。而且,，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是按照村,、鄉(xiāng)的平均收入計(jì)征，結(jié)果是收入越低的農(nóng)戶相對(duì)負(fù)擔(dān)越重,。另外,，雖然2001年以來國(guó)家在貧困地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育階段收費(fèi)“一費(fèi)制”，農(nóng)村小學(xué)每學(xué)年每生所有收費(fèi)最高不超過120元,，初中最高不超過230元,，但是2002年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又分別上調(diào)為160和260元，這筆數(shù)目對(duì)于貧困家庭來說仍是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān),。據(jù)中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示,，2003年貧困地區(qū)學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)平均每個(gè)小學(xué)生212元，初中生480元,，小學(xué)生和初中生的學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)占到其家庭全年純收入的7.4%,。

　　(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,，貧困農(nóng)民增收渠道少
 
　　貧困地區(qū)農(nóng)民的主要來源是種養(yǎng)業(yè)和外出打工,。中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示,，2003年，貧困地區(qū)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力高達(dá)84%,，其中貧困戶的這一比例高達(dá)92%,，這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差,，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)民通過家庭經(jīng)營(yíng)種養(yǎng)業(yè)提高收入水平的難度較大,。另外,，農(nóng)民勞務(wù)收入雖然一直是貧困地區(qū)農(nóng)民的主要增收途徑,，但是由于貧困地區(qū)大多二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后,，當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)較少,。外出務(wù)工也受到農(nóng)民自身素質(zhì)的限制，缺少技能培訓(xùn),，又難以獲得進(jìn)入勞務(wù)市場(chǎng)的信息,，就業(yè)渠道不暢。而且,，即使外出打工,，收入水平也非常低,。據(jù)調(diào)查，2003年貧困農(nóng)戶外出打工的每個(gè)勞動(dòng)力平均收入僅有1400元,，月均收入不到120元,，甚至低于城市低保標(biāo)準(zhǔn)。

　　(四)抵御自然災(zāi)害能力弱,，返貧率較高

　　老少邊窮地區(qū)中有相當(dāng)一部分地區(qū)屬于自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū),，生產(chǎn)、生活條件差,，抵御自然災(zāi)害的能力低,，再加上農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、保障體系不健全,，一遇災(zāi)害就容易造成大面積返貧,。2003年中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示，在當(dāng)年返貧農(nóng)戶中,，有55%的戶當(dāng)年遭受了自然災(zāi)害,，有42%的戶連續(xù)2年遭受自然災(zāi)害。